Opinión Jurídica : 045 - del 08/04/2024

8 de abril de 2024

PGR-OJ-045-2024

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CE23120-0285-2024 de 7 de febrero de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Puntarenas requirió la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23062, denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO.”

            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

            Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO CONSULTADO.

            La Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-030-2023 de 20 de marzo de 2023. En esa ocasión, después de analizar los antecedentes registrales de los inmuebles estatales objeto del proyecto, citar jurisprudencia constitucional sobre la desafectación de inmuebles destinados a puertos y ferrocarriles y con base en lo dispuesto por el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política

se concluyó que, en virtud de que los bienes inmuebles estatales objeto del proyecto de ley están destinados a la explotación y funcionamiento del ferrocarril y del muelle de Golfito, no resulta procedente su desafectación.

            Se indicó que solo podrían desafectarse si se llegare a determinar técnicamente, con base en el criterio de las autoridades legalmente competentes, que esos bienes no tienen ningún interés para la explotación del ferrocarril y del muelle de Golfito, y que, de hecho, no están destinados a esos fines, ni existe un interés potencial de destinarlos a la explotación de esos servicios públicos.

            Además, se señaló que, aún en ese supuesto, debería cuestionarse la razonabilidad y necesidad de desafectar esos bienes y determinarse cuál sería el beneficio de obtener a cambio unos terrenos más alejados de la costa, sin precisarse cuál sería el destino público al que se destinarían.

            Puede notarse que en el texto sustitutivo el proyecto sigue siendo prácticamente el mismo, pero, en el artículo primero, al describirse las fincas de propiedad pública que serán desafectadas se hacen algunas precisiones con el fin de que solo se desafecten las áreas que no están siendo utilizadas para el servicio portuario o de ferrocarriles. Y, al respecto, deben hacerse algunos comentarios.

            En primer lugar, con base en todo lo expuesto en la opinión jurídica precedente, la afectación al servicio de ferrocarril o actividad portuaria recae sobre la totalidad de los inmuebles, sin importar si, en la práctica, esas actividades solo se desarrollan en una parte de ellos. Por ello, sigue vigente la observación hecha en cuanto a que esos bienes, o parte de ellos, solo podrían desafectarse si se llegare a determinar técnicamente, con base en el criterio de las autoridades legalmente competentes, que esos bienes no tienen ningún interés para la explotación del ferrocarril y del muelle de Golfito, y que, de hecho, no están destinados a esos fines, ni existe un interés potencial de destinarlos a la explotación de esos servicios públicos.

            Es decir, aunque la intención sea desafectar solo las porciones que actualmente no están destinadas a la actividad portuaria o de ferrocarril, debe acreditarse, técnicamente, que esas áreas no tienen ningún interés potencial de ser destinados a esos servicios. Pues, de lo contrario, no podrían ser desafectados.

            En ese sentido, como se indicó en la opinión jurídica citada, debe contarse con el criterio del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, de Instituto Costarricense de Ferrocarriles y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Además, véase que el propio texto propuesto reconoce que la Capitanía de Puerto se ubica en una porción que estaría siendo desafectada, pues en el artículo 5° se establece la obligación al adquirente a ejecutar las obras que impliquen su traslado.

            Conforme con lo dispuesto en los artículos 2° de la Ley que Crea el Ministerio de Transportes (no. 3155 de 5 de agosto de 1963) y 18 de la Reforma Organizativa y Funcional de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Decreto Ejecutivo no. 40803 de 12 de diciembre de 2017), por medio de las capitanías de puerto, el Ministerio ejerce las funciones propias de autoridad portuaria nacional relacionadas con el control directo de las embarcaciones.

            Y, por tanto, debe recordarse que la protección constitucional de los puertos no se limita al muelle o sitio de embarque y desembarque, sino que “la Constitución habla de muelles y por tales se entiende tanto el inmueble, la construcción en sí misma como la materialidad de las cosas indispensables para la prestación del servicio público correspondiente.” (OJ-080-2010).

            Entonces, por lo hasta aquí dicho, es necesario contar con el criterio de las instituciones competentes. Y es que, además, debe recordarse, como lo hemos hecho en otras ocasiones, que las leyes que desafectan bienes demaniales y autorizan su enajenación, tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble, es decir, su finalidad es habilitar la enajenación del bien, pero cada Administración debe tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar el traspaso legalmente autorizado. Esto quiere decir, que este tipo de leyes son solamente autorizantes y por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas. (Véanse al respecto las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-038-2024 de 20 de marzo de 2024 y PGR-OJ-127-2022 de 29 de setiembre del 2022).

            Ahora bien, aun en caso de que se acreditara que las áreas por desafectar no son necesarias para la explotación del servicio público, debe advertirse, como lo ha hecho la Sala Constitucional, que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…” (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007. En esa misma línea, véanse nuestros pronunciamientos nos. PGR-OJ-044-2023 de 27 de abril de 2023, PGR-OJ-038-2024 de 20 de marzo de 2024).

            En consecuencia, no es posible desafectar una porción de la finca no. 6-137113-000 sin precisarse cuál es esa área. Nótese que al respecto, en el artículo 1° del texto sustitutivo se indica que “el área que estaría siendo afectada con ocasión de la permuta que deriva de la presente Ley corresponde únicamente al extremo ubicado hacia el lindero sur del Plano P- 2060218-2018, que corresponde a la Finca No. 6-240468-000 propiedad del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y hasta calle pública, que corresponde a veintiocho mil setecientos veintiuno metros cuadrados (28.721 m²) según el levantamiento topográfico efectuado bajo la responsabilidad del adquiriente de la permuta y que estaría sujeto a la respectiva rectificación; toda vez que en el área donde se encuentran actualmente las instalaciones del Servicio Nacional de Guardacostas en Golfito, las que se ubican hacia el lindero norte del Plano catastrado P-2060218-2018, Finca No. 6-240468-000 propiedad del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no se contempla para la desafectación planteada.”

            Con esa redacción, se estaría desafectando parte del inmueble usando como referencia para su localización otro plano catastrado de un inmueble colindante y con base en un supuesto levantamiento topográfico hecho por el adquirente privado de la permuta, sin precisarse cuál sería el área específica por desafectar.

            Lo mismo sucede con la desafectación de la finca no. 6-137112-000, pues se hace referencia a su medida con base en un levantamiento topográfico hecho por el adquirente privado de la permuta. Y, además, se desafecta toda la finca pero seguidamente se indica que el adquirente privado de la permuta queda obligado a que tan pronto se constituya como titular de dicho inmueble, pase a segregar un lote de trescientos cuarenta y seis metros cuadrados, correspondiente al terreno contiguo al muelle de Golfito en donde se ubican actualmente tanques de agua, de manera que ese lote que se segrega se otorgue a favor del Estado y se conserven tales tanques para la operación portuaria.

            En ambos casos, lo que corresponde, si se acredita que las áreas por desafectar no son necesarias para la explotación portuaria y ferroviaria, es que se elabore un plano catastrado que delimite con precisión cuáles serían esas porciones específicas, para que se efectúe la desafectación y se autorice su segregación y permuta.

            Por otra parte, se reitera que debe analizarse la razonabilidad y necesidad de desafectar los bienes demaniales citados y valorar cuál sería el beneficio de obtener a cambio unos terrenos más alejados de la costa, sin precisarse cuál sería el destino público al que se destinarían. En ese sentido, nótese que en el artículo 5° “se afectan los terrenos descritos en el artículo 2 y 4 de esta ley, para uso y dominio del Estado, según los fines de la operación y el servicio que éste efectúa en el sitio.” Pero no se precisa a qué fin quedarían afectos esos inmuebles.

            Por último, el proyecto plantea una serie de obligaciones para “el adquirente privado de la permuta”, pero, en realidad, se trataría de varios adquirentes, porque los inmuebles a permutar son propiedad de varias personas jurídicas. Y, en todo caso, con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones allí fijadas -siempre en el entendido de que la desafectación sea posible-, es recomendable establecer que la desafectación y permuta de los bienes no se materializará hasta que las obras a las que se obligan los futuros adquirentes de la permuta estén concluidas, pues, de lo contrario, se estarían desafectando los bienes demaniales y realizando los correspondientes traspasos, sin tener garantía del cumplimiento de las obligaciones fijadas.

            III. CONCLUSIÓN.

            Si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23062-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas en la presente opinión jurídica sobre los posibles vicios de constitucionalidad de la iniciativa.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez                         

                                                                        Procuradora    

ELR/ysb

Cód. 970-2024

PGR-OJ-045-2024.

INMUEBLES ESTATALES. RAZONABILIDAD Y NECESIDAD DE DESAFECTAR INMUEBLES. NECESIDAD DE CRITERIOS TÉCNICOS INSTITUCIONALES. DESAFECTACIÓN DE INMUEBLES DESTINADOS A PUERTOS Y FERROCARRILES.

La señora Nancy Vílchez Obando, Jefa del área de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, requirió opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23062, denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO.”

Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-045-2024 de 08 de abril de 2024, sobre lo consultado refirió:

Mediante opinión jurídica no. PGR-OJ-030-2023 de 20 de marzo de 2023, esta Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley y concluyó que, en virtud de que los bienes inmuebles estatales objeto del proyecto de ley están destinados a la explotación y funcionamiento del ferrocarril y del muelle de Golfito, no resulta procedente su desafectación. Y que, para eventualmente desafectar solo las porciones que actualmente no están destinadas a la actividad portuaria o de ferrocarril, debe acreditar técnicamente el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, de Instituto Costarricense de Ferrocarriles y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que esas áreas no tienen ningún interés potencial de ser destinados a esos servicios. Pues, de lo contrario, no resulta procedente.

Por otra parte, se reiteró que debe analizarse la razonabilidad y necesidad de desafectar los bienes demaniales citados y valorar cuál sería el beneficio de obtener a cambio terrenos alejados de la costa. Por otro lado, en el caso de que se acreditara que las áreas por desafectar no son necesarias para la explotación del servicio público, debe advertirse, como lo ha hecho la Sala Constitucional, que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…” (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007.

En conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23062-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas en la presente opinión jurídica sobre los posibles vicios de constitucionalidad de la iniciativa.