Opinión Jurídica : 036 - del 11/03/2024

11 de marzo del 2024

PGR-OJ-036-2024

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa de Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, me refiero a su oficio AL-CPAJUR-0990-2023 del 29 de noviembre de 2023, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado: “LEY PARA LA CREACIÓN DEL TIMBRE DEL ORGANISMO DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 23.411.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO Y EL PRONUNCIAMIENTO PREVIO DE ESTA PROCURADURÍA

El texto sustitutivo del proyecto de ley tiene la intención de crear un timbre denominado "Timbre OIJ", a favor del Organismo de Investigación Judicial, con el objetivo de destinar el monto recaudado para infraestructura y equipamiento, compra de activos y servicios esenciales para la adecuada operación institucional, adquisición de equipo policial, compra de activos y de servicios (licencias, software etc.), equipo e insumos especializados para uso en Medicina Legal y Laboratorio de Ciencias Forenses, y hasta un 25% de lo recaudado para el aumento de plazas de personal cuando así lo requiera un estudio técnico, conforme las prioridades para la atención del crimen organizado y el narcotráfico.

Cuando fue presentado el proyecto de ley en su redacción original, se señaló en la exposición de motivos, que la justificación del proyecto se encontraba en el aumento de las manifestaciones de delincuencia en nuestra sociedad, la problemática del narcotráfico, el crimen organizado y toda la violencia que lo acompaña, incidiendo en la comisión de delitos tales como homicidios, violaciones, entre otros, lo cual justifica una acción constante de la Policía Judicial y dotarlo del suficiente presupuesto.

Al respecto, debemos señalar que el proyecto de ley, en su versión original, fue consultado previamente a este órgano asesor, por lo cual emitimos la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023, en la cual realizamos una serie de recomendaciones de técnica legislativa y de constitucionalidad, algunas de ellas incorporadas en el texto sustitutivo que ahora se consulta.

Dado lo anterior, debemos reiterar que es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa crear, modificar o eliminar tributos, definir el hecho que genera la relación tributaria, establecer las tarifas y las bases de cálculo de los impuestos, determinar el sujeto pasivo, conceder exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios (artículo 121 inciso 13 de la Constitución y artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). A pesar de ello, procederemos a realizar un análisis específico del articulado del texto sustitutivo que ahora se nos consulta.

II. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Artículos 1 y 3 sobre la creación del timbre y su destino

Tanto el artículo 1 del proyecto de ley original, como el del texto sustitutivo, crean el timbre denominado “Timbre OIJ”, así como el destino de dicho timbre, que es específicamente crear recursos a favor del OIJ para infraestructura y equipamiento, compra de activos y servicios esenciales para la adecuada operación institucional, adquisición de equipo policial, compra de activos y de servicios (licencias, software etc.), equipo e insumos especializados para uso en Medicina Legal y Laboratorio de Ciencias Forenses, y hasta un 25% de lo recaudado para el aumento de plazas de personal cuando así lo requiera un estudio técnico, conforme las prioridades para la atención del crimen organizado y el narcotráfico.

Salvo algunos cambios de redacción, el texto sustitutivo no cambia la intención original en el artículo 1, por lo que únicamente debemos reiterar lo indicado en la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023, en cuanto a que el timbre que se está creando es una contribución de carácter parafiscal, que se diferencia de los ingresos fiscales propiamente dichos. Es por ello que estos montos no figuran dentro del presupuesto general y no obedecen al principio de justicia tributaria, ya que no contemplan la capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado grupo. Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos que, con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. (al respecto dictámenes C-270-2003 12 de setiembre del 2003, C-047-1997 del 3 de marzo de 1997, C-299-2001 del 29 de octubre del 2001, C-270-2003 del 12 de setiembre de 2003 y C-39-2010 del 16 de marzo de 2010, así como la opinión jurídica OJ-032-2012).

El texto sustitutivo del proyecto de ley establece un destino específico a esta contribución parafiscal que crea, que son las actividades descritas en el numeral 1 a favor del OIJ. Se observa que, si bien la redacción original planteaba un porcentaje para ser destinado al mejoramiento de los Juzgados de Cobro Especializado, el texto sustitutivo eliminó tal posibilidad, lo cual queda dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Artículo 2: sobre la obligatoriedad del timbre

El artículo del proyecto de ley original establecía textualmente que el “timbre tendrá carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas de cobro judicial que se presenten ante los juzgados competentes” y que toda persona física o jurídica que presentara una demanda de tal naturaleza debía cancelarlo previamente. Ahora, el texto sustitutivo establece la siguiente redacción:

“ARTÍCULO 2- Toda persona, física o jurídica, que promueva una demanda monitoria bajo los supuestos del capítulo III del Código Procesal Civil, número 9342, deberá pagar el timbre previsto en esta ley y aportar el comprobante con la presentación de la demanda. Será cancelado en un único pago por parte del acreedor. La omisión de pago o su insuficiencia será prevenido por parte de la autoridad judicial competente y otorgará un plazo de cinco días para su aporte.” (La negrita no es del original)

Como se observa, lo que operó fue un cambio de redacción en la norma propuesta en el texto sustitutivo, pero el pago del timbre continúa siendo imperativo para el acceso a la justicia monitoria. Dado lo anterior, resulta necesario reiterar lo dispuesto en la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023, en cuanto indicamos lo siguiente:

“En atención al artículo 41 constitucional, el mismo reza lo siguiente:

“Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacerles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes “

Del ordinal transcrito, se desglosa una serie de derechos, como son el “Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida”, el “Derecho al Honor” y el “Derecho a la Reparación Integral del Daño”, entre otros. De igual forma, se desprende el principio de “Acceso a la Justicia”, el cual para nuestros efectos es el que nos interesa desarrollar, producto de la relación intrínseca que tendrá con el proyecto en consulta.

Este principio se entiende como, el derecho fundamental que permite a los ciudadanos poder hacer valer sus derechos de forma justa y equitativa ante la ley sin prejuicio de discriminación alguna. Al respecto nuestra Sala Constitucional, ha desarrollado este principio al señalar:

Sobre el derecho de acceso a la justicia. En la sentencia Nº 2005-011532 de las 12:09 horas y nueve minutos del veintiséis de agosto del dos mil cinco, esta Sala se refirió al derecho de acceso a la justicia tutelado en el numeral 41 de la Constitución Política: “El derecho de acceso a la justicia. En la base de todo orden procesal está el principio y, con él, el derecho fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un sistema de administración de la justicia, sea, de un conjunto de mecanismos idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado -declarar el derecho controvertido o restablecer el violado, interpretándolo y aplicándolo imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuertos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en condiciones de igualdad y sin discriminación. El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el acceso a la justicia pronta y cumplida, en favor de quienes han sufrido un daño que merece ser reparado. (…) Este Tribunal ha desarrollado este derecho constitucional en su jurisprudencia (sentencia 2001-3945 de las 16:07 horas del 15 de mayo del 2001), señalando que de dicho precepto se desprende que, por los medios legales, las partes pueden demandar amparo a un derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el uso legítimo de ese derecho”. (Resolución No. 2019003225 de las 09:45 horas del 22 de febrero de 2022.)

Expuesto lo anterior, y en atención al contenido del artículo 2 de este proyecto, considera este órgano asesor que el establecer un timbre con carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas, podría limitar el acceso a la justicia en materia cobratoria por parte de los administrados, en caso de que se convierta en una barrera insalvable para la efectiva puesta en práctica del derecho fundamental.

El Tribunal Constitucional, en una situación similar, analizó una acción de inconstitucionalidad en contra del Timbre del Colegio de Abogados, como una forma de violación al derecho de acceso a la justicia. En su momento, dicho Tribunal señaló que, “El pago de varias clases de timbres parte del normal funcionamiento del sistema judicial y esos pagos pueden entenderse a lo sumo como limitaciones legítimas al acceso a la justicia, pero nunca podría entenderse que signifiquen la denegación del derecho o del servicio.” (Voto No. 13332-2006 de las 17:35 horas del 06 de setiembre de 2006).

Ahora bien, dicha conclusión debe de analizarse desde la naturaleza propia de este timbre del colegio de abogados, toda vez que, la misma Sala Constitucional dispuso que este timbre no es un requisito de acceso a la jurisdicción, ya que es algo que debe pagar no la parte, sino su abogado, el timbre constituye un recargo de honorarios de los profesionales en Derecho…; ante esta situación, lo asemeja a costos propios de procesos judiciales como lo son la garantía de costas, la fijación y depósito de honorarios de peritos, el costo de un reconocimiento judicial, entre otros.

En este sentido, es dable concluir que nos encontramos en situaciones de hecho distintas, ya que el mismo artículo 2 del proyecto, señala que el timbre tiene un carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de las demandas de cobro judicial, y debe ser asumido por toda persona física y jurídica que figure como actor en este tipo de procesos.

Ante esta situación, podríamos estar ante un posible quebranto constitucional por parte del legislador, al establecer un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia a un grupo particular de la población, al indicar expresamente que “Toda persona, física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre correspondiente…”. (La negrita no es del original)

Así las cosas, hacemos propio lo dispuesto en la Opinión Jurídica número OJ-126-2020 de fecha 21 de agosto de 2020, al señalar que lo dispuesto “… es lo cierto que en materia de justicia, independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado, de suerte tal que sujetar a algunos ciudadanos (acreedores en los procesos monitorios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposición de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los Juzgados de Cobros ) al pago de un tributo viene a constituir una discriminación odiosa con respecto a otros ciudadanos que tienen derecho a acceder a la justicia de manera gratuita, lo que vendría a constituir una flagrante violación al artículo 33 constitucional al crear una distinción entre iguales y violentar la gratuidad en el acceso a la justicia que deriva del artículo 41 constitucional.”

En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, podemos concluir que el citado artículo, podría rozar con los principios constitucionales de “No Discriminación” y “Acceso a la Justicia”, dispuestos en los artículos 33 y 41 de nuestra Carta Magna, razón por la cual se recomienda someter a valoración el presente proyecto a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Lo transcrito debe reiterarse para el texto sustitutivo, pues se mantiene la obligación de pago del timbre para toda persona física o jurídica que presente una demanda monitoria.

Artículos 3 y 4 sobre el ente recaudador y el giro de los recursos

El texto original del proyecto de ley permitía a todos los bancos del Estado operar como entes recaudadores autorizados para el cobro del timbre. Por el contrario, el texto sustitutivo autoriza únicamente al Banco de Costa Rica a ser el ente recaudador autorizado, lo cual se encuadra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador siempre y cuando sea una decisión amparada en criterios técnicos. En otras palabras, debe existir una razón técnica que justifique otorgar únicamente a un banco, la recolección del timbre que se está creando.

Por otro lado, el texto original del proyecto de ley obligaba a transferir estos fondos a través del Ministerio de Hacienda y no de la Tesorería Nacional, como órgano desconcentrado de aquel y de relevancia constitucional, lo cual, fue advertido por este órgano asesor en la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023, por violentar lo dispuesto en el numeral 185 de la Constitución.

En el texto sustitutivo se observa que se pretende enmendar lo indicado por esta Procuraduría, dado que se establece que corresponderá a la Tesorería Nacional trasladar semestralmente el total recaudado al Poder Judicial para la atención de gastos ordinarios y de inversión exclusivamente autorizados en el artículo 1 de la ley que pretende aprobarse. No obstante lo anterior, se señala que dicho depósito deberá hacerse a una cuenta autorizada por el Ministerio de Hacienda.

No es claro el texto sustitutivo en cuanto a los alcances de esa autorización del Ministerio de Hacienda, pues debe recordarse que el artículo 185 de la Constitución únicamente autoriza a la Tesorería Nacional, como órgano desconcentrado de relevancia constitucional, a recibir y administrar el dinero percibido por la Administración Central. En otras palabras, es una función que no corresponde al Ministerio de Hacienda, al haber sido desconcentrada dicha atribución en la Tesorería Nacional por disposición constitucional.

Es por ello, que se recomienda revisar los alcances de la autorización que debe dar el Ministerio de Hacienda para que se realicen los depósitos del timbre en una cuenta determinada.

Artículo 5 sobre los montos a pagar del timbre

El artículo 5 del texto sustitutivo establece ahora los montos que deben pagarse por concepto del timbre que se está creando, disposición que en el texto original estaba en el artículo 4.

En el nuevo texto sustitutivo se establece una exención del timbre por los primeros novecientos noventa y nueve mil novecientos noventa y nueve colones y se gravan las demandas que tengan una cuantía superior a un millón de colones, estableciendo un timbre escalonado que va desde los diez mil colones hasta los setenta y cinco mil colones, montos que serán revisados cada cinco años por parte del Ministerio de Hacienda y que serán ajustados según las variaciones del índice de precios del consumidor. Estos montos son similares a los establecidos en el texto original del proyecto de ley, salvo en lo relativo a la exoneración de la primera franja, por lo que debemos reiterar lo indicado en la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023:

“Una vez analizado el contenido del mismo, se considera que la determinación de la base imponible, en la forma consignada podría quebrantar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que inspiran la justicia tributaria, toda vez que, del expediente del presente proyecto no se desprende mediante un informe técnico, los parámetros utilizados que justifiquen objetivamente el valor del timbre en razón de la cuantía del proceso.

(…)

En virtud de lo expuesto, es de mérito traer a colación que, el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a rigorosos parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la sociedad como un todo, situación que se pone en entre dicho de acuerdo a lo indicado en los párrafos anteriores. Importante es decir que, en aspectos técnicos no cabe la discrecionalidad, tal y como lo dispone el artículo 16 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública al expresar que:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. “

Dicho en otras palabras, las cargas tributarias deben necesariamente estar guiadas por los valores de justicia fiscal y en consecuencia estas deben ser realizadas de forma racional, proporcional y equitativa, evitando que la potestad tributaria del Estado sea confiscatoria de acuerdo a la capacidad económica de cada individuo, y más aún, puedan consistir en un posible obstáculo para el acceso a la justicia.”

Partiendo de lo anterior, se recomienda justificar técnicamente los montos utilizados para fijar el timbre que se propone crear.

Artículo 6 del texto sustitutivo

El artículo 6 del texto sustitutivo establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 6- Quedarán exentos del pago del timbre que se crea en esta ley las instituciones del gobierno central y sus órganos desconcentrados, instituciones autónomas y administración descentralizada, cuando se trate de procesos monitorios, así como procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas parafiscales.”

El artículo citado pretende establecer el principio de inmunidad fiscal del Estado, a partir del cual el Estado no está obligado a pagar los tributos que él mismo ha creado a su favor, toda vez que no puede desempeñar simultáneamente el papel de sujeto activo y sujeto pasivo en la relación jurídico-tributaria.

Sin embargo, la redacción es confusa, pues no es claro, en primer lugar, si lo que se pretende es la no sujeción del Estado dada la naturaleza del timbre que se crea o, la exención tributaria de las instituciones públicas ahí descritas, conceptos que no pueden ser equiparados. A diferencia de la exención, en los supuestos de no sujeción no se da el nacimiento de la obligación tributaria por cuanto el hecho generador que da origen a la misma no nace a la vida jurídica.

En segundo lugar, es confusa también la redacción cuando señala que aplicará “cuando se trate de procesos monitorios, así como procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas parafiscales”. Nótese que el timbre se crea únicamente para los procesos monitorios, por lo que parece innecesaria la redacción propuesta.

Artículo 7 sobre el control presupuestario

El artículo 7 del proyecto de ley fue incorporado en el texto sustitutivo, pues no existía en el texto original consultado. Este artículo pretende establecer que: “Corresponde al Poder Judicial y el Organismo de Investigación Judicial, el respectivo control presupuestario del monto recaudado y el gasto documentado.” Además, exige al Poder Judicial rendir cuentas ante la Contraloría General de la República al cierre de cada ejercicio económico.

Como se trata de recursos provenientes de una contribución parafiscal con destino específico, estimamos que esta disposición se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda consultar al Poder Judicial sobre esta norma que se está introduciendo.

Artículo 8

El artículo 8 del texto sustitutivo es una réplica de lo dispuesto en el numeral 6 del texto original del proyecto de ley. Pretende agregar un nuevo requisito, respecto de la forma y contenido de una demanda civil, según lo reglado por el artículo 35.1 del Código Procesal Civil (CPC), al señalar que deberá adjuntarse el respectivo entero de cancelación de timbre para el OIJ, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Creación del Timbre del Organismo de Investigación Judicial.

Al respecto, debemos reiterar lo indicado en la opinión jurídica PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre de 2023, toda vez que el artículo 35.1 del CPC refiere a la generalidad de los requisitos necesarios para presentar una demanda civil, razón por la cual, debería especificarse en el inciso 12) propuesto que, dicho requisito aplicaría única y exclusivamente en aquellos procesos monitorios, tal como se establece en el proyecto de ley.

Por otra parte, en atención a la reforma planteada, esta debe analizarse de forma armoniosa con lo establecido en el artículo 35.4 del mismo cuerpo normativo, el cual regula lo pertinente a la “Demanda Defectuosa” que señala:

“35.4 Demanda defectuosa. Si la demanda no cumple los requisitos legales, el tribunal los puntualizará todos de una vez y ordenará su corrección en el plazo de cinco días. Si la prevención no se cumple, se declarará la inadmisibilidad de la demanda y se ordenará su archivo. No obstante, por única vez, se podrá hacer una segunda prevención en casos excepcionales, cuando sea evidente la intención de la parte de subsanar los defectos señalados. (…)”

Nótese de lo transcrito que, en caso que no cumplir con los requisitos legales, el actor tendrá un plazo para subsanar defectos, entre ellos el pago del timbre del OIJ y que en caso de no realizarlo se declararía la inadmisibilidad de la demanda ordenando su archivo.

Esta situación ejemplifica, el obstáculo procesal que hemos señalado podría llegar a impedir el acceso a la justicia.

III. CONCLUSIÓN

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa comentados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb