Opinión Jurídica : 051 - del 22/04/2024

22 de abril de 2024

PGR-OJ-051-2024

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CEPMUN-0338-2024 del 4 de abril del 2024, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de Ley denominado: “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE MORA Y AL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA PARA QUE DESAFECTEN Y PERMUTEN ENTRE SI TERRENOS DE SU PROPIEDAD”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24064.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

Finalmente, es importante indicar que esa Asamblea Legislativa ya había consultado a esta Procuraduría el texto base de este proyecto, mediante oficio N° AL-CEPMUN-0190-2024 del 6 de marzo del 2024, por lo que nos referiremos al contenido del texto dictaminado,

siendo esta la versión reciente y actual de la propuesta legislativa sometida a nuestro conocimiento.

II.- OBJETO DEL PROYECTO.

El presente proyecto de Ley tiene como propósito autorizar a la Municipalidad de Mora y al Ministerio de Seguridad Pública para que realicen una permuta de sus terrenos, a efectos de que ambas instituciones puedan disponer de infraestructura adecuada para continuar con sus funciones y puedan brindar un mejor servicio, tanto en tema de seguridad ciudadana como en políticas de desarrollo cantonal y de juventud.

Se indica en la motivación de la propuesta, que la problemática que se persigue resolver se origina a partir del cruce de fincas entre ambas instituciones. La finca del Partido de San José número 327535-000, es propiedad del Ministerio de Seguridad Pública y actualmente se encuentra en uso la Casa de la Juventud, administrada por la Municipalidad de Mora; y la finca del Partido de San José número 740168-000, propiedad de la Municipalidad de Mora, es utilizada como Delegación de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública.

III.- SOBRE LA FIGURA DE LA PERMUTA.

La permuta es un tipo de contrato que se encuentra regulado por el artículo 1100 del Código Civil, el cual establece: “El contrato de cambio se rige por los mismos principios que el de la venta: cada permutante será considerado como vendedor de la cosa que da, y el precio de ella a la fecha del contrato se mirará como el precio que paga por lo que recibe a cambio”

La doctrina nacional ha definido a la permuta como: “Un contrato por el cual las partes se dan recíprocamente en propiedad una cosa por otra. La permuta encierra, pues una doble venta, sólo que en vez de mediar un precio en dinero como en las ventas propiamente tales, cada una de las cosas permutadas constituye el precio de la otra.” Brenes Córdoba Alberto. Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José, 1985, pp. 131-132.

De igual manera, esta Procuraduría General ha señalado que la permuta “…por su naturaleza va a depender del valor de los bienes permutados y debe existir un equilibrio económico entre el valor de las cosas corporales conforme al avalúo realizado por una unidad especialidad o la Administración Tributaria respectiva.” (Opinión Jurídica OJ-139-2016 del 16 de noviembre del 2016).

La equivalencia de valor en las cosas o bienes permutados también ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, quien en la resolución N° 0473-F-03 de las 10:40 horas del 6 de agosto del 2003, señaló: “…la permuta, regulada en el artículo 1100 del Código Civil, parte del supuesto de que las cosas intercambiadas tienen costes similares y, aunque también admite saldos por diferencias de valor, no pueden ser superiores al coste de la cosa dada en cambio (en ese sentido cabe citar a DIEZ-PICAZO, Luis, Sistema de Derecho Civil, Volumen II, Tecnos, Madrid, 1995, p.p. 332, 333; BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los Contratos, Juricentro, San José, 1985, p.p. 131, 132; PLANIOL, Marcel y RIPERT, Georges, Derecho Civil, Editorial Pedagógico Iberoamericano, México, 1996, p.p. 979, 990). Si por el contrario, el saldo es mayor, la doctrina califica el negocio como compraventa y en algunos casos, como compraventa con dación en pago. (…) No puede pensarse en un contrato de permuta, pues no está presente la idea de trueque o de cambio de cosas de similar valor, según se explicó.”

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la permuta es un contrato bilateral, consensuado, en virtud del cual las partes se dan recíprocamente en propiedad una cosa por otra, de un valor similar o equivalente.

IV.- CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y LAS LEYES HABILITANTES.

Tratándose del supuesto de permuta de bienes inmuebles propiedad de la Administración, rige el principio de legalidad, de conformidad con el cual la Administración sólo puede hacer lo expresamente autorizado por el ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública).

Bajo ese contexto, la Administración no puede permutar libremente sus bienes, ya que para ello requiere autorización legal, y si los terrenos están afectos a un fin público determinado, se requiere también la desafectación por parte de la Asamblea Legislativa, para afectarlo a un nuevo destino.

En ese sentido, el régimen jurídico al que están sujetos los bienes no constituye un obstáculo para variar su destino; situación que ha sido prevista por el legislador, otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. (…)”

Así también, sobre la desafectación de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, dispuso:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)”

Ahora bien, las leyes que permitan una permuta o una donación de una propiedad tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble a traspasar, es decir, su finalidad es habilitar el traslado del bien, pero cada Administración deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar el acto traslativo de dominio legalmente autorizado. Esto quiere decir, que este tipo de leyes son solamente autorizantes y por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas, tal y como se indicó en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022:

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la

Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

V.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

El proyecto de Ley que se analiza consta de cinco artículos. En el artículo primero, se cambia el uso de la finca del Partido de San José N° 740168-000, propiedad de la Municipalidad de Mora, describe el predio y se señala que el inmueble conserva su afectación demanial, con una nueva naturaleza de “terreno para delegación policial". En el artículo segundo, se cambia el uso de la finca del Partido de San José N° 327535-000, propiedad del Estado-Ministerio de Seguridad Pública, describe el predio y se señala que el inmueble conserva su afectación demanial, con una nueva naturaleza de “terreno de la Municipalidad de Mora y zona verde”.

Por su parte, el artículo tercero, autoriza a la Municipalidad del Cantón de Mora, a permutar el terreno descrito en el artículo 1 a favor del Estado-Ministerio de Seguridad Pública, y que reciba como compensación la finca descrita en el artículo 2. De igual manera, el artículo cuarto autoriza al Estado-Ministerio de Seguridad Pública, a permutar el inmueble de su propiedad descrito en el artículo 2 en favor de la Municipalidad del Cantón de Mora, y que reciba como compensación la finca descrita en el artículo 1.

Estas normas son contestes y acordes con lo manifestado en los apartados anteriores, disponiéndose la necesaria desafectación de los dos inmuebles de su uso actual y la nueva afectación o destino de los predios, autorizando el legislador la permuta de estas fincas entre la Corporación Municipal y el Estado-Ministerio de Seguridad Pública, con lo cual se da cumplimiento al ya mencionado principio de legalidad.

Nada más queda recordar que estas normas resultan ser facultativas y no imperativas para la Administración Activa, por lo que una vez que la Ley se encuentre vigente, se requiere de la voluntad de la Administración para materializar la escritura de traspaso y su posterior inscripción en el Registro Público. Para ello, se requerirá de una resolución del señor Ministro de Seguridad Pública disponiendo la permuta con fundamento en la Ley y autorizando al señor Procurador General de la República a suscribir la escritura respectiva,

así como un acuerdo del Concejo Municipal en el mismo sentido, autorizando al Alcalde a firmar el instrumento público.

Además, atendiendo la naturaleza del instituto de la permuta, en el cual las partes se dan recíprocamente en propiedad una cosa por otra, de un valor similar o equivalente, se deberá emitir un avalúo de cada una de las propiedades fijando su valor, lo cual no pareciera que represente algún problema en este caso, en tanto las propiedades tienen una medida y una ubicación similar (una mide 392 metros cuadrados y la otra 314.04 metros cuadrados).

Finalmente, el artículo quinto autoriza a la Notaría del Estado para que formalice todos los trámites de la permuta mediante la elaboración de la escritura correspondiente, lo cual resulta atinado y necesario en atención del artículo 3 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría General.

En cuanto a esta norma, únicamente tenemos la siguiente observación: este artículo podría contener una disposición expresa de que la permuta de los terrenos y su inscripción se encuentra exonerado del pago de timbres y derechos de registro, así como del pago de impuestos nacionales y municipales; sin embargo, ello queda a criterio del legislador, toda vez que estas exoneraciones ya están autorizadas en el artículo 8 del Código Municipal y en el artículo 20 de la Ley N° 6575 del 27 de abril de 1981, Ley sobre Requisitos Fiscales en Documentos Relativos a Actos o Contratos.

VI.- CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24064. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

AAO/srm

Código 1945-2024