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Opinión Jurídica : 038 - del 20/03/2024
PGR-OJ-038-2024
Señora
Ericka Ugalde Camacho
Jefe de Área
Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de
la República, nos referimos a su oficio N°
AL-CPGOB-0045-2024 del 14 de febrero del 2024, recibido el mismo día por correo
electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio
sobre el proyecto de Ley denominado: “LEY PARA LA SEGREGACIÓN Y DONACIÓN DE
UN BIEN INMUEBLE DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y PAZ A FAVOR DE LA ASOCIACIÓN DE
DESARROLLO INTEGRAL SAN RAFAEL ARRIBA DE DESAMPARADOS”, el cual se
tramita bajo el expediente legislativo N° 22876.
I.-
CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.
De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente
recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos,
podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo
claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de
Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).
En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada
mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de
colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.
Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en
los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al
plazo de ocho días establecido en dicho numeral.
En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la
mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.
II.- OBJETO DEL PROYECTO.
El presente proyecto de Ley tiene como propósito la donación de una
porción de un terreno a nombre del Ministerio de Justicia, a favor de la
Asociación de Desarrollo Integral San Rafael Arriba de Desamparados, para que
dicha Asociación continúe desarrollando actividades e intereses en favor de la
comunidad y así contribuir a prevenir la delincuencia en esta.
Para ello, la iniciativa de Ley en consulta busca que el Ministerio de
Justicia, segregue y done un área de 264 m² de un inmueble de su propiedad,
ubicado en la Provincia de San José, matrícula de folio real N° 37906-000,
según plano de segregación 1-2134414-2019, cuya naturaleza es terreno de uso
público penitenciario “Centro Institucional de la Mujer El Buen Pastor”,
actualmente llamado Centro de Atención Institucional Vilma Curling
Rivera.
III.- SOBRE LA
MOTIVACIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.
En los antecedentes del proyecto se explica que en una parte de la finca
1-37906-000 se encuentra actualmente ubicado el Salón Comunal de San Rafael
Arriba de Desamparados, administrado por la Asociación de Desarrollo Integral
de San Rafael Arriba de Desamparados, lo cual constituye un insumo invaluable a
la comunidad al permitir la realización de reuniones de grupos comunales,
cursos de capacitación del Instituto Nacional de Aprendizaje, entre otros, que
fomentan el crecimiento social, cultural y educativo de la comunidad.
Se indica también, que la parte del bien inmueble que se pretende donar
a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael Arriba de
Desamparados, corresponde específicamente a la finca 37906 ubicada en la
provincia de San José, en el distrito cuatro San Rafael Arriba del cantón tres
Desamparados, cuyos linderos son: Norte: el Estado, calle, río, casas y otros;
Sur: calle en medio Junta Administrativa del Liceo Joaquín Gutiérrez Mangel y otros; Este: calle en medio Junta Administrativa
del Liceo Joaquín Gutiérrez Mangel y otros; Oeste:
Río, casas, en medio de la Junta Administrativa del Liceo Joaquín Gutiérrez Mangel y otros, mide cuarenta y ocho mil ochocientos
veintiocho metros con siete decímetros cuadrados (de los cuales se estaría
donando un área de 264 m2 a la Asociación), y su naturaleza es “Terreno
de Uso Público Penitenciario “Centro Institucional Mujer El Buen Pastor”.
Se añade que, debido a que según su naturaleza se trata de un bien que
está afecto a un uso público, para poder llevar a cabo la donación del terreno,
se requiere que se realice el trámite de desafectación, el cual deberá
realizarse a través de la Asamblea Legislativa, ya que no consta la forma en la
que se afectó la propiedad.
IV.-
CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO.
En reiteradas oportunidades este órgano técnico jurídico, se ha referido
a la desafectación de los bienes de dominio para su donación por Ley de la
República. En este sentido, sobre la afectación de los bienes al uso público,
la opinión jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, señaló que:
“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los
bienes demaniales están sujetos a un
régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su
caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes
hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación.
En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad,
imprescriptibilidad y enajenabilidad,
prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”
Sin embargo, el régimen jurídico al que están sujetos no constituye un
obstáculo para variar su destino; situación que ha sido prevista por el legislador,
otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o
la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada
en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las
atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:
“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…)
14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los
bienes propios de la Nación. (…)”
Así también, sobre la desafectación de los bienes de dominio público, la
Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero
de 2009, dispuso:
“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un
destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser
modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y
naturaleza a un régimen jurídico especial y por
lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un
bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)”
En este orden de ideas, sobre la desafectación y donación de los bienes
afectos al uso o dominio público, esta Procuraduría en la opinión jurídica N°
018-J-2023 del 28 de febrero de 2023, indicó:
“II. DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS. En varias
oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las autorizaciones de tipo
legislativo para que el Estado y sus instituciones puedan donar bienes
inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado tienen la finalidad
de remover el obstáculo jurídico para que el titular registral del bien pueda
acordar su disposición por medio de acto administrativo, dado que la donación
en principio es un acto vedado para la Administración, por la naturaleza que
ostentan los bienes públicos y porque ello no es parte de su actividad
ordinaria (ver, entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del 2021). (…) Tratándose de bienes públicos,
la donación debe estar acompañada de una autorización legal que habilite la
disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias derivadas del
principio de legalidad previsto en el artículo 11 de
la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública–,
y de una desafectación si el bien inmueble es de dominio público. Sobre este
último aspecto, hemos explicado:
«Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la
naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se
requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de
requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico
correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez
que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no
bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de una
norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice,
además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos
OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).
Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional:
«la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta,
ya que nunca puede ser general…» (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16
horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). «(…) solamente por ley se les
pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos,
lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere
de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda
alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público
un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una
desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no
puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante
actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia
de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a
los controles jurisdiccionales corrientes.» (Voto N° 10466-2000 de las 10 horas
17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos Nos. 15654-2011,
100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro). (Opinión
jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022)
En suma, tenemos que la norma legal que contiene la autorización para
disponer del bien mediante donación constituye un requisito imprescindible para
efectuar el traslado de dominio del bien. Por ello, la Notaría del Estado no
podría realizar la escritura pública sin que el órgano, ente o empresa pública
estén habilitados por ley para tales efectos (véase artículo 7 del Código
Notarial).” (Opinión jurídica N° PGR-OJ-192-2022
de 15 de diciembre de 2022 (…)”
En razón de lo dicho, y en virtud del principio de legalidad, para la
donación de bienes públicos, se requiere de la autorización legal que permita
tanto la disposición del patrimonio, como la desafectación del bien inmueble,
si éste último es de dominio público, no siendo suficiente para ello con una
autorización legal del tipo genérico, sino que se necesita una ley especial que
lo desafecte expresamente y autorice su enajenación; requisito imprescindible
para el traslado de dominio del bien.
IV.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES HABILITANTES.
Ahora bien, se debe recordar que este tipo de leyes tienen carácter
facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble a donar, es
decir, su finalidad es habilitar la donación del bien, pero cada Administración
deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar la
donación legalmente autorizada. Esto quiere decir, que este tipo de leyes son
solamente autorizantes y por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas,
tal y como se indicó en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de
setiembre del 2022:
“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no
imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece
de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa,
sino heteroaplicativa y de efectos mediatos,
requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la
norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia
condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores
de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de
2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la
decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual
le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros,
el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento
OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a
donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por
aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de
dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de
traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que
deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo
establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá
la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las
entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así
como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras
de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley
General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción
en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”
V.-
CONSIDERACIONES SOBRE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO INTEGRAL.
La propuesta de ley va acorde con lo regulado en el artículo 19 de la Ley de DINADECO, que autoriza al
Estado y demás entes públicos menores a donar bienes a las Asociaciones de
Desarrollo Integral, esto como una manera de contribuir al desarrollo de las
comunidades y a fomentar el progreso económico y social del país, para lo cual
el legislador les confirió – una vez registradas - capacidad jurídica para
adquirir toda clase de bienes y celebrar contratos de cualquier tipo, con tal
de lograr la consecución de sus fines (artículos 23 y 28).
Sobre las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, esta Procuraduría
se ha pronunciado mediante la opinión jurídica OJ-170-2020 del 5 de noviembre
del 2020, de la siguiente manera:
“Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son comunidades organizadas en forma
asociativa, y a las cuales la Ley les reconoce personalidad jurídica para la
consecución de sus fines. Las Asociaciones de Desarrollo Comunal pueden ser
constituidas al amparo de los artículos 14, 15, 21 y 28 de la Ley N° la Ley
Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley N° 3859 del 7 de abril de
1967.
Como lo indicamos en nuestro dictamen C-104-93 del 4 de agosto de 1993,
con la promulgación de la Ley N° 3859 el legislador procuró que “[…] mediante
las técnicas modernas de organización de la comunidad para el desarrollo
económico y social […]” se mejorara el nivel de vida de la población mediante
las participación consciente y organizada de los ciudadanos para la consecución
de acciones solidarias por el bien público; estas organizaciones comunales
-sujetos o personas jurídicas privadas- deben servir para alcanzar una serie de
objetivos y fines comunales de bienestar general, coadyuvando, colaborando y
realizando esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes
públicos.
La causa y fin de las Asociaciones de Desarrollo Comunal es el
desarrollo y estímulo de la población a la que están vinculadas. Mediante sus
actividades fungen como instrumento de la colectividad debidamente organizada
en la captación de recursos para la inversión directa, mejora, conservación y
promoción del lugar donde se ubique y sus vecinos, doctrina de los artículos 2
y 14 de la Ley N° 3859”.
Por consiguiente, al encontrarse estas Asociaciones
autorizadas por ley para ser sujetos de donación de bienes por parte del
Estado, así como, el llevar a cabo actividades en beneficio de la población, es
que resalta el interés público del Estado en el funcionamiento de estas
organizaciones.
VI.- ANÁLISIS
DEL PROYECTO CONSULTADO.
El proyecto de Ley que se analiza consta de cuatro artículos, el
primero indica que el Ministerio de Justicia es el propietario de la finca
que se pretende segregar y donar, y describe dicha finca. El segundo
artículo señala que la Asociación de Desarrollo Integral ahí indicada, ha hecho
uso desde hace varios años de un inmueble situado en la finca descrita en el
primer artículo. El tercero, indica que es interés del Ministerio de
Justicia y Paz contribuir con la comunidad de San Rafael Arriba de
Desamparados, como una manera de prevenir la delincuencia mediante la
realización de actividades que desarrolla la ADI de San Rafael Arriba de
Desamparaos. Finalmente, el artículo cuarto establece que el Ministerio
de Justicia realiza la donación de un área de 264 m² de la finca descrita en el
artículo uno a favor de la ADI de San Rafael Arriba de Desamparados.
Se echa de menos en el citado articulado, el punto medular que debiera
contener esta ley, como lo es la autorización legal
que posibilite la desafectación de la naturaleza pública a la que está sujeta
esta propiedad que se pretende segregar y donar. Es decir, la presente ley no
contiene la autorización para separar dicho bien del Estado, del fin público al
que está sujeto, y sin esta desafectación no podría ser enajenado.
Y como se indicó líneas arriba, la desafectación de los bienes de
dominio público debe ser específica y concreta. En consecuencia, se sugiere
introducir en el texto del artículo primero, un párrafo que sea precisamente el
que esté referido a la desafectación “del uso y dominio público” del terreno
propiedad del Ministerio de Justicia, así como indicar el nuevo destino o uso
que se le dará a la franja segregada y donada.
De igual manera, se sugiere indicar de manera completa el número de
folio real de la finca (379906-000), así como el número de cédula jurídica del
Ministerio de Justicia y Paz (2-100-042006).
Por otra parte, se consideran innecesarios en el proyecto de ley, los
artículos segundo y tercero, pues la información de ambos ya forma parte de la
exposición de motivos del proyecto, y no constituyen una disposición normativa
en sí misma, sino parte de los antecedentes que motivan la propuesta legal.
Sobre el artículo cuarto se sugiere cambiar la redacción en cuanto
señala que el Ministerio de Justicia “realiza la donación”, para que indique
que se autoriza al citado Ministerio de Justicia para que done el
inmueble desafectado a la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael
Arriba de Desamparados, dado que este tipo de leyes son facultativas y no
imperativas. Además, se sugiere indicar el número de cédula jurídica de la
Asociación y el nuevo destino o uso que se le dará a la franja segregada y
donada.
Aunado a lo anterior, se sugiere agregar un artículo en el cual se
indique que se autoriza a la Notaría del Estado para que lleve a cabo la
escritura de segregación y donación de la propiedad; y en el que además se
indique que, conforme lo establecen los artículos 37 y 38 de la Ley sobre el
Desarrollo de la Comunidad (Ley 3859) dicho traspaso se encuentra exonerados
del pago de timbres y derechos de registro, así como del pago de impuestos
nacionales y municipales.
En síntesis, consideramos que el proyecto de Ley es congruente con lo
estipulado en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad
(DINADECO) que autoriza al Estado a donar bienes a las Asociaciones de
Desarrollo Integral, por lo que una vez que se desafecte del uso público al que
está sujeto la propiedad, esta podría ser traspasada mediante la figura de la donación
a la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael Arriba de Desamparados.
No obstante lo dicho, debemos recordar, tal y
como se indicó líneas arriba, que este tipo de leyes son facultativas y no
imperativas, por lo que luego de la aprobación de la Ley, la Administración
deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar la
donación legalmente autorizada.
En razón de ello,
se debe tomar en cuenta que, pese a que en los antecedentes del proyecto se
indica que han existido diversos acercamientos entre el Ministerio de Justicia
y la ADI de San Rafael Arriba de Desamparados, con la finalidad de llevar a
cabo la donación de una porción del terreno en pro de la comunidad,
recientemente mediante oficio N° D.CAI.VCR-051-2024 de fecha 27 de febrero del
2024, el Director del CAI Vilma Curling Rivera,
emitió criterio sobre el presente proyecto de Ley, señalando que el terreno y
edificio que se pretende donar, podría ser utilizado por ellos para atender
necesidades institucionales, ya que dicho centro penal cuenta con limitaciones
en términos de espacio físico para llevar a cabo diversas gestiones a lo
interno del centro.
Asimismo, mediante
oficio N° NAM 007-2024 de fecha 1 de marzo del 2024, la Coordinación de los
Niveles de Atención a la Mujer y Nivel Seminstitucional
del Ministerio de Justicia, no recomiendan al Viceministerio de Justicia y a la
Dirección General de Adaptación Social la donación del bien inmueble y
consideran que la continuidad del uso por parte de la Asociación podría ser
bajo la figura legal de convenio marco de cooperación, hasta que se determine
otro uso.
Por lo anterior, si la Administración decide
no donar la propiedad a pesar de la desafectación que se haga del uso público,
la misma no podrá ser traspasada.
VII.- CONCLUSIÓN.
Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta
del proyecto de Ley N° 22876. Su
aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma
exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo,
se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en
consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.
Atentamente,
Alejandro
Arce Oses
Alicia Jara Venegas
Procurador Abogada de Procuraduría
AAO/AJV
Código
1162-2024
PGR-OJ-038-2024
ASAMBLEA
LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY. DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO. LEYES HABILITANTES. ASOCIACIONES DE DESARROLLO INTEGRAL
Se solicita nuestro criterio sobre
el proyecto de Ley denominado: “LEY
PARA LA SEGREGACIÓN Y DONACIÓN DE UN BIEN INMUEBLE DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y
PAZ A FAVOR DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL SAN RAFAEL ARRIBA DE
DESAMPARADOS”, el cual se tramita
bajo el expediente legislativo N° 22876.
Mediante Opinión
Jurídica N° PGR-OJ-038-2024 del 20 de marzo del 2024, suscrito por Alejandro
Arce Oses, Procurador, y Alicia Jara Venegas, Abogada de Procuraduría, se
concluye lo siguiente:
Con base en
lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 22876. Su
aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma
exclusiva a ese Poder de la República; sin
embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados
tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.