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Dictamen : 051 - del 19/03/2024
19 de marzo
de 2024
PGR-C-051-2024
Señor
Manuel Hernández Rivera
Alcalde
Municipalidad de Pococí
Estimado señor:
Con la aprobación del
Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° DAM-0098-2024
del 22 de febrero de 2024 (recibido en la Procuraduría el 22 de febrero de
2024), mediante el cual solicita reunión para revisar el tema de demandas
declaradas con lugar contra la Municipalidad y lo resuelto en sentencias de
expedientes n.° 19-000710-1178-LA, n.° 22-000610-0929-LA y n.°
22-000612-0929-LA del Juzgado Laboral, que son procesos interpuestos por
funcionarios municipales para el reconocimiento de diferencias salariales sobre
salario escolar del periodo 2011 a la fecha. Y en los cuales, se indica, el
Juzgado denegó la integración de la Litis pasiva necesaria con el Estado. Entendemos, dicha reunión buscaría revisar
las sentencias con mayor detalle para mejorar la defensa de dichos asuntos.
I.
Imposibilidad de atender la solicitud de reunión.
Queda expuesto en el oficio
n.° DAM-0098-2024 citado, que éste no se trata de una solicitud de
asesoramiento técnico jurídico, actuable a través de nuestros dictámenes y
pronunciamientos, regulados en el artículo 4 de la Ley Orgánica (n.° 6815 de 27
de setiembre de 1982), sino de una solicitud de reunión para revisar casos
jurisdiccionales, que están en trámite y las eventuales demandas que se
interpondrían contra la Municipalidad; desde el punto de vista de nuestra
experiencia como representantes en juicios en defensa de los intereses del
Estado.
Lamentamos no poder acceder ni
a la concertación de una cita, como tampoco a revisar los documentos
remitidos. La razón de lo anterior es lo
que de seguido indicamos: Conforme con nuestra Ley Orgánica la Procuraduría, la
Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración
Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por
los artículos 3°, 4° y 5° de esa Ley, en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se
han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a)
Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse
sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados
y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la
institución. (Al respecto ver pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo
de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021,
PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-174-2023, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito
expuesto, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe
plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto
ni a un asunto pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son
vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría
trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de
tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas,
y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e
invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los
pronunciamientos C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de
marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero
de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de
2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de
2019, entre muchos otros).
Al respecto, hemos dispuesto:
“Esta Procuraduría ha
indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que,
a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y
entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y
precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión judicial de proceso
en trámite”. (Ver dictamen PGR-C-174-2023 del 11 de setiembre de 2023).
El asunto que ahora nos ocupa,
se subsume con claridad en la indicada situación de excepción al no estarse
consultado nuestro criterio jurídico sobre la retención y pago del salario
escolar a sus funcionarios en genérico, sino que lo solicitado es una reunión
para revisar los casos judicializados y posibles demandas de que puede ser
objeto esa Municipalidad. Esto a pesar de que el Juzgado resolvió rechazar la
integración de la Litis pasiva necesaria con el Estado. Entonces queda claro que
no es un asunto “consultivo”, sino antes bien una especie de coordinación para
enfrentar asuntos de orden jurisdiccional, lo cual claramente no está regulado
dentro de las atribuciones fijadas a la Procuraduría en su Ley Orgánica.
Tampoco podríamos entrar a
revisar sentencias jurisdiccionales recaídas en procesos específicos,
nuevamente por desbordar el ámbito de nuestras competencias. Sobre este extremo, recordamos lo
establecido por nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-029-2019
de 7 de febrero del 2019
“Una vez analizada la consulta
que se nos plantea, así como el expediente judicial al cual se hizo referencia,
y los posibles alcances de la sentencia que se emita en ese proceso, considera
esta Procuraduría que no nos es posible emitir pronunciamiento sobre el fondo
del asunto, toda vez que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia
administrativa de este Órgano Superior Consultivo, que no nos es posible emitir
pronunciamiento con respecto a aquellas materias que estén siendo objeto de
discusión ante los Tribunales de Justicia. Ello con la finalidad
de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre
todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa, pues en virtud de la
naturaleza que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento
jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión
administrativa. (Sobre el tema pueden consultarse los pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de
marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de
noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio
de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de
2017, y OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017, entre otros)”. (Lo resaltado es
propio).
Por lo anterior, no nos queda otra que declinar las peticiones contenidas en el oficio
DAM-0098-2024 referido, al tratarse de una solicitud que no guarda relación con
nuestra función consultiva; excede nuestras competencias de representación
judicial, al no correspondernos valorar las sentencias ni tampoco poder
asesorar sobre la forma de defender los intereses municipales, en esos casos
concretos. Ya que la representación (y por ende la definición de la estrategia
jurídica a desarrollar) en los juicios mencionados corresponde directamente a
representación judicial de la Municipalidad y a su asesoría jurídica.
Sin perjuicio de ello,
procedemos a transcribir lo que hemos dispuesto en nuestra jurisprudencia
administrativa sobre el pago de salario escolar
a los funcionarios municipales, lo cual puede servir como un marco de
referencia para futuros casos jurisdiccionales.
Nos referimos al dictamen C- 001-2018 del 8 de enero de
2018:
“I.- SOBRE EL PAGO DE SALARIO
ESCOLAR A SERVIDORES MUNICIPALIDADES
La presente consulta se direcciona, puntualmente, a determinar la
naturaleza jurídica del salario escolar en el régimen municipal. De suerte tal
que, resulte importante establecer, primeramente, la viabilidad normativa que
ostentan los funcionarios del ente territorial para percibir el extremo dicho.
Sobre el particular, esta Procuraduría General de la República, se ha
pronunciado al indicar que la normativa que rige el salario escolar es
aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está,
a las Municipalidades.
Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detentan los
Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre
y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto. Así, se ha indicado:
“…Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy
atinadamente: “Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además
que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para
el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las
empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante
resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las
municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración
Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los
servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la
autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política
y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la
razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo
122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la
República. “El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de
07 de abril del 2006)
Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo
en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman
el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad
Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre
del 2001- nada impediría que esa modalidad de retención de un porcentaje sobre
el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores
públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la
autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en
virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En
todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma
parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien
constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.
De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo
No. 23907- H, incluiría a todos los
trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la
administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…”
(El énfasis nos pertenece) [1]
(…) IV.-CONCLUSIONES
A.- La normativa que rige el
salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada,
incluyendo, claro está a las Municipalidades.
Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detenta los
Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y
cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.
B.- El salario escolar corresponde
a un componente salarial acumulado.
C.- La modificación de la
naturaleza del salario escolar surge a raíz de demandas planteadas para el
reconocimiento dentro del cálculo de diferencias salariales, es decir, la
discusión radicaba en si el monto concedido por aquel debía o no ser tomado en
cuenta para la cancelación de extremos laborales al trabajador.
D.- La Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia que en voto 2011-000833 de nueve horas cuarenta
minutos del doce de octubre de dos mil once, reiterado hasta la
fecha, indicó: “…el Salario
Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial
calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo
pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente.”
Por lo que, no invalida la forma en que se calcula y paga el salario
escolar, por el contrario, establece claramente que corresponde a un adicional
en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el
cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador el patrono lo reserva y
realiza un único pago en enero.
E.- Bajo
ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de
cancelar el aumento adicional de forma mensual y con posterioridad también
pagar el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal,
al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede
desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema
de Justicia.
Es decir, la variación en la nomenclatura jurídica del salario escolar
lo único que implica es la inclusión del monto por este pagado cuando se
calculan diferencias salariales.
F.- El salario escolar como
componente salarial acumulado, efectivamente, se aplica a los entes
territoriales y, por ende, deben considerarlo para cancelar diferencias
salariales, en caso de ser reclamadas y resultar procedentes, a los
funcionarios que lo perciben. Sin que tal nomenclatura implique algún otro
cambio en el método de pago del extremo citado, mucho menos imposición de
obligaciones patrimoniales mayores para el ente territorial. (Lo resaltado
es propio).
II.
Conclusión.
En atención a lo expuesto, se
concluye que debe rechazarse la solicitud de reunión para fijar lineamientos en
los asuntos jurisdiccionales que atiende esa municipalidad en relación con las
demandas por ajustes derivados del denominado salario escolar.
Igualmente, se aclara que
tampoco podemos pronunciarnos sobre las sentencias que nos han sido
referidas. Ambos temas escapan a las
competencias legales asignadas a la Procuraduría General de la República.
De usted, atentamente,
Durley Arguedas Arce
Procuradora
Adjunta
Área Función
Pública
DAA/khe
PGR-C-051-2024
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. IMPOSIBILIDAD ATENDER REUNIÓN NI REVISAR SENTENCIAS DE CASOS
RESUELTOS. DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGÍA JURÍDICA A DESARROLLAR EN JUICIOS ES
PROPIO DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA MUNICIPALIDAD. LO SOLICITADO ESCAPA
DE LAS COMPETENCIAS LEGALES EN MATERIA CONSULTIVA.
El señor Manuel Hernández Rivera, Alcalde de la Municipalidad de Pococí, solicita
reunión para revisar el tema de demandas declaradas con lugar contra la
Municipalidad y lo resuelto en sentencias de expedientes n.° 19-000710-1178-LA,
n.° 22-000610-0929-LA y n.° 22-000612-0929-LA del Juzgado Laboral, que son
procesos interpuestos por funcionarios municipales para el reconocimiento de
diferencias salariales sobre salario escolar del periodo 2011 a la fecha. Y en
los cuales, se indica, el Juzgado denegó la integración de la Litis pasiva
necesaria con el Estado
La
Procuradora Durley Verónica Arguedas Arce, mediante el
dictamen PGR-C-051-202, da respuesta en los siguientes términos:
El asunto que ahora nos ocupa, se
subsume con claridad en la indicada situación de excepción al no estarse
consultado nuestro criterio jurídico sobre la retención y pago del salario
escolar a sus funcionarios en genérico, sino que lo solicitado es una reunión
para revisar los casos judicializados y posibles demandas de que puede ser
objeto esa Municipalidad. Esto a pesar de que el Juzgado resolvió rechazar la
integración de la Litis pasiva necesaria con el Estado. Entonces queda claro
que no es un asunto “consultivo”, sino antes bien una especie de coordinación
para enfrentar asuntos de orden jurisdiccional, lo cual claramente no está
regulado dentro de las atribuciones fijadas a la Procuraduría en su Ley
Orgánica. La consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en
términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un
asunto pendiente de resolver.
En atención a lo expuesto, se concluye que debe rechazarse
la solicitud de reunión para fijar lineamientos en los asuntos jurisdiccionales
que atiende esa municipalidad en relación con las demandas por ajustes
derivados del denominado salario escolar.