Opinión Jurídica : 041 - del 01/04/2024

1 de abril de 2024

PGR-OJ-041-2024

Señora

Nancy Patricia Vílchez Obando

Jefa de Área, Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPETUR-0569-2024 de 14 de marzo de 2024, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Turismo, solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA FORTALECER EL SECTOR TURISMO ANTE EL CONSEJO RECTOR DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO”, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 24045.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, entre otros).

I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto de ley objeto de consulta, pretende reformar el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, No. 8634 de 23 de abril de 2008.

El texto propuesto es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Refórmese el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley N.° 8634, de 23 de abril de 2008, y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente forma:

Artículo 13- Nombramiento de la Presidencia y Vicepresidencia

La Presidencia y la Vicepresidencia del Consejo Rector serán ocupadas por los miembros señaladas en el inciso a) del artículo 12 de la presente ley; estos puestos serán definidos por mayoría simple de los miembros del Consejo Rector. […]”

En la exposición de motivos se menciona que la finalidad de este proyecto de ley es permitir que la presidenta ejecutiva o el presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo (en adelante ICT) pueda ocupar la Presidencia del Consejo Rector del Sistema de Banca para el desarrollo, ya que, la actual redacción del artículo 13 de la Ley No. 8634, reserva ese cargo para quienes ostentan el nombramiento de “ministro/ministra”.

Además, se menciona que la modificación que se propone “permitirá que el sector turismo eventualmente pueda presidir el Consejo, mediante la existencia de un acuerdo de este, teniendo como efecto que podrá marcar la ruta de ejecución del SBD, cumpliendo con la sana práctica de la rotación de la Presidencia, asegurando un enfoque más integral y equitativo en la aplicación de políticas y la asignación de recursos. Sin dejar de lado que esta iniciativa promoverá una mayor colaboración entre los sectores, fortaleciendo así la capacidad del Sistema de Banca para el Desarrollo para impulsar el desarrollo económico en todas las áreas.”

En resumen, señala que, “la presente iniciativa de ley es esencial para garantizar que todos los sectores, incluido el turismo, puedan representar desde la Presidencia del Consejo Rector, con igualdad de oportunidades, abriendo la oportunidad de marcar la ruta de ejecución de política del Sistema de Banca para el Desarrollo al eliminar obstáculos legales por errores en la redacción que abren áreas grises de interpretación a la norma, pero, además esta iniciativa busca promover un entorno más equitativo y propicio para el crecimiento económico sostenible en Costa Rica.”

A continuación, nos referimos al texto del proyecto de ley.

II. SOBRE EL TEXTO DEL PROYECTO

Como se indicó, esta iniciativa de ley pretende modificar el párrafo primero del artículo 13 de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, No. 8634, a efecto de que la representación institucional del ICT pueda presidir el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo.

Al respecto, resulta pertinente señalar que al Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo le corresponde la ejecución, articulación, coordinación implementación de las políticas y programas de dicho sistema, según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley No. 8634, el cual establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 10.-Constitución del Consejo Rector y naturaleza jurídica de su Secretaría Técnica

Se crea el Consejo Rector como superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo, el cual tendrá las funciones que le establece la presente ley.

Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con una Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio.”

Sobre su naturaleza jurídica, este Órgano Asesor ha señalado que se trata de un órgano de coordinación interinstitucional, de carácter colegiado, que en su seno cuenta con una oficina ejecutora, la Secretaría Técnica, a la cual, es la única que, por su papel ejecutivo, se le atribuye una personalidad jurídica instrumental (dictamen C-019-2017 26 de enero de 2017). De suerte tal que, el “Consejo no actúa como un órgano jerárquico, sino más bien como rector o director del conjunto de integrantes que conforman el sistema, especialmente tomando en consideración el necesario respeto a la autonomía de los entes autónomos que lo integran” (PGR-C-187-2022 de 06 de setiembre 2022).

En cuanto a la integración del Consejo Rector, el numeral 12 de la ley de comentario establece la misma, dentro de la cual se incluye a la Presidenta o Presidente Ejecutivo del ICT, según la redacción actual y vigente de la norma, que indica lo siguiente:

“Artículo 12- Integración y designación del Consejo Rector

El Consejo Rector estará integrado por los siguientes miembros:

a) El ministro o la ministra del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el ministro o la ministra del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), y el presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo (ICT)

b) Un representante del sector industrial y de servicios designado por la Cámara de Industrias de Costa Rica.

c) Un representante del sector agropecuario designado por la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria.

d) Un representante del sector turismo designado por la Cámara Nacional de Turismo.

e) Un miembro independiente, con atestados adecuados a la naturaleza de las funciones que desarrolla la banca de desarrollo, nombrado por el Consejo de Gobierno mediante terna remitida por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. El perfil y las competencias que deberá tener el miembro independiente se establecerán por medio del reglamento de esta ley.” (Lo resaltado no es del original).

Valga indicar que la integración de la representación institucional del Presidente o Presidenta Ejecutiva del ICT al Consejo Rector mencionado, se dispuso por reforma introducida al artículo 12 supra citado, mediante la Ley No. 10172 del 20 de abril del 2022, denominada "Reforma Ley 8634 "Ley Sistema de Banca para el Desarrollo" para incluir representantes del sector turismo en la integración del Consejo Rector”.

Así las cosas, dicha presidencia ejecutiva integra, actualmente, el Consejo Rector de comentario.

Ahora bien, la presente iniciativa de ley tiene por finalidad que esa representación institucional del ICT pueda acceder a los puestos de presidencia y vicepresidencia del Consejo Rector del Sistema de Banca para el desarrollo, por estimar los señores legisladores, que la redacción actual del numeral 13 de la Ley No. 8634 no es clara sobre ese aspecto.

Sobre el particular, debe señalarse que, este Órgano Asesor se refirió al tópico que se pretende regular con esta iniciativa de ley, esto es, la posibilidad de que la Presidenta o Presidente del ICT pueda presidir el Consejo Rector de referencia, según la redacción vigente del numeral 13 indicado.

Así, en el dictamen número PGR-C-187-2022 de 06 de setiembre 2022 se concluyó que la presidencia del Consejo Rector del Sistema de Banca para el desarrollo, únicamente puede ser ocupada por los ministros de Economía, Industria y Comercio y Agricultura y Ganadería que lo integran, por ende, el Presidente o Presidenta del Instituto Costarricense de Turismo no puede ser designado (a) como presidente (a) del órgano colegiado, aun cuando ostente un nombramiento de ministro sin cartera.

Para arribar a esa conclusión, el dictamen mencionado expuso lo siguiente:

“(…) Ya indicamos en el apartado anterior que actualmente el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo cuenta con representación del Presidente (a) Ejecutivo (a) del Instituto Costarricense de Turismo. Dado ello, se nos consulta si tal funcionario puede o no ocupar el cargo de presidente del Consejo Rector cuando ostenta un ministerio sin cartera.

Sobre el particular, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, que a partir de la reforma integral introducida mediante la Ley 9274 ya comentada, cuenta con la siguiente redacción:

“ARTÍCULO 13.-Nombramiento de la presidencia y vicepresidencia

La presidencia y la vicepresidencia del Consejo Rector serán ocupadas por los ministros; estos puestos serán definidos por mayoría simple de los miembros del Consejo Rector.

La presidencia del Consejo tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones:

a) Conjuntamente con el director ejecutivo de la Secretaría Técnica, preparar la agenda de las sesiones del Consejo.

b) Velar por el cumplimiento de los deberes y objetivos del SBD e informarse de la marcha general de la institución.

c) Someter a la consideración del Consejo Rector los asuntos cuyoconocimiento le corresponde; dirigir los debates, tomar las votaciones y resolver los casos de empate.

d) Autorizar con su firma, conjuntamente con el director ejecutivo, losdocumentos que determinen las leyes, los reglamentos de la institución y los acuerdos de la junta.

e) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan, de conformidad con la ley, el reglamento de esta ley, los reglamentos del SBD y demás disposiciones pertinentes.”

Como se desprende de lo anterior, el legislador únicamente previó que la presidencia del Consejo Rector sea ocupada por los ministros integrantes de dicho Consejo, no así por los demás integrantes.

Si bien al momento de emitirse la Ley 9274 no se había regulado todavía la representación del Presidente (a) Ejecutivo (a) del Instituto Costarricense de Turismo, lo cierto es que con la aprobación de la Ley 10172 que lo incorporó, no se realizó ninguna modificación de lo dispuesto en el artículo 13 comentado.

Por el contrario, de la exposición de motivos del proyecto de ley 22635, que sirvió de base a la Ley 10172, se desprende que su intención era únicamente dar voz al sector turismo, como consecuencia del impacto de la pandemia por COVID 19, para lo cual se indicó: “Contar con la presencia de representantes del sector turismo en el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, garantiza contar con la experiencia, el conocimiento y la sensibilidad necesaria en el tema para poder definir las necesidades, prioridades y posibilidades de las diferentes propuestas del sector turismo que se soliciten o tramiten dentro del SBD.”

Lo anterior, demuestra que la intención del legislador nunca fue modificar la legislación para ampliar la posibilidad de que el representante del ICT ocupara la presidencia del Consejo, quedando tal puesto reservado únicamente para los ministros integrantes, sea el de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el de Agricultura y Ganadería (MAG).

Ahora bien, el hecho de que el Presidente Ejecutivo del ICT ostente un ministerio sin cartera, tampoco le otorga la atribución de ocupar la presidencia del Consejo. Sobre los ministros sin cartera, este órgano asesor se refirió en el dictamen C-018-91 del 8 de febrero de 1991, en el siguiente sentido:

“Ese nombramiento de funcionarios con rango de Ministros constituye una costumbre constitucional, que encuentra fundamento en los artículos 130, 139 inciso 1 y en el propio 141 del Texto Fundamental.

Puede afirmarse que el otorgar "rango de Ministro" al funcionario que coordina la política de "reforma del Estado", así como la creación presupuestaria de esa plaza, no pueden ser considerados, en modo alguno, como actos creadores de un nuevo Ministerio. Creación que tampoco se realiza por vía presupuestaria, dado que la "reforma del Estado" no se contempla en la Ley de Presupuesto como un Ministerio, sino como un programa "adscrito" al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

Por otra parte, la inexistencia de ese Ministerio de Reforma del Estado imposibilita afirmar la existencia de una "cartera" o de un "ramo ministerial" en ese campo de actividad. Por lo que no puede afirmarse que la reforma del Estado constituya una "cartera" o "ramo ministerial".

Ello es importante de establecer especialmente para los actos que deben ser realizados por el Poder Ejecutivo (el Presidente y su Ministro del ramo). Simplemente la "reforma del Estado" es una actividad que se considera de suma importancia que a su coordinador se le atribuye "rango de Ministro". Rango que le permite el disfrute de las prerrogativas propias de los Ministros, así como el ejercicio de los poderes políticos -no administrativos- propios de ese órgano.”

Como se desprende de lo anterior, la existencia de un ministerio sin cartera no le otorga a su titular las mismas prerrogativas del ministro con cartera en el ámbito administrativo, quedándole reservadas únicamente las del ámbito político.

Lo anterior refuerza que la posibilidad de ocupar la presidencia del Consejo Director del Sistema de Banca para Desarrollo, únicamente está reservada para los ministros de Economía, Industria y Comercio y Agricultura y Ganadería.” (Dictamen número PGR-C-187-2022 de 06 de setiembre 2022. Lo resaltado no es del original).

Conforme al criterio supra transcrito y, en lo que interesa, bajo la redacción actual del artículo 13 de la Ley No. 8634, el presidente o presidenta del Instituto Costarricense de Turismo no puede ser designado para presidir el Consejo Rector, aun cuando ostente un nombramiento de ministro sin cartera.

Así las cosas y, en atención al principio de legalidad, debe existir norma legal que permita, expresamente, al Presidente o Presidenta del ICT ser designado para presidir el Consejo de repetida cita, tal y como se expone y se pretende con el proyecto de ley número 24045 objeto de esta consulta.

De esta manera, la decisión de modificar el párrafo primero del numeral 13 de la Ley No. 8634, a efecto de estipular los integrantes del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo que pueden ocupar los cargos de presidente o vicepresidente de ese órgano colegiado, en concreto, la representación institucional del ICT, recae en el marco de acción y valoración exclusiva de las señoras y señores diputados.

En consecuencia, el proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA FORTALECER EL SECTOR TURISMO ANTE EL CONSEJO RECTOR DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO”, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 24045, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de legalidad o constitucionalidad.

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/bba/hsc