Opinión Jurídica : 042 - del 01/04/2024

01 de abril del 2024

PGR-OJ-042-2024

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPAJUR-1066-2024, de 06 de marzo de 2024, asignado a este Despacho el 8 de los corrientes, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada el 5 de marzo último, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto de Ley: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 105, 153, 155, 156,157 Y 158 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N°2 DEL 27 DE AGOSTO DE 1943, LEY PARA EL AUMENTO DE LOS DÍAS DE VACACIONES REMUNERADAS AL AÑO”, Expediente N° 23.904, el cual se adjunta.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Partiendo de la idea de que las tendencias laborales de los países más desarrollados apuestan por un mayor descanso, con esta iniciativa se propone aumentar el período de vacaciones de las personas trabajadoras en nuestro país. Reformando en consecuencia el Código de Trabajo vigente.

Grosso modo, el proyecto plantea:

· Aumentar de 15 a 22 días el período de vacaciones anual de las personas trabajadoras domésticas (art. 105 del Código de Trabajo)

· Incrementar el mínimo de vacaciones anuales remuneradas, de 15 días a tres semanas por cada 49 semanas de labores continuas, en lugar de las 50 semanas que se exigen ahora (art. 153 Ibíd.) y reforma en consecuencia los ordinales 155, 156 y 157 del Código de Trabajo.

· Aumentar de dos a tres el fraccionamiento máximo de las vacaciones (art. 158 Ibídem.).

· Adiciona dos transitorios, el I para que aquellas personas que hayan laborado las 49 semanas antes de la entrada en vigencia de la ley puedan solicitar su tercera semana y el II para que, aquellos que no hay cumplido ese tiempo lo puedan solicitar una vez cumplan con ese plazo laborado.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A) Comentarios generales sobre el proyecto de ley.

Comencemos por indicar que, reconocidas tanto a nivel nacional como internacional, las vacaciones anuales pagadas o tiempo libre remunerado, constituyen uno de los derechos más importantes del trabajador, que surge en nuestro caso, como consecuencia de la prestación efectiva del trabajo por cada cincuenta semanas de labores continuas al servicio de una misma persona empleadora -art.59 de la Constitución Política-. Y tienen como finalidad que el trabajador descanse y recupere sus fuerzas y energías, que se supone han sido afectadas y disminuidas como consecuencia del desarrollo de las actividades laborales (pronunciamiento OJ-160-2002 de 15 de noviembre de 2002 y dictámenes C-316-2004 del 1 de noviembre de 2004, C-065-2005 14 de febrero del 2005, C-433-2005 de 16 de diciembre de 2005 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011, entre otros).

En lo que respecta a su naturaleza jurídica, podemos afirmar que las vacaciones anuales constituyen una interrupción, de fundamento constitucional y legal, de la prestación del trabajador, destinada a proporcionar a éste un período de descanso anual remunerado. Por esa razón, las vacaciones suponen un derecho a percibir el salario sin contraprestación laboral a cambio (Véase al respecto, entre otros, a MONTOYA MELGAR, Alfredo. "Derecho del Trabajo". Decimocuarta Edición. Editorial Tecnos. S.A., Madrid, 1993, pág.351).

Es criterio uniforme en la doctrina que el otorgamiento de las vacaciones pagadas responde a un interés recíproco del patrono y del trabajador. Por un lado, para el trabajador es indispensable tener, una vez al año, un descanso de varios días consecutivos, para conservar su salud y obtener nuevas fuerzas físicas –aquellos dedicados a tareas corporales o de esfuerzo fisiológico preponderante- y morales –descargar la atención o la mente, en los que realizan trabajos de aplicación intelectual-, y para proporcionarle un necesario tiempo de ocio y solaz, sin que tenga que restringir o sacrificar su nivel de vida durante ese lapso. Por el otro, la renovación de la capacidad laboral del trabajador favorece indiscutiblemente al empleador; por esas razones se justifica que el patrono tenga que seguir pagando la remuneración, aunque el trabajo temporalmente no se presta (Ver entre otros a DE LA CUEVA, Mario. "Derecho Mexicano del Trabajo", Tomo Primero, Editorial, Porrúa S.A., México, 1949, pág. 661. KROTOSCHIN, Ernesto. "Instituciones de Derecho del Trabajo". Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1968, pág. 432, citado por BRICEÑO RUIZ, Alberto. "Derecho Individual del Trabajo". Harla, Harper & Row Latinoamericana, México, 1985, pág. 198-199. BERMÚDEZ CISNEROS, Miguel. "Las obligaciones en el Derecho del Trabajo". Cárdenas Editor y Distribuidor, México, D.F., 1978, págs.248-253. DIEGUEZ, Gonzalo. "Lecciones de Derecho del Trabajo". Editorial Civitas, Madrid, 1988, págs. 312-315).

Mediante la resolución Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en plena concordancia con la autorizada doctrina iuslaboralista, definió ese carácter de las vacaciones como el beneficio que "responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser un derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo".

Posición doctrinal que ha sido desde entonces reafirmada, en el sentido que "El beneficio de las vacaciones responde por una parte al derecho de todo trabajador de tener un descanso y por otra, a la posibilidad del empleador de garantizarse mayor eficiencia con el descanso del primero. Se trata entonces de un derecho y un deber del trabajador establecidos en la Constitución Política en su artículo 59." (Resolución Nº 2001-13075 de las 15:58 horas del 19 de diciembre del 2001, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por todo ello, las vacaciones anuales pagadas se definen como "el derecho al descanso ininterrumpido –variable desde unos días hasta más de un mes- que el trabajador tiene, con goce de su remuneración, al cumplir determinado lapso de prestación de servicios (...) La O.I.T. señala que "por vacación anual retribuida de los asalariados se entiende un número previamente determinado de jornadas consecutivas, fuera de los días festivos, días de enfermedad, durante los cuales, cada año, llenando el trabajador ciertas condiciones de servicio, interrumpe su trabajo y continúa percibiendo su remuneración"(CABANELLAS, Guillermo, "Diccionario de Enciclopédico de Derecho Usual". Tomo VIII, Buenos Aires, Editorial Eliasta SRL., 1998, págs. 295-297).

A nivel normativo, nuestra Constitución Política, en su artículo 59, las reconoce de la siguiente manera:

"Artículo 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca".[1] (Lo destacado es nuestro).

Según hemos advertido[2], ese derecho a períodos de descanso retribuidos está reconocido también, a nivel internacional, en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en su artículo 24, que establece:

"Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas".

También se encuentra enunciado este derecho en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 7 literal d, en cual dispone:

"Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: (...) d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos".

Siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939, y que nuestro país no ratificó –y ya no puede hacerlo, porque luego de la revisión por el Convenio 132, ya no está abierto a ratificación-. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y en lo que nos interesa ahora, les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas a seis días laborales, por lo menos, después de un año de servicio continuo. En caso de menores de 16 años y aprendices, 12 días, por lo menos. Disponiendo además que la duración de las vacaciones deberá aumentarse progresivamente con la duración del servicio, en la forma que determine la legislación nacional (art. 2º).

Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y establece que serán de duración determinada, no pudiendo ser en ningún caso inferior a tres semanas laborales por un año de servicios.

Si bien estos últimos instrumentos internacionales de la OIT no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es innegable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia no solo interpretativo de la legislación o normativa nacional, sino en el marco configurador de nuestro derecho interno, máxime cuando éste se ha inspirado en los convenios respectivos –como es el caso en examen-, o para aplicar principios reconocidos en la Constitución Nacional y no reglamentados, o bien para aplicar el derecho interno conforme a principios internacionales, y por ello los aludimos, a fin de reforzar la alternativa jurídica dada al tema de fondo, basada en la reconfiguración del derecho interno.

Ahora bien, considerando las diversas técnicas de articulación del ordenamiento jurídico laboral que, según los distintos grados de imperatividad o no, de normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo, definirá en última instancia la aplicación de una norma por sobre otra (Dictámenes C-176-2012 de 19 de julio de 2012 y C-176-2015 de 6 de julio de 2015, entre otros), interesa especialmente el criterio de suplementariedad o principio de “norma mínima”, que hace referencia a la fijación de un mínimo que el resto del ordenamiento debe respetar o en su caso mejorar en beneficio de los trabajadores, permitiendo así la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma.

En estos casos la técnica de aplicación del Derecho es sencilla: si se mejora o supera la norma mínima, se aplica por prevalencia y especialidad normativa la mejora establecida.

En punto al tema consultado, debemos afirmar que las vacaciones anuales remuneradas son un derecho de rango constitucional [3] y legal [4], que por su configuración normativa indiscutiblemente constituye un “mínimo” superable a favor de los trabajadores, incluidos los servidores públicos (Dictamen C-209-2018 de 29 de agosto del 2018, así como las las resoluciones Nºs 3002-2006 de las 10:40 hrs. del 9 de marzo de 2006, 2006-17437 de las 19:35 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 2006-17439 de las 19:37 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 2006-17440 de las 19:38 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 5677-2007 de las 17:06 hrs. del 25 de abril de 2007, 2018-008882 de las 16:30 hrs. del 5 de junio del 2018, 2019-021859 de las 17:30 hrs. del 6 de noviembre de 2019, 2020-0024199 de las 12:10 hrs. del 16 de diciembre de 2020 y 2023-017097 de las 12:57 hrs. del 12 de julio de 2023todas de la Sala Constitucional).

Y es por ello que, en el Sector Público, los diversos regímenes de empleo vinieron a otorgar un número de días de vacaciones anuales remuneradas por encima del mínimo constitucional -art. 59- y legal -153 del Código de Trabajo- establecidos, de dos semanas por cada 50 semanas de labores continuas. Y en su lugar establecieron un régimen escalonado de vacaciones anuales, que aumentaba progresivamente hasta un mes, según el tiempo de servicio acumulado con un mismo patrono. Por ejemplo, artículo 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil para el personal administrativo de la Administración Central del Estado, y el ordinal 176 de ese mismo cuerpo legal para el caso de los docentes; ordinal 146 inciso e) del Código Municipal para servidores y empleados municipales; entre otros muchos regulados por medio de convenciones colectivas que han sido avalados por la jurisprudencia constitucional.

No obstante, habrá de considerar que, con la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, estableció legalmente un tope legal para las vacaciones anuales en el Sector Público, que limita el derecho a 20 días anuales retribuidos (art. 35); regulación especialmente dirigida a las nuevas personas servidoras públicas que se nombren en las instituciones públicas cubiertas con posterioridad a la entrada en vigencia de aquella normativa[5].

De modo que, sin lugar a dudas, con base en lo dispuesto por el artículo 59 constitucional que, como norma mínima establece vacaciones anuales pagadas, el legislador puede regular, por ley formal y material, la extensión y oportunidad de aquel derecho. Respetando, eso sí, aquel mínimo, en el entendido que en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo. Pudiendo en todo caso superarlo.

B.- Observaciones jurídicas específicas al proyecto.

Considerando la reforma introducida recientemente por la Ley No. 10.159, más allá de conseguir las finalidades pretendidas según exposición de motivos – plegándose al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de 18.5 días de vacaciones en promedio de sus países miembros-, estimamos que, con la presente iniciativa se podría , de algún modo, equiparar cuantitativamente el número de días por disfrutar por concepto de vacaciones en el Sector Privado, asimilándolo con lo hoy regulado para el Sector Público.

De ahí que sea necesario sugerir, respetuosamente, efectuar una revisión cuantitativa del aumento en días propuesto -22 días (art. 105 del Código de Trabajo propuesto), tres semanas (art. 153 Ibídem.)-, de manera tal, que se valore el establecimiento de una regulación legal uniforme en la materia que, en justicia, es razonable.

Y aun cuando el legislador es competente para determinar, a través de su potestad legislativa, por medio de Ley formal y material, determinar la extensión y oportunidad de aquel derecho, no encontramos inconveniente respecto al establecimiento de un mayor fraccionamiento de las vacaciones. Pero preocupa que el proyecto determine un período de calificación mínimo de 49 semanas de servicio continuos para consolidar el derecho a la vacaciones anuales pagadas. Véase que, al estar supeditado aquel derecho a un periodo anual, como lo indica, de manera orientativa el Convenio 132 de la OIT, la expresión año debiera estar relacionada con el significado de año civil o cualquier período de la misma duración (año tiene 52,1 semanas), determinado en cada país por la autoridad competente. Debiendo en todo caso, plegarse a las 50 semanas que estipula la norma constitucional en la materia -art. 59-.

Por último, aunque no sea formalmente obligado, sugerimos socializar el proyecto de ley, por medio de audiencia pública, para contar con la opinión de actores implicados, especialmente organizaciones de empleadores y trabajadores; lo cual busca la mayor participación de la sociedad civil, para que puedan aportar elementos que permitan enriquecer la normativa propuesta y que permitan balancear los distintos objetivos e intereses en juego.

Conclusión:

El proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, por lo que, respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de corregir y/o mejorar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/pes

[1] Sobre el marco histórico de esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente (acta 121), véase opinión jurídica OJ-013-96 de 28 de marzo de 1996.

[2] Véase OJ-160-2002 de 15 de noviembre de 2002.

[3] Art. 59 de la Constitución Política, según el cual: “Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”

[4] Art. 153 del Código de Trabajo, según el cual: “Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono”.

[5] Véase OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020.