Dictamen : 056 - del 01/04/2024

1° de abril de 2024

PGR-C-056-2024

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa

Municipalidad de Puriscal

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MP-AM-0050-2024 de 22 de enero de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. ¿Quién determina una emergencia cantonal?

2. ¿Cuál es su naturaleza jurídica?

3. ¿Qué valoración técnica debe realizar el municipio para declarar una emergencia cantonal (si le compete) y en qué casos se aplica?

4. Cuando exista una emergencia cantonal comprobada, ¿puede la Municipalidad con maquinaria adquirida con fondos de la ley N° 8114 dar acceso a los habitantes de un distrito o de una comunidad en las vías afectadas?”

En virtud de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Administración consultante adjunta el criterio de la asesoría legal del Departamento de Servicios Jurídicos (oficio no. MP-AM-0050-2024 de 22 de enero de 2024), en el cual se concluyó que:

“-La determinación de una emergencia cantonal la realiza el poder ejecutivo mediante un decreto ejecutivo.

-La naturaleza jurídica de una declaración de emergencia crea un régimen jurídico extraordinario que permita atender el estado de emergencia (“de sitio”) de manera eficaz y eficiente, prevalente sobre el ordenamiento jurídico ordinario, cuyo fin es reaccionar ante los estragos a la institucionalidad y sociedad costarricense que genera o generaría en ese momento actual la emergencia, en tutela de los bienes públicos y privados, la vida, la seguridad y el orden público.

-La valoración técnica debe ser realizada por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, por lo que debe nuestro municipio la obligación de coordinar la evaluación de los daños ocasionados por la emergencia dentro del cantón.

-La maquinaria adquirida con los recursos de la Ley N° 8114, así como el personal municipal que se cancela con los recursos de la Ley N° 8114, puede ser utilizado para las actividades indispensables para atender a las personas, los bienes y servicios en peligro o afectados negativamente como consecuencia directa de la emergencia declarada por el Poder Ejecutivo, cumpliendo con el nexo causalidad y la obligatoria incorporación en el Plan General de la Emergencia (tomado del criterio vinculante de la PGR C-007-2021).”

La Alcaldía de la Municipalidad de Puriscal ha planteado, en dos ocasiones anteriores, consultas relacionadas con la posibilidad de utilizar los recursos que se le asignan conforme con la Ley no. 8114 para atender caminos cantonales afectados por una situación de emergencia, que fueron respondidas mediante los dictámenes nos. C-007-2021 de 13 de enero de 2021 y C-020-2021 de 29 de enero de 2021.

Pese a ello, se vuelve a requerir nuestro criterio sobre el mismo tema, y, aunque las preguntas están formuladas en términos distintos, lo cierto es que, por el detalle con que fueron respondidas las consultas anteriores, del análisis de los dictámenes citados se extraen las respuestas a los cuestionamientos que ahora se plantean.

En todo caso, con el fin de colaborar con la Municipalidad, procedemos a responder puntualmente las preguntas planteadas, utilizando como base lo ya dicho en los dos dictámenes precedentes.

1. ¿Quién determina una emergencia cantonal?

Tal y como se indicó en el dictamen no. C-007-2021, el régimen de excepción por una emergencia, proviene del artículo 180 de la Constitución Política y está desarrollado, primordialmente, en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (no. 8488 de 22 de noviembre de 2005). Dicha norma indica que, con la Declaratoria del Estado de Emergencia por parte del Poder Ejecutivo, surge un marco jurídico ágil y eficaz de procedimientos administrativos extraordinarios y un tratamiento excepcional a la rigidez presupuestaria para la Administración Pública con el fin de atender la emergencia, siempre y cuando medie el nexo de causalidad entre el evento de emergencia y el daño.

Esa Ley, en su artículo 4°, define “estado de emergencia” como la “Declaración del Poder Ejecutivo, vía decreto ejecutivo, con fundamento en un estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias de guerra, conmoción interna y calamidad pública. Esta declaratoria permite gestionar, por la vía de excepción, las acciones y la asignación de los recursos necesarios para atender la emergencia, de conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política.”

Los artículos 38 y 39 señalan que “Cuando el Poder Ejecutivo haya emitido el decreto que declara el estado de emergencia, de inmediato la Comisión, por medio de su Dirección Ejecutiva y en consulta con su Presidencia, convocará a las Instituciones que tengan competencia y cualquier otra que considere necesaria por estar dentro del área de afectación de la emergencia, para la elaboración del Plan General de la Emergencia, instrumento que permitirá planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática las acciones que deban realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos que se requieren.” Y que “el Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia. Consta de una descripción del evento causal, la evaluación de los daños y la estimación de las pérdidas generadas, desglosados por cantón y sector.”

Entonces, resulta claro que la declaratoria de una emergencia, aun cuando sus efectos se circunscriban a solo un cantón, corresponde hacerla al Poder Ejecutivo por medio de un Decreto Ejecutivo.

Téngase en cuenta que, ante el dictado de una declaratoria de emergencia cantonal por una Municipalidad, la Sala Constitucional señaló:

“…las severas limitaciones a los derechos fundamentales de los amparados, ocasionados por el dictado del denominado estado de emergencia cantonal, se configura, además, como una flagrante desviación de poder, al intentar, so capa de ejercer las competencias autonómicas municipales, dictar un estado de emergencia para el cual ni siquiera tiene habilitación legal alguna, dado que el legislador lo reservó al Poder Ejecutivo (Ley Nacional de Emergencias), para los casos estricta y excepcionalmente admitidos.” (Voto no. 12958-2007 de las 10 horas 20 minutos de 7 de setiembre de 2007. Se añade la negrita).

2. ¿Cuál es su naturaleza jurídica?

Al no existir previsión legal específica para la declaratoria de emergencias cantonales, la naturaleza jurídica de una emergencia que produzca sus efectos en un cantón determinado, tiene la misma naturaleza jurídica y se ajusta a los mismos requisitos contemplados por la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. Es decir, es un régimen de excepción, derivado del artículo 180 Constitucional para que el Estado y sus entes menores puedan actuar ante circunstancias de extrema urgencia que dañan o pongan en riesgo los derechos fundamentales de los habitantes.

3. ¿Qué valoración técnica debe realizar el municipio para declarar una emergencia cantonal (si le compete) y en qué casos se aplica?

Como ya se indicó, no existe previsión legal para la emisión de declaratorias de emergencia cantonales, sino que, las emergencias que tengan sus efectos en un cantón determinado deben sujetarse a las reglas derivadas del artículo 180 Constitucional y a las dispuestas en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

El artículo 9° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015) dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Destino de los recursos en caso de emergencias.

En caso de que existan emergencias que dañen la infraestructura vial cantonal, deberán ser notificadas ante la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), demostrándose la causa-efecto de esta, y se podrán asignar los recursos establecidos por esta ley y el inciso b) del artículo 5 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, aplicables para la gestión del riesgo en la atención, respuesta, rehabilitación y recuperación de las redes viales cantonales.”

En el dictamen no. C-020-2021, se señaló claramente que:

“El artículo 9 de la Ley N.° 9329 regula el supuesto específico en que los daños en la infraestructura vital cantonal hayan sido ocasionados por un evento declarado emergencia por Decreto Ejecutivo.

En este sentido, debe indicarse que el artículo 9 en comentario, igual habilita la posibilidad de que los recursos municipales provenientes del impuesto único a los combustibles, sean utilizados en la atención de los daños provocados por una emergencia, sea ésta nacional o cantonal, en la red vial cantonal; pero, sin embargo, condiciona dicha posibilidad, en primer lugar, a que el acaecimiento del daño en la infraestructura vial cantonal sea notificado, mediante un acto formal, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y, en segundo lugar, a que en ese mismo acto de notificación se demuestre que entre el daño reportado y la emergencia decretada existe una relación de causa – efecto.

(…)

Es decir que el artículo 9 del Ley N.° 9329 habilita a las Municipalidades para, utilizando los recursos municipales provenientes del impuesto único a los combustibles, construir puentes y estabilizar taludes en orden a atender los daños provocados por una emergencia, sea ésta nacional o cantonal. Sin embargo, la Ley condiciona dicha posibilidad, de un lado, a que el acaecimiento del daño en la infraestructura vial cantonal sea notificado, mediante un acto formal, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y, del otro lado, a que en ese mismo acto de notificación se demuestre que entre el daño reportado y la emergencia decretada existe una relación de causa – efecto.”

Además, se expuso que:

“Ahora bien, debe insistirse en que, conforme el artículo 2 de la Ley N.° 9329, con la transferencia de la competencia plena y exclusiva de la atención de la red vial cantonal, las municipalidades han adquirido, el deber de realizar las obras de reconstrucción y rehabilitación que sean necesarias para garantizar el pleno funcionamiento de aquellas vías cantonales – o segmentos de vías – que hayan quedado dañadas o inhabilitadas del todo o parcialmente, por eventos humanos o por la acción de la naturaleza.

Luego, se comprende que las municipalidades se encuentran facultadas, en caso de emergencia cantonal, para utilizar la maquinaria, vehículos y equipos adquiridos con recursos provenientes de la Ley N.° 8114, para realizar las obras necesarias para abrir paso, en caso de que una comunidad cantonal haya quedado aislada, y permitir, en consecuencia, el ingreso de los equipos de primeros auxilios y asistencia humanitaria.

Todo lo anterior, sin perjuicio de reiterar lo dicho en el dictamen C-007-2021 de 13 de enero de 2021, emitido a petición de la misma Municipalidad de Puriscal, en el sentido de que, en virtud de lo establecido en la Ley N.° 8488, las Municipalidades están en la obligación de colaborar y coordinar en conjunto con el Poder Ejecutivo, las acciones necesarias para atender a las personas, los bienes y servicios en peligro o afectados negativamente como consecuencia directa de una emergencia nacional o cantonal, en virtud de lo cual se comprende que en tales supuestos, la maquinaria adquirida con los recursos de la Ley N° 8114, puede ser utilizado para las actividades indispensables para atender a las personas, los bienes y servicios en peligro o afectados negativamente como consecuencia directa de la emergencia declarada por el Poder Ejecutivo, cumpliendo con el nexo causalidad y la obligatoria incorporación en el Plan General de la Emergencia.”

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/cda/ysb

Cód. 457-2024