Dictamen : 038 - del 04/03/2024

4 de marzo de 2024

PGR-C-038-2024

Señor

Esteban Picado Sandí

Presidente de la Junta Directiva

Comisión de Energía Atómica de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio de 21 de febrero de 2024, mediante el cual se requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿El hecho de que una institución pública, de tipo semiautónomo y descentralizado, esté adscrita a un sector, implica inmediatamente que su personal administrativo es personal del ministerio rector?

2. ¿Los jerarcas de un ministerio pueden girar instrucciones directas al personal

administrativo de una institución adscrita a su sector, independientemente de que dicha institución sea semiautónoma y descentralizada (con presupuesto y personería jurídica propia)? ¿Qué normativa habilita o impide este accionar?”

Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

El segundo requisito de admisibilidad expuesto, de aportar el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica. Sobre ese requisito, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).

Excepcionalmente, si no se cuenta con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra institución afín, o por un asesor legal externo. Y, en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que se plantea la consulta. (Dictámenes nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-007-2020 de 9 de enero de 2020).

En esta ocasión, no se adjunta ningún criterio jurídico, ni se explican las razones por las cuales no se aporta. Por ello, al faltar ese requisito de admisibilidad, no es posible emitir nuestro criterio.

Aparte de lo anterior, en cuanto al tercer requisito de admisibilidad expuesto, dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.

Cuando el consultante sea un órgano colegiado, hemos señalado que es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para plantear la consulta. Entonces, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe citarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016 y C-073-2017 de 5 de abril de 2017).

Tomando en cuenta el carácter vinculante de nuestros dictámenes, lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio sobre un tema específico.

En este caso, la consulta está siendo planteada por el presidente de la Comisión, sin acreditarse la existencia de un acuerdo del órgano colegiado que la conforma, según el artículo 4° de la Ley no. 4383 de 18 de agosto de 1969. Es decir, la gestión no está siendo formulada por el órgano legitimado para requerir nuestro criterio.

Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada. En todo caso, con el fin de coadyuvar en el ejercicio de sus funciones, sobre el tema consultado véanse nuestros pronunciamientos nos. C-048-1993 de 6 de abril de 1998 y OJ-088-2015 de 12 de agosto de 2015, disponibles en https://www.pgrweb.go.cr/scij/

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 1499-2024