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Opinión Jurídica : 031 - del 04/03/2024
4 de marzo de 2024
PGR-OJ-031-2024
Señora
Guiselle Hernández
Aguilar
Jefe de Área
Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación
del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEMUN-1154-2023 de 6 de diciembre de 2023, por medio del cual requiere la
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el texto dictaminado
del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20982, denominado “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO DE UN
TERRENO PROPIEDAD DE LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES Y AUTORIZACIÓN
PARA SU DONACIÓN A FAVOR DE LA ASOCIACIÓN CANTONAL PRO AYUDA A LA PERSONA
CON DISCAPACIDAD DE PALMARES (APRADIS).”
I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad
con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27
de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Para esos
efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa,
no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el
ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo
anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes
funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden
criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando
son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en
relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
En virtud de
ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la
obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de
la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio
de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el
ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte,
al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra
sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY
CONSULTADO.
A. Sobre la motivación del proyecto
En la exposición de motivos del proyecto se indica que
la principal razón que fundamenta la iniciativa, es la importancia que presenta
la Asociación Cantonal Pro Ayuda a la Persona Con
Discapacidad De Palmares (Apradis) y la necesidad de
crear un centro para brindar rehabilitación a las personas con discapacidad
física que requieren apoyo por profesionales de la salud como terapia física,
terapia ocupacional, entre otros. Lo anterior, debido a que esta población en
la actualidad debe viajar a las instalaciones del Cenare en San José para
recibir la atención que necesitan.
Según se indica, se pretende la desafectación de un
inmueble propiedad de la Municipalidad de Palmares inscrito bajo matrícula 2-132630-000, ubicado en el distrito uno, Palmares,
cantón siete, Palmares, provincia de Alajuela, inscrito en el Registro Nacional
bajo el sistema de folio real matrícula número uno tres dos seis tres cero cero cero cero,
(no. 132630-000), cuya naturaleza es terreno destinado a calle pública o jardín
de recreación; mide ochocientos nueve metros con dieciséis decímetros cuadrados
(809,16 m²); limita al norte con Alcides Elizondo Fernández; al sur con calle
pública; al este con José Joaquín González, y al oeste con Heriberto Rodríguez.
Se señala que el bien donado se destinará
exclusivamente para que la Asociación Cantonal Pro-Ayuda a la Persona con
Discapacidad de Palmares (Apradis) realice la
ampliación de sus actuales instalaciones con la creación de un centro para brindar
rehabilitación a las personas con discapacidad física que requieren apoyo por
profesionales de la salud.
De lo expuesto, se entiende que las instalaciones de
la Asociación se ubican en ese mismo terreno y que la desafectación y donación
se requieren para su ampliación. Y, se señala que, en virtud de que el terreno
es un bien inscrito a nombre de la Municipalidad de Palmares como “calle
pública o jardín de recreación”, se requiere la autorización legislativa para
proceder con la desafectación y posterior donación.
B.
Sobre la desafectación y donación de bienes de dominio público.
Sobre los bienes demaniales,
la Procuraduría ha señalado que:
“Como consecuencia de la
afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales
están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso,
disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de
dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo
desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad,
prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-100-2022 de 22 de julio de 2022)
En aplicación de los dispuesto
en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, la
Sala Constitucional ha señalado que:
“…los bienes de dominio
público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la
comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador,
esto porque los bienes demaniales están
sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente
determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del
legislador ordinario.” (Voto no. 0797-2009 de las 11 horas 43 minutos de
23 de enero de 2009).
Propiamente sobre la
desafectación y el instituto de la donación de bienes de dominio público, hemos
indicado:
”DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES
PÚBLICOS. En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las
autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones
puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado
tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el
titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto
administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la
Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque
ello no es parte de su actividad ordinaria (ver, entre muchas otras, la
opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del
2021). Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de
abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de dominio,
de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un
bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del Código
Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007
del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen,
señalamos:
«…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una
persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una
cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del
consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez
Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el
consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de
cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.» Tratándose
de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal
que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias
derivadas del principio de legalidad[1] previsto
en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de
dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:
«Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización
específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del
que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y
casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales
previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019,
de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está
afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica,
sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo
desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros
muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021,
de 19 de mayo de 2021).” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-192-2022 de 15 de diciembre de 2022. Se añade
la negrita).
C. Sobre la naturaleza
jurídica del inmueble y su desafectación.
Tal y como consta en la información registral de la
finca no. 2-132630-000, su naturaleza jurídica es “Calle pública o jardín
recreación.” Efectivamente, en la escritura otorgada por la notaria Xinia Chaves Quirós a las 16 horas del 29 de setiembre de
1989 por la que la Municipalidad de Palmares adquirió ese bien, el Ejecutivo
Municipal indicó que “de acuerdo con las instrucciones giradas por el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo y la Contraloría General de la República, el
lote que se representada ha adquirido en este acto, será destinado
exclusivamente para calle pública o jardín de recreación, siendo en
consecuencia lo anterior, su nueva naturaleza.
Además, en esa escritura se señaló que “Queda
advertida la Municipalidad de Palmares que el lote adquirido no podrá venderlo
ni enajenarlo, debiendo cumplir la naturaleza para la que ha sido destinado.”
En el oficio MP-DT-013-2023 del Departamento de
Topografía de la Municipalidad de Palmares que consta en el expediente del
proyecto, se indica que las instalaciones de la Asociación se ubican
actualmente en la finca no. 2-132630-000 y después de citar varios antecedentes
se indica que el plano no. A-1251792-2008, “si bien es cierto, dicho documento
se encuentra cancelado, es un insumo que permite verificar que el lote
municipal en el que se localizan las instalaciones de APRADIS, no
corresponden a una calle pública como se indica en la naturaleza del inmueble,
para lo que debe aclararse que la reducción en el área del terreno corresponde
a variaciones de los linderos frente a las dos calles públicas que enfrenta
actualmente.” Y, finalmente, “se concluye que el lote municipal en el que
se encuentran las instalaciones de APRADIS, no abarca parte del área de la
calle cantonal N° 2-07-112-00, sino que solamente se han producido cambios en
los linderos descritos por el plano N° A- 0010849-1974, frente a las calles en
las colindancias Sureste y Suroeste, tal y como se consignó en el plano N°
A-1251792-2008, que se encuentra cancelado.”
De lo anterior se entiende que el terreno que se
pretende desafectar no fue destinado a calle pública, por lo que, más bien,
debió destinarse a una zona verde o jardín de recreación. Pero también, de lo
anterior se constata que pese a la finalidad para la que se adquirió el
bien, se permitió en éste la construcción de las instalaciones de la
Asociación.
Entonces, puede pensarse que la
finalidad del proyecto de ley es regularizar la situación de las instalaciones
de la Asociación, pues se ubican en un bien municipal que debió haber sido
destinado a jardín de recreación.
Al
respecto, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 37 de la Ley de Construcciones (no. 833 de 4 de noviembre de 1949)
y 40, 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de
1968) no existe duda de que los parques son bienes de dominio público, y, como
tales, inembargables, imprescriptibles y no
enajenables. Por tal razón, ostentan una naturaleza especial que le permite a
todos los habitantes del país tener libre acceso a ellos, sin excepción alguna,
bajo el entendido que existe la obligación de conservarlos en el mejor estado
posible (en ese sentido, véanse nuestros dictámenes C-162-2004 de 27 de mayo
del 2004, C-232-2015 de 28 de agosto de 2015 y C-089-2016 del 26 de abril de
2016).
Además
de la demanialidad que poseen, se ha reconocido que
éstos espacios, al garantizar recreación, descanso y esparcimiento, inciden de
manera positiva en la salud física y mental de los pobladores, y, por esa
razón, su constitución y conservación tienen estrecha relación con el derecho
que poseen los individuos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, amparado en el artículo 50 de la Constitución Política. Y así lo
ha reconocido la Sala Constitucional, al indicar que:
"Esta Sala ha resuelto, de forma reiterada, que el área verde o de
parque, que se ha establecido para hacer efectivo el derecho de los vecinos a
disfrutar de una zona verde de esparcimiento, hace parte de la calidad de vida
que la Constitución Política garantiza en su artículo 50. De allí que se haya
otorgado amparo en aquellos casos en que se ha podido acreditar que, de forma
indebida, se ha pretendido eliminar tal área…". (Voto no. 12164 de las 9
horas 25 minutos de 9 de setiembre de 2011).
Sobre la imposibilidad de variar el destino de estos
bienes, hemos señalado que:
“Por tanto, si bien las
Municipalidades ostentan la competencia para la administración de los intereses
locales, lo cual comprende el mantenimiento y embellecimiento de parques
públicos, lo cierto es que estas
corporaciones no están facultadas para eliminar el destino de estos predios,
pues ello implicaría el irrespeto al derecho que tienen los vecinos a disfrutar
de ellos, como parte del resguardo a su calidad de vida.
Ergo, a criterio de la Sala
Constitucional, el destino que se da a
los parques públicos (áreas para el esparcimiento de los habitantes) no resulta
compatible por ejemplo, con la construcción de edificios para servicios
públicos como escuelas, bibliotecas, salones comunales, entre otros, en
virtud de que se estaría desconociendo el derecho que tienen los vecinos a
disfrutar de un terreno que pertenece en su totalidad a la comunidad y, por
tanto, cualquier infraestructura o mejoras en estos espacios deben ser
necesariamente compatibles con el fin público que persiguen.” (Dictamen no.
C-418-2020 de 27 de octubre de 2020. Se añade la negrita).
Al
tratarse de un bien de dominio público, la única forma de variar su destino, es
mediante una ley, y, al tratarse de espacios públicos que garantizan el derecho
a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la ley que así lo disponga,
debe garantizar que ese espacio será compensado con otro.
En
este sentido, la Sala Constitucional ha señalado:
“En relación
con la donación que se cuestiona en el amparo, que los vecinos accionantes
estiman lesiona su derecho a disfrutar de áreas verdes para el esparcimiento,
debe indicarse que este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el
derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Este derecho fundamental (sic) se desarrolla, entre otros, en leyes como la de
Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que
deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales(…) La sola lectura de
esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de
la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y
parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que
la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal
como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han
visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con
aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del
derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que
hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La
municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos
dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador –sin definir a cambio
un espacio que compense la pérdida del área de parque–, pues ello convertiría
(sic) en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por
irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas
zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida
que la Constitución les garantiza... La Sala no puede admitir que por la
vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se
desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en
forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y
que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses
locales”. (Voto. no 4332-2000 de las 10:51 horas de 19 de mayo de 2000. En
similar sentido véanse los votos nos. 15754
de las 9 horas 14 minutos de 21 de octubre de 2008, 6925-2001 de las 18 horas 6
minutos de 17 de julio de 2001, 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos horas de
28 de noviembre de 2006, 16242-2007 de las 12 horas 21 minutos de 9 de
noviembre de 2007. Se añade la negrita).
Entonces, en virtud de la jurisprudencia de la Sala
Constitucional antes expuesta y para garantizar el derecho de los vecinos de la
comunidad a disfrutar de espacios públicos de esparcimiento, resulta pertinente
que la Municipalidad de Palmares disponga de un terreno en el cual se pueda
ubicar el espacio de jardín de recreación para el cual se adquirió la finca no.
2-132630-000.
Aunque en el terreno no existe un parque como tal, lo
cierto es que desde que el inmueble se adquirió se dejó latente la necesidad de
establecer allí un jardín de recreación y se advirtió al Ejecutivo Municipal
que el terreno no podría enajenarse ni destinarse a un fin distinto. Pero, pese
a ello, no se ejecutó esa necesidad y se permitió la construcción de las
instalaciones de la Asociación.
En el dictamen unánime afirmativo del proyecto consta
que la Alcaldesa de la Municipalidad de Palmares indicó que “debido a la
necesidad del cantón con la alta población con discapacidad y a pesar de la
afectación a jardín de recreación, el inmueble no tenía tal fin, incluso este
terreno se encuentra cercado, la Municipalidad, al compensarlo por otro aunque
es de menor tamaño, se encuentra en las mismas inmediaciones del inmueble que
se desafecta, y que en él realmente existe un proyecto de la municipalidad para
desarrollar el jardín de recreación.”
Entonces, en virtud de lo anterior, se recomienda
incluir en el articulado del proyecto las disposiciones necesarias en las que
se determine el inmueble con el que la Municipalidad cubrirá la necesidad de
jardín de recreación, pues, con la desafectación de la finca 2-132630 y su
donación a la Asociación, se elimina la posibilidad de cumplir uno de los fines
para los que fue adquirido.
III.
CONCLUSIÓN.
Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 20982,
denominado “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO DE UN TERRENO PROPIEDAD DE LA
MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE PALMARES Y AUTORIZACIÓN PARA SU DONACIÓN A FAVOR DE
LA ASOCIACIÓN CANTONAL PRO AYUDA A LA PERSONA CON DISCAPACIDAD DE PALMARES
(APRADIS), es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, sí se advierte
el eventual problema de constitucionalidad que tendría la falta de acreditación
sobre la reposición del área de parque -jardín de recreación- que se estaría
suprimiendo de aprobarse el proyecto de ley, lo cual de manera respetuosa se
hace ver a esa Comisión.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
CDA/ELR/ysb
Cód.
12723-2023
PGR-OJ-031-2024.
CALLE PÚBLICA O JARDÍN DE RECREACIÓN. ZONA VERDE. DESAFECTACIÓN Y
DONACIÓN. DERECHO A UN AMBIENTE SANO
Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. LA LEY DE DESAFECTACIÓN DE UNA ZONA VERDE DEBERÁ
GARANTIZAR QUE ESE ESPACIO SERÁ COMPENSADO
La Asamblea Legislativa requirió
nuestro criterio sobre el proyecto de ley 20982, denominado “Desafectación Del Uso Público De Un Terreno Propiedad De
La Municipalidad Del Cantón De Palmares Y Autorización Para Su Donación A Favor
De La Asociación Cantonal Pro Ayuda A La Persona Con
Discapacidad De Palmares (Apradis).”
La Procuraduría, mediante opinión jurídica no. PGR-OJ-031-2024 de 04 de marzo de 2024,
señaló:
Se pretende la desafectación de un inmueble propiedad de la Municipalidad
de Palmares inscrito bajo matrícula 2-132630-000, ubicado en el distrito uno,
Palmares, cantón siete, Palmares, provincia de Alajuela, inscrito en el
Registro Nacional bajo el sistema de folio real matrícula número uno tres dos
seis tres cero cero cero cero, (no. 132630-000), cuya naturaleza es terreno destinado a calle pública o jardín de
recreación.
En virtud de que el terreno es un bien inscrito a nombre de la
Municipalidad de Palmares como “calle pública o jardín de recreación”, se
requiere la autorización legislativa para proceder con la desafectación y
posterior donación.
Al tratarse de un bien de dominio público, la única forma de variar su
destino, es mediante una ley, y, al
tratarse de espacios públicos que garantizan el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, la ley que así lo disponga, debe garantizar que ese
espacio será compensado con otro.
Entonces, en virtud de lo anterior, se recomienda incluir en el
articulado del proyecto las disposiciones necesarias en las que se determine el
inmueble con el que la Municipalidad cubrirá la necesidad de jardín de
recreación, pues, con la desafectación de la finca 2-132630 y su donación a la
Asociación, se elimina la posibilidad de cumplir uno de los fines para los que
fue adquirido.