Dictamen : 063 - del 09/04/2024

09 de abril de 2024

PGR-C-063-2024

 

Señor

Andrés Romero Rodríguez

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su OFICIO-MTSS-DMT-OF-177-2024, de 26 de febrero de 2024, asignado a este Despacho hasta el 29 de febrero del mismo año, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de la Dirección Nacional de Pensiones que otorgó el traspaso de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora xxx, portadora de la cédula de identidad  xxx, cónyuge supérstite del señor xxx, portador de la cédula de identidad xxx, quien en su condición de hijo supérstite, fue beneficiario de la pensión de quien en vida fue su padre, el señor xxx: xxx, portador de la cédula de identidad xxx.

 

Se adjunta copia digital certificada del expediente administrativo de Pensión de Gracia No. 15074, en poder de la Dirección Nacional de Pensiones, que consta de 213 folios (DGI-NAG-CUG-202-2023 de 12 de setiembre de 2023), así como del expediente administrativo digital, conformado por el órgano director del procedimiento administrativo, que consta de 6 documentos en archivos separados.

 

I.- Antecedentes

 

            De los documentos que constan en el expediente administrativo remitido conjuntamente con la gestión que nos ocupa, se extraen los siguientes hechos de interés para resolución de este asunto:

 

1.      El señor xxx Cc: xxx, portador de la cédula de identidad xxx, fue beneficiario original de una pensión de Gracia -Ley General de Pensiones, No. 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas- (Folio 000016 del expediente administrativo de Pensión de Gracia No. 15074).

 

2.      Una vez fallecido el señor xxx (Folios del 000001 al 000009 del expediente administrativo de Pensión de Gracia No. 15074), el señor xxx, portador de la cédula de identidad xxx, en su condición de hijo supérstite (Folio 000003, Ibidem.), fue beneficiario de dicha pensión de Gracia (Folios del 0000043 al 0000049 Ibid.).

 

3.      Fallecido el señor xxx (Imagen 98 Ibidem.), la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, en su condición de cónyuge supérstite, pide traspaso de la pensión de Gracia que, como hijo supérstite, disfrutó su esposo (Imagen de la 94 a la 100 Ibid.).

 

4.      Mediante informe DNP-INF- 14-2022, de las 08:00 horas del 26 de setiembre de 2022, la Dirección Nacional de Pensiones rinde informe favorable en relación con la solicitud de traspaso de pensión de Gracia de la señora xxx (Imagen de la 160 a la 163 Ibidem.).

 

5.      Por resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, la Junta Nacional de Pensiones, comunica que, en sesión celebrada a las 10:00 horas del 27 de octubre, acordó aprobar la solicitud de traspaso de pensión de Gracia incoada por la señora xxx (Imágenes de la 164 a la 167 Ibidem.).

 

6.      Dicho acuerdo fue publicado en La Gaceta No. 41 de 6 de marzo de 2023 (Imagen 175 Ibid.).

 

7.      Por oficio No. DNP-OF-634-2023 de 17 de agosto de 2023, haciendo referencia al oficio DNP- DDD- OF- 13- 2023 del Departamento de Declaración de Derechos (Imágenes de la 209 a la 210 Ibid.), la Dirección Nacional de Pensiones le comunica al Ministro de Trabajo y Seguridad Social la posible existencia de causas de anulación del traspaso de pensión de Gracia otorgado a la señora xxx (Imágenes de la 204 a la 208 Ibidem.).

 

8.      Por resolución No. MTSS-DMT-RM-60-2023 de las 15:50 horas del 11 de setiembre de 2023, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social designa órgano director a fin de analizar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgó el beneficio de traspaso de pensión de Gracia a favor de la señora xxxx; el cual fue aprobado en el informe DNP-INF-14-2022 de las 08:00 horas del 26 de setiembre del 2022, de la Dirección Nacional de Pensiones y Resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022 de las 08:00 horas 28 de octubre del 2022 de la Junta Nacional de Pensiones (Archivo 01).

 

9.      Mediante resolución inicial No. RES-ODPA-001-2023 de las 08:00 horas del 18 de setiembre de 2023, el órgano director hace traslado de cargos a la señora xxx, indicándole el objeto y fin del procedimiento ordinario, y la citó a una comparecencia oral y privada. El cual fue notificado de forma personal el 21 de setiembre de 2023 (Archivo 03).

 

10.  La audiencia oral y privada se celebró en la fecha y hora señalada -16 de octubre de 2023, 10 horas.-, sin la presencia de la señora, quien se ausentó de forma injustificada, pese a haber sido notificada oportunamente de la misma (Archivo 04). Consta grabación digital de dicha audiencia (Archivo 05).

 

11.  El órgano director rindió su Informe Final a través de escrito No. MTSS-TAS-OF-117-2023 del 25 de octubre de 2023 (Archivo 06), recibido por el Ministro en fecha 26 de octubre de 2023 (Archivo 07), según el cual: “(…) la Dirección Nacional de Pensiones incurrió en un error en la aplicación de la normativa y con ello, en el otorgamiento del acto administrativo que otorgó el beneficio de traspaso de pensión del señor xxx, CC: xxx, cédula de identidad No. xxx, a la señora xxx, cédula de identidad No. xxx, lo cual fue aprobado a través de Informe No. DNP-INF-14-2022 de las 08:00 horas del 26 de setiembre del 2022 de la Dirección Nacional de Pensiones y Resolución No. MTSS-JNPRG-37-2022 de las 08:00 horas 28 de octubre del 2022 de la Junta Nacional de Pensiones. Por lo que recomienda al señor Ministro de Trabajo acudir ante la Procuraduría General de la República, a fin de solicitar el dictamen correspondiente dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual deberá de previo realizar la resolución con la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo para el aval correspondiente y remitir este expediente junto con las pruebas recabadas. (…)”.

 

12.  Por OFICIO-MTSS-DMT-OF-67-2024, de 26 de enero de 2024, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el Ministro del ramo solicita a la Procuraduría General de la República emitir criterio preceptivo acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de la Dirección Nacional de Pensiones que otorgó el traspaso de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora xxx, portadora de la cédula de identidad  xxx.

 

13.  Por dictamen PGR-C-025-2024 de 19 de febrero de 2024, luego de un exhaustivo análisis, la Procuraduría General devolvió dicha gestión sin dictamen favorable, pues  determina la nulidad absoluta del OFICIO-MTSS-DMT-OF-67-2024, op. cit., porque en abierta contravención a lo dispuesto por el artículo 173. 1 de la LGAP, resulta ostensible que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en su condición de órgano jerárquico superior de esa cartera y órgano decisor en este asunto –arts. 28.1 y 173.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, requirió nuestro dictamen preceptivo vinculante habiendo externado anticipadamente criterio expreso, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –art. 130.1 Ibídem.-, con relación al tipo o grado de invalidez que vicia el acto administrativo en examen cuya anulación administrativa se pretende, sin contar de previo con el dictamen favorable de este órgano Procurador, tal cual lo prevé la Ley.

 

14.  Bajo el principio de conservación de actuaciones independientes -arts. 164 y 168 de la LGAP- entendemos que el Ministro del ramo conservó las actuaciones del procedimiento administrativo no afectadas por la anulación del OFICIO-MTSS-DMT-OF-67-2024, op. cit., y lo retrotrajo al momento de solicitud del dictamen vinculante a la Procuraduría General, emitiendo para ello el nuevo OFICIO-MTSS-DMT-OF-177-2024, de 26 de febrero de 2024. Reconduciendo y reponiendo, válidamente por conversión aquella actuación- art.189 Ibíd.-, aprovechando los elementos válidos que contenía el acto viciado, integrándoles en un acto distinto, extinguiendo los elementos afectados de invalidez, a fin de requerir nuevamente el dictamen favorable y preceptivo que establece el ordinal 173 de la LGAP, y remite el expediente administrativo, todo en satisfacción del interés público.

De previo a efectuar el análisis de rigor en estos casos, estimamos conveniente referirnos a una serie de aspectos jurídico-doctrinales, de forma y de fondo, que nos permitirán establecer si en el presente caso es jurídicamente posible ejercer de forma legítima la potestad anulatoria que prevé el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública y los alcances que esta tendría.

II.- El procedimiento administrativo ordinario preceptivo y previo a la declaratoria de nulidad oficiosa en sede gubernativa.

Toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación; un deber que, según hemos indicado, encuentra límites, especialmente en relación con los actos declarativos de derechos, porque si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está obligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de un acto es excepcional y reglada, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado (dictamen C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005).

Refiriéndose al ejercicio de la potestad revisora para anular de pleno derecho, oficiosamente y en sede administrativa, actos favorables o declarativos de derechos, por encontrarse viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el artículo 173.3 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone de forma imperativa que:

“3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.”

Se establece, entonces, el deber inexorable por parte de la Administración, de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos; procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a las partes involucradas (en este sentido las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, n.° 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, n.° 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, n.° 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, n.° 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes de este órgano consultivo números C-034-1999 de 5 de febrero de 1999, C-037-1999 de 11 de febrero de 1999, C-112-2000 de 17 de mayo del 2000, C-233-2001 de 27 de agosto del 2001, C-180-2002 de 11 de julio del 2002, C-312-2002 de 18 de noviembre del 2002, C-225-2003 de 23 de julio del 2003, C-065-2004 de 24 de abril del 2004, C-211-2004 de 29 de junio del 2004, C-300-2004 de 21 de octubre del 2004,  C-372-2004 de 10 de diciembre del 2004, C-455-2006 y C-457-2006 , ambos del 10 de noviembre del 2006, C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-194-2007 de 13 de junio del 2007, C-223-2007 de 5 de julio del 2007, C-240-2007 de 19 de julio del 2007 y C-432-2007 de 3 de diciembre del 2007, C-361-2008 de 6 de octubre de 2008 y C-210-2009 de 30 de julio de 2009) .

Según hemos reconocido, en nuestro medio aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada  y el derecho a impugnar la decisión administrativa-,  porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico (dictamen C-336-2005 op. cit.).

Ahora bien, cabe indicar que aquel procedimiento administrativo y sus consustanciales garantías a favor del administrado deben ser constatados posteriormente por esta Procuraduría General, mediante la revisión del expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación del respectivo procedimiento ordinario; expediente que nos debe ser remitido por la Administración consultante que debe dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen-   (dictámenes C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-430-2008 de 8 de diciembre de 2008, C-079-2009 de 20 de marzo de 2009 y C-003-2010 de 11 de enero de 2010).

Pero debe aclararse que esa intervención de la Procuraduría General en estos casos debe ser previo a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final; esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General o a la Contraloría General, según corresponda, sin que se haya conformado aún formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable (acto preparatorio de obligatorio acatamiento) que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. (dictámenes C-109-2005 de 14 de marzo de 2005, C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-093-2008 de 2 de abril de 2008, C-128-2008 de 21 de abril de 2008, C-165-2008 de 14 de mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de junio de 2008, C-361-2008 op.cit. y 233-2009 de 26 de agosto de 2009 ).

Así entonces el “iter procedimental” o la secuencia de trámites procedimentales aludida, por lo que indica el inciso 5) del ordinal 173 de la citada Ley General, es de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

Por todo ello y en especial porque el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría General de la República se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.

En tal orden de ideas, y según se desprende del análisis exhaustivo del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa -Acápite I de este dictamen-, no cabe duda de que el procedimiento incoado por el Ministro del ramo y tramitado por el órgano director de procedimiento, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgó el traspaso por sobrevivencia de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora xxx, portadora de la cédula de identidad  xxx, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso.

Lo anterior en razón de que, según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), el Ministro del ramo -como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa institucional-, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó –por delegación- el correspondiente órgano director; el que tras dictar el necesario auto de apertura notificó debidamente al interesado el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia.

A partir de entonces y lo largo del procedimiento, la interesada no solo tuvo oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo, sino que tuvo la oportunidad de participar del mismo, ya fuera presentando argumentos o aportando prueba. No obstante, de forma injustificada no se presentó a la comparecencia, pese a haber sido notificada personalmente.

De esta forma, el expediente administrativo refleja en este caso el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa.

III.- Consideraciones atinentes a la caducidad de la potestad anulatoria administrativa.

Como es sabido, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos, es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.

Según se ha reconocido en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el régimen jurídico aplicable en materia de plazos de caducidad antes de la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, no hacía distinción entre actos de efectos inmediatos y actos de efectos continuados, para su eventual anulación dentro del plazo improrrogable de 4 años (arts. 21.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –LRJCA-, en relación con el 175 de la Ley General de la Administración Pública, así como el 173.5 de éste último cuerpo normativo). Fue con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y con la subsecuente derogación de la LRJCA que se arbitró un nuevo régimen y plazo de caducidad especiales para impugnar o anular diferenciadamente los actos con efectos continuados mientras sus efectos perduren y hasta pasado el plazo de un año a partir del día siguiente al cese de sus efectos (arts. 34.1 y 40.1 del CPCA y 173 y 175 LGAP reformados por los ordinal 200.6.7 del CPCA). Ambos regímenes y plazos de caducidad son distintos y estuvieron vigentes en momentos igualmente diferentes, en modo alguno coexistentes en el tiempo, y con base en el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en aquel momento, de modo que deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) y en la Ley General de la Administración Pública, previos a la reforma introducida en este punto por el CPCA. (Resoluciones Nos. 00001-C-TC-2008 de las 11:55 hrs. del 30 de enero de 2008, del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda; 527-F-S1-2011 de las 8:55 horas del 27 de abril de 2011 y 001523-F-S1 de las 08:10 hrs. del 20 de noviembre de 2012, ambas de la Sala Primera; No. 034-2013-VI de las 09:00 hrs. del 25 de febrero de 2013, Tribunal Contencioso y Civil de Hacienda, Sección Sexta; 241-2012-II de las 09:45 hrs. del 31 de octubre de 2012, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda).

 

Por consiguiente, solo en aquellos casos en que el acto haya sido adoptado después del 1 de enero de 2008 y en el tanto sus efectos perduren a este momento (acto de efecto continuado), será posible ejercer legítimamente respecto de él la potestad de autotutela revisora administrativa que posibilita en cualquier momento la anulación oficiosa administrativa de aquellos actos administrativos de contenido favorable -declaratorios de derechos subjetivos-, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la LGAP; es decir, que además sea evidente y manifiesta; y en segundo término, mientras sus efectos perduren -art. 173.4 Ibídem- (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009,  C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010, C-181-2010 y C-206-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga  una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009 002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009  005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009 018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).

 

            Así en el dictamen C-121-2009 de 6 de mayo de 2009, razonablemente concluimos que “El plazo de caducidad de la acción para intentar la declaratoria de la  nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos con efectos continuados en sede administrativa, dependerá del momento de emisión del acto administrativo:  si es antes del 1 de enero del 2008, el plazo será de cuatro años  y si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, el plazo será de un año contado desde el momento en que cesan los efectos del acto”.

 

Por ello, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo, de lo contrario caduca en un año, computado a partir de la adopción del acto o de la cesación de sus efectos (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009 y C-113-2009).

 

Ahora bien, por la fecha de la resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, en que la Junta Nacional de Pensiones comunica que, en sesión celebrada a las 10:00 horas del 27 de octubre, acordó aprobar la solicitud de traspaso de pensión de Gracia incoada por la señora xxx (Imágenes de la 164 a la 167 Ibidem.), y por la publicación misma de ese acuerdo, efectuada en La Gaceta No. 41 de 6 de marzo de 2023 (Imagen 175 Ibid.), es ostensible que al presente caso le resulta aplicable el plazo de caducidad vigente que permite en cualquier momento anular de pleno derecho, actos declaratorios de derechos en el tanto sus efectos perduren (Art. 173.4 de la LGAP), pues por su contenido, indiscutiblemente dicho acto que otorga una pensión o jubilación, que se materializa en el reconocimiento de prestaciones económicas periódicas de larga duración (hasta que se extinga o suspenda el derecho), en el tanto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, se constituye en un acto declarativo de innegable efecto continuado (Dictámenes C-281-2013 de 4 de diciembre de 2013 y C-011-2016 de 19 de enero de 2016) que puede ser anulado entonces, en cualquier tiempo, mientras duren sus efectos.

 

La jurisprudencia judicial ha coincidido con esa posición y ha reiterado que el acto administrativo que otorga un derecho jubilatorio o de pensión, se ubica dentro de la categoría de actos administrativos con efecto continuado, y ello define el régimen de caducidad aplicable para su anulación, en los términos descritos (Resoluciones Nos. 000157-F-TC-2021 de las 09:00 hrs. del 26 de agosto de 2021, del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, 001458-F-S1-2022 de las 10:19 hrs. del 29 de junio de 2022 y 00821-F-S1-2023 de las 15:34 hrs. del 31 de mayo de 2023, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

 

            Con lo cual, en el presente caso no ha operado la caducidad de la potestad anulatoria de pleno derecho, pues la resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, en que la Junta Nacional de Pensiones comunica que, en sesión celebrada a las 10:00 horas del 27 de octubre, acordó aprobar la solicitud de traspaso de pensión de Gracia incoada por la señora xxx, es un acto de efecto continuo; es decir, los efectos jurídicos de dicho acto perduran a la fecha, en cuyo caso su nulidad puede efectuarse en cualquier momento en el tanto dicho acto siga produciendo efectos jurídicos.

Expuesta así la jurisprudencia administrativa y judicial en punto al tema del procedimiento administrativo y teniendo presente que la potestad de anulación de oficio de los actos que confieren derechos subjetivos a los administrados no caduca mientras sus efectos perduren, como ocurre en el presente caso, seguidamente nos abocaremos a determinar si en el caso en estudio existe o no aquel especial tipo de nulidad -absoluta, evidente y manifiesta- en el acto declarativo que otorga el beneficio de pensión de Gracia por sobrevivencia a la señora xxx.

IV.- Sobre la nulidad.  Análisis de los elementos del acto. Carácter evidente y manifiesto de la nulidad.

 

            Según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.

 

Por ello, la perfección del acto administrativo y su presunción de validez inmanente, determinan importantes consecuencias jurídicas; una de ellas es que el acto administrativo debe ser respetado por la Administración que no puede desconocerlo, incluso, aunque contradiga el ordenamiento jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley LGAP).

Ahora bien, en lo que interesa el presente caso, es claro que en aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados anteriormente aludido, el ordenamiento autoriza, de forma excepcional, que la Administración pueda retirar libremente y por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos, siempre y cuando el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la LGAP; es decir, que además sea evidente y manifiesta.

Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, en virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

Es importante entonces recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  sin necesidad de acudir a interpretaciones o exégesis intrincadas, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992).

Y ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado (dictámenes C-147-2010 de 20 de julio de 2010, C-181-2010 de 23 de agosto de 2010, C-207-2010 de 11 de octubre de 2010, C-058-2011 de 14 de marzo de 2011, C-129-2011 de 13 de junio de 2011). Y es por ello que se le permite a la Administración, a modo de excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables, ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela.

En este caso concreto, se pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, en que la Junta Nacional de Pensiones comunica que, en sesión celebrada a las 10:00 horas del 27 de octubre, acordó aprobar la solicitud de traspaso de pensión de Gracia incoada por la señora xxx (Imágenes de la 164 a la 167 Ibidem.).

Y el presunto vicio de nulidad del que supuestamente adolece aquel acto declarativo, se atribuye al hecho no controvertido de que, al fallecer el señor xxx, quien en su condición de huérfano invalido del señor xxx, fue beneficiario supérstite de la pensión del Régimen de Gracia que originalmente disfrutó de su señor padre, se extingue el derecho a suceder dicho beneficio no contributivo, según lo dispuesto por los arts. 3 y 10 de la Ley General de Pensiones, No. 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas. De modo que, con respecto a la viuda de aquél supérstite -la señora xxx-, no podía otorgarse derecho alguno, pues con la muerte de aquél supérstite no es posible trasladarlo a otros beneficiarios -Informe Final del órgano director No. MTSS-TAS-OF-117-2023 del 25 de octubre de 2023 (Archivo 06)-.

En lo que interesa, la citada Ley General de Pensiones, No. 14, en su artículo 3 establece:

“Cuando ocurriere el fallecimiento de quien prestó los servicios a la Nación, sólo se concederá pensión de gracia a las siguientes personas, en su orden:

a) A la viuda y a los hijos menores o incapacitados o a los que, aunque mayores de dieciocho y menores de veinticinco, sean estudiantes en una institución de Educación Superior. A falta de viuda, se le concederá a la compañera que hubiese convivido en el beneficiario por un mínimo de cinco años, sino hubiese hijos comunes, o un mínimo de dos años, si hubiese hijos comunes.

b) A los padres.

Los hijos, a los cuales se refieren el inciso a) de este artículo, que se hubieren incapacitado con posterioridad al deceso de su progenitor, tendrán derecho a los beneficios establecidos por la ley, previa comprobación de los demás requisitos pertinentes.”

Y por su parte, el artículo 10 de aquella misma ley dispone:

“Las pensiones de gracia caducarán: (…) En el caso de viuda, hijos y padres que devenguen una pensión de gracia conjuntamente, la parte desierta por caducidad o por fallecimiento no acrecerá la de los restantes beneficiarios, ni podrá ser objeto de traspaso.”

 

De la integración de ambas normas trascritas se colige sin mayor dificultad que al fallecer el causahabiente con derecho exclusivo o compartido a la pensión de Gracia por sobrevivencia -sea por viudedad u orfandad-, se extingue aquel derecho; feneciendo la obligación del Fondo de continuar con el pago de prestación alguna por ese concepto frente a cualquier tercero. Y así lo ha interpretado de forma reiterada y unívoca la jurisprudencia laboral, al indicar que, “(…) en aplicación del inciso d), párrafo segundo, del artículo 10 de la Ley General de Pensiones N 14, del 2 de diciembre de 1935 y sus reformas, esta Sala llega a la conclusión, que si una pensión de gracia otorgada en conjunto no acrecenta la de los restantes, al producirse su fenecimiento por caducidad o muerte de un beneficiario, mucho menos podría traspasarse, en favor de quien como la recurrente no ha disfrutado de ese derecho” (Resolución No. 95-048-LAB de las 09:45 hrs. del 3 de febrero de 1995, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, la No. 2010-000461 de las 10:28 hrs. del 26 de marzo de 2010, de la misma Sala. Así como la sentencia de primera instancia No. 2469-18 de las 14:00 hrs. del 17 de setiembre de 2018, del Juzgado de Seguridad Social, que adquirió firmeza al no ser impugnada).

 

Y en el presente caso, al fallecer el causante originario xxx Cc: xxx, portador de la cédula de identidad xxx, se declaró como causahabiente con derecho exclusivo a la pensión de Gracia por sobrevivencia (orfandad) a su hijo xxx, portador de la cédula de identidad xxx, quien consolidó aquel derecho con exclusión de cualquier otro beneficiario. Pero una vez fallecido el señor xxx, se extingue aquel derecho, pues toda asignación pensional caduca, conforme la Ley, con la muerte de su beneficiario, sin poder acrecer a otros beneficiarios, ni poder ser objeto de un nuevo traspaso -art. 10 inciso d) párrafo segundo de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935-; feneciendo con aquella la obligación de continuar con el pago de prestación alguna.

 

De modo que, de conformidad con lo que establece el art. 10 inciso d) párrafo segundo de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935, no existe en realidad una norma que le permita a la señora xxx ser beneficiaria de la pensión de Gracia que, por sobrevivencia (orfandad), consolidó su cónyuge; pensión de Gracia por sobrevivencia que, una vez fallecido aquél beneficiario, se extingue, y con él la obligación de continuar sufragando una prestación análoga a otro sujeto.

 

Al haberse extinguido el derecho de Gracia otorgado a su cónyuge por sobrevivencia, resulta legalmente improcedente constituir a la señora xxx como beneficiaria de aquél, pues con el fallecimiento de su cónyuge se produjo la extinción del derecho, según causal establecida expresamente por Ley.

            Por ello, como bien lo ha indicado la Sala Segunda: “las prestaciones por muerte y supervivencia estipuladas en nuestro ordenamiento a favor del cónyuge y familiares supervivientes, -entendiendo a la familia como el bien jurídico tutelado por el otorgamiento de este derecho- dependerá de que se acredite adecuadamente el vínculo familiar que se exija, bajo las condiciones que impone la ley, así como el estado de dependencia  económica, pues no son una consecuencia que derive de forma automática del fallecimiento del asegurado” (Resolución 2013-000919 de las 11:55 hrs. del 9 de agosto de 2013). Y en el caso de las pensiones de Gracia, según se explicó, no existe una norma que le permita a la señora xxx ser beneficiaria de la pensión de Gracia por sobrevivencia que consolidó su cónyuge por orfandad.

Con base en lo expuesto, a falta de norma que ampare el derecho de la señora xxx y por la obvia e incuestionable contrariedad de lo acordado por resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022 de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, por la Junta Nacional de Pensiones, con lo dispuesto por el art. 10 inciso d) párrafo segundo de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935, aquel acto declarativo, por el que se le otorgó la pensión de Gracia por sobrevivencia a la susodicha, presenta una disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico susceptible de ser catalogada como una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Así las cosas, la resolución No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, por la que la Junta Nacional de Pensiones acordó aprobar la solicitud de traspaso de pensión de Gracia incoada por la señora xxx (Imágenes de la 164 a la 167 Ibidem.), al contrariar lo dispuesto por el art. 10 inciso d) párrafo segundo de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935, estaría irremediablemente viciada con una nulidad que no solo implica la ausencia de elementos esenciales del acto administrativo –nulidad absoluta por disconformidad sustancial con el ordenamiento-, sino que además resulta patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de requerir de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave.

En ese contexto, la irregularidad acusada afecta tanto el motivo como el contenido del acto (artículos 132 y 133 de la LGAP), puesto que tal otorgamiento de pensión de Gracia, en las circunstancias específicas de la señora xxx, no encuentra respaldo en norma alguna del ordenamiento jurídico.

Aunado a lo anterior, si tomamos en consideración que la adecuación del acto administrativo al fin depende de la constatación o verificación efectiva del motivo, por ser aquél el resultado último y objetivo que persigue el acto administrativo en relación con el motivo, podemos afirmar que lo anteriormente expuesto incide negativamente en el fin perseguido por el acto en mención (artículos 130.1, 131 y 132 inciso 2) de la LGAP). En otras palabras, la ausencia del motivo conlleva la misma consecuencia para el fin, pues en definitiva el interés público no se satisface.

Así las cosas, en el presente caso, a juicio de esta Procuraduría General, la señora xxx, conforme las regulaciones vigentes del Régimen de Gracia, no podía ser beneficiaria de aquel beneficio que, por sobrevivencia (orfandad), disfrutó su cónyuge, pues con su muerte dicho beneficio se extinguió - art. 10 inciso d) párrafo segundo de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935-. Por ende, el acto declarativo que le otorgó el derecho presenta un vicio que genera una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta. 

Conclusión:

De conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, según lo acreditado en el expediente administrativo y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto declaratorio de derechos materializado en la No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, de la Junta Nacional de Pensiones, que otorgó el traspaso de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx dado el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad que adolece.

Sin otro particular,

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

LGBH/ymd

PGR-C-063-2024

 

NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA, ART. 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; PENSIÓN DE GRACIA SOBREVIVENCIA POR VIOLACIÓN AL INCISO D), PÁRRAFO SEGUNDO, DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY GENERAL DE PENSIONES N 14, DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1935 Y SUS REFORMAS.

 

Por OFICIO-MTSS-DMT-OF-177-2024, de 26 de febrero de 2024, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el Ministro de Trabajo y Seguridad Social nos solicita criterio preceptivo acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de la Dirección Nacional de Pensiones que otorgó el traspaso de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora XXX, portadora de la cédula de identidad  XXX, cónyuge supérstite del señor XXX, portador de la cédula de identidad XXX, quien en su condición de hijo supérstite, fue beneficiario de la pensión de quien en vida fue su padre, el señor  XXX Cc: XXX, portador de la cédula de XXX.

 

Se adjunta copia digital certificada del expediente administrativo de Pensión de Gracia No. 15074, en poder de la Dirección Nacional de Pensiones, que consta de 213 folios (DGI-NAG-CUG-202-2023 de 12 de setiembre de 2023), así como del expediente administrativo digital, conformado por el órgano director del procedimiento administrativo, que consta de 6 documentos en archivos separados.

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-063-2024, de 09 de abril de 2024, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis del expediente administrative, concluye:

 

“De conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, según lo acreditado en el expediente administrativo y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto declaratorio de derechos materializado en la No. MTSS-JNP-RG-37-2022, de las 08:00 horas del 28 de octubre de 2022, de la Junta Nacional de Pensiones, que otorgó el traspaso de una pensión del Régimen de Gracia a favor de la señora XXX, portadora de la cédula de identidad XXX dado el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad que adolece.”