Dictamen : 039 - del 04/03/2024

04 de marzo de 2024

PGR-C-039-2024

Señor

Juan Bautista Monge Corrales

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CCDRD-JD-5-537-2023 de fecha 19 de junio de 2023, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado el Sr. Monge Corrales, en su condición de Presidente de la Junta Directa del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados, nos señala que “con la venia otorgada por la Junta Directiva de este Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados en sesión de fecha 12 de junio 2023, Acta N°089-2023, Acuerdo N°967-2023”, solicita criterio a la Procuraduría General de la República sobre el siguiente aspecto:

“¿Debe el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados pagar las contribuciones patronales al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), de conformidad al artículo 14 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) N° 4760, artículo 15 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) N°6868 y artículo 15 de la Ley de Fomento de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N°5662?”

Se adjunta a la presente gestión el criterio legal emitido por la Unidad de Asesoría Legal de la Municipalidad de Desamparados, mediante oficio número AM-JU-179-2023 de 5 de junio de 2023, en el cual se concluye lo siguiente:

“(…) 5.- Conclusiones:

a.- El Comité Cantonal de Deportes y la Recreación del Cantón de Desamparados, no debe pagar la contribución parafiscal señala en el art. 14 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, toda vez, que por su naturaleza jurídica no se trata de una institución autónoma.

b.- El Comité Cantonal de Deportes y la Recreación del Cantón de Desamparados, de conformidad a lo expresado por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-289-2015, del cual no encontró ninguna reconsideración, debe de cancelar la contribución para el financiamiento de FODESAF.

c.- El Comité Cantonal de Deportes y la Recreación del Cantón de Desamparados, no debe pagar la contribución parafiscal establecida en el artículo 15 de la Orgánica del INA, pues por su naturaleza jurídica no se trata de una institución autónoma, semiautónoma o de una empresa estatal.

6.- Recomendación: Como el presente criterio de conformidad al artículo 303 de la Le General de la Administración Pública no se trata de un dictamen vinculante, por la relevancia que tiene lo consultado, según lo señalado por la Auditoria Interna en los puntos 2.1.4 y 4.3.4 del informe MD-AI-INF-324-2023, con relación a plago de esas contribuciones por parte del Comité Cantonal de Deportes y la Recreación del Cantón de Desamparados, sería recomendable hacer una consulta a la Procuraduría General de la República, cuyos dictámenes sin son vinculantes.”

Adicionalmente, se adjuntó, informe de Auditoría Interna de la Municipalidad de Desamparados, No. MD-AI-INF-324-2023 de 8 de mayo de 2023.

II. LA CONSULTA PLANTEADA PRESENTA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

Al efecto, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

En el caso de los Comités Cantonales de Deportes, a pesar de que su carácter de órgano desconcentrado – establecido por el artículo 173 del Código Municipal – habilita la posibilidad de que consulten, conforme el artículo 4 de la Ley de la Procuraduría General, a ésta sobre aspectos técnicos jurídicos relacionados con el ejercicio de sus competencias desconcentradas; lo cierto es que por tratarse de un órgano colegiado, la decisión de consultar debe concretarse a través de un acuerdo adoptado en sesión válida, de suerte que, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-378-2019 de 19 de diciembre de 2019).

En virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante de este Órgano Asesor, lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico (Sobre el particular, ver dictámenes números PGR-C-083-2023, PGR-C-149-2023 y PGR-C-273-2023 entre otros).

A efectos de examinar el cumplimiento del requisito indicado, se requirió al Comité de Deportes de Desamparados, en fecha 23 de febrero pasado y vía correo electrónico, la remisión del acuerdo N°967-2023, Acta N°089-2023, adoptado en sesión de ese órgano en fecha 12 de junio 2023; lo cual fue atendido de forma inmediata por el referido Comité, en correo electrónico recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

Para los efectos que se dirán, se transcribe el acuerdo mencionado:

Como se desprende del acuerdo No. 967-2023, se describe en él que recibió respuesta de la Unidad de Asesoría Legal de la Municipalidad sobre la inquietud planteada en torno a sí está sujeto al pago de contribuciones al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FOSESAF) y se acoge la recomendación de remitir la consulta a esta Procuraduría para obtener un criterio vinculante. Sin embargo, el acuerdo no establece de forma puntual, expresa y clara, los términos de la consulta que se acuerdo formular a este Órgano Asesor.

Es más, la imprecisión de la determinación de la consulta que se desea plantear se confirma con lo acordado por ese Órgano Colegiado en el acuerdo de comentario, en el que dispuso, según se lee del acta que:

“R/Se aprueba elevar consulta a la Procuraduría General de la Republica y enviar nota al IMAS y al INA indicando que ya no procede el pago de esta institución por parte de este Comité Cantonal.” (Lo resaltado es propio).

De la anterior transcripción se desprende, por un lado, que no se consigna de forma expresa y clara la consulta a esta Procuraduría y, por otro, que ese Comité adoptó una decisión concreta respecto de las contribuciones que paga al IMAS e INA, de manera que, ante tal situación, se interpreta que no existe la duda que se formula en la pregunta planteada en el oficio número CCDRD-JD-5-537-2023 respecto al aporte a las dos entidades mencionadas.

Adicionalmente, no está demás señalar que en este caso se advierte la existencia de un informe de auditoría y un criterio legal sobre el tema de interés para ese Comité de Deportes, por lo que, es claro, que ha contado con asesoría adecuada sobre el tema. En ese tanto, no se estima viable que se formulen consultas a esta Procuraduría únicamente con la finalidad de obtener un criterio vinculante, sino que, la entidad consultante debe haber sopesado previamente, mediante le estudio y análisis de los insumos con que ha contado, entre ellos el criterio legal, si persiste la necesidad de plantear una consulta a esta Procuraduría.

Lo indicado se sustenta, en el alcance que este Órgano Asesor ha dado al aporte del criterio legal junto a la consulta que se nos plantee, señalando que, la finalidad de ese criterio es, precisamente, que a nivel interno se haya estudiado el tema y se sopese la necesidad de formular la consulta:

“(…) se exige también que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021). (Lo resaltado no es del original. Dictamen número PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre del 2022)

Por todo lo expuesto, la consulta es inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados a rendir el criterio solicitado.

No obstante, en un afán de colaboración con esa Administración, nos permitimos reseñar algunos antecedentes relacionados con el tema consultado, a fin de que puedan ser utilizados como un criterio orientador sobre la materia.

III. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA CONSULTADO

Como primer aspecto, debe indicarse que la naturaleza de este tipo de Comités de deportes y recreación es de órganos persona que se encuentran adscritos a la Municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 173 del Código Municipal.

Se trata de órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad jurídica instrumental y que “al estar adscritos a los gobiernos locales, debe entenderse que forman parte de la estructura organizativa de las municipalidades, y por ello se encuentran sometidos a su control. Dichos órganos ejercen funciones determinadas en materia deportiva y recreativa, que son propias de los gobiernos locales, pero que en virtud de criterios de desconcentración y eficiencia, el legislador dispuso que se le asignaran a tales Comités”. (Dictamen C-289-2015 del 22 de octubre del 2015. En el mismo sentido es posible ver los dictámenes C-290-2015 del 22 de octubre del 2015, C-025-2017 del 09 de febrero del 2017 y C-062-2018 de 4 de abril de 2018)

En segundo lugar, conforme a la interrogante planteada, el tema de interés para el Comité Cantonal de Deportes de Desamparados es conocer si se encuentran sujetos al pago de las contribuciones que el ordenamiento jurídico establece a favor del IMAS, INA y FODESAF.

Respecto de las dos primeras contribuciones o aportes, como señalamos en el apartado que antecede, el Comité adoptó el acuerdo de “enviar nota al IMAS y al INA indicando que ya no procede el pago de esta institución por parte de este Comité Cantonal”, por ende, ya existe una decisión adoptada y se interpreta que no existe duda para el consultante sobre ese extremo.

Sin perjuicio de ello, nos permitimos señalar que los aportes establecidos a favor de las tres entidades señaladas, conforme a sus respectivas leyes de creación, han sido calificados como contribuciones parafiscales (Al respecto, puede consultarse los dictámenes C-435-2005 de 19 de diciembre de 2005, C-41-2019 de19 de febrero de 2019, C-392-2005 de 15 de noviembre de 2005, C-404-2020 de 14 de octubre de 2020, C-289-2015 de 22 de octubre de 2015).

En cuanto al aporte establecido a favor del IMAS, se ha indicado que el artículo 14 de la Ley No 4760, dispone las fuentes de financiamiento para que ese Instituto logre sus fines. Se trata de una contribución parafiscal a favor de dicho ente público, que pesa sobre patronos privados y entes autónomos que no reciben financiamiento del presupuesto nacional (dictámenes número C-435-2005 de 19 de diciembre de 2005 y C-41-2019 de19 de febrero de 2019).

Por su parte, con relación al Instituto Nacional de Aprendizaje, el artículo 15 de la Ley N° 6868 de 6 de mayo de 1983, establece la fuente de financiamiento para ese Instituto a efecto del cumplimiento de sus fines. Se trata de una contribución parafiscal, que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por distintos patronos, entre ellos, patronos particulares según el 15 inciso a) y las instituciones autónomas, semi-autónomas y empresas del Estado según el inciso b) del mismo numeral (ver dictamen número C-392-2005 de 15 de noviembre de 2005).

Finalmente, respecto al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el numeral 15 inciso b) de la Ley No. 5662 establece:

Artículo 15.- El Fodesaf se financiará de la siguiente manera: (…)

b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al Fondo un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a las instituciones de asistencia médico-social las juntas de educación, las juntas administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda el equivalente de un salario base establecido por la Ley "Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal", Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993, así como las de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente de dos salarios base establecidos en la ley supra citada y las empresas de zonas francas nuevas que se instalen fuera de la Gran Área Metropolitana, durante los primeros cinco años de operación. (…)

(Así reformado el inciso b) anterior por el artículo 6° de la Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022)” (Lo resaltado no es del original).

Sobre el alcance de este numeral respecto a los Comités Cantonales de Deportes, este Órgano Asesor señaló en el dictamen número C-289-2015 de 22 de octubre de 2015 que los mismos se encuentran sujetos al pago de esa contribución, por las siguientes razones:

“(…) La no sujeción del Estado a la tributación, en nuestro ordenamiento jurídico tributario se fundamenta en el llamado principio de inmunidad fiscal, según el cual el Estado no puede reunir en sí mismo la condición de sujeto acreedor y deudor del tributo, aunque muchas veces el legislador prevé en algunas leyes tributarias exenciones y no sujeciones a favor de éste. Sin embargo, tal principio de inmunidad fiscal no alcanza a las entidades municipales, lo que obviamente las coloca en posición de contribuyente de los tributos que establece el Estado, en ejercicio de su potestad tributaria originaria que encuentra su fundamento en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, y en el 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Como dicha potestad tributaria permite no solo crear impuestos, sino también exenciones como un medio para atenuar los efectos de la tributación, el legislador, en tratándose de las entidades municipales, y considerando elementos de naturaleza política, económica o social inherentes a ellas, las exime del pago de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos, tal y como se desprende del artículo 8 del Código Municipal, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 8.- Concédese a las municipalidades exención de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos.” (El resaltado no es del original)

Como corolario se tiene que el legislador, mediante una exención genérica subjetiva, sustrae a las entidades municipales de los efectos de la tributación nacional.

Ahora bien, retomando las consideraciones realizadas con respecto a la naturaleza jurídica de los Comités Cantonales, resulta claro que al ser éstos órganos de naturaleza pública, adscritos a las corporaciones municipales y formar parte de la estructura orgánica de las corporaciones municipales, sujetos a la dirección y control de la entidad municipal, la exención contemplada en el citado artículo 8 del Código municipal se hace extensiva a favor de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, para el debido cumplimiento de sus fines.

Ahora bien, en relación con el tema objeto de consulta, se tiene que los patronos públicos y privados sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores deben pagar un aporte del 5%, conforme lo dispone el inciso b) del artículo 15 de la Ley N° 5662 de 23 de diciembre de 1974 y su reforma integral según Ley N° 8783 de 13 de octubre del 2009, que en lo que interesa dispone:

“El Fodesaf se financiará de la siguiente manera:

a) (…)

b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al Fondo un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a las instituciones de asistencia médico-social, las juntas de educación, las juntas administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, así como a los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda el equivalente de un salario base establecido por la Ley N° 7337 y las actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente a dos salarios base establecidos en la Ley supracitada.”

Sin embargo, en el caso de análisis la exención contenida en el artículo 8 del Código Municipal no alcanza a los aportes que deben pagar los patronos públicos y privados conforme al inciso b) del artículo 15 de la Ley de cita, ya que si bien los comités deportivos cantonales son organismos adscritos a las entidades municipales y forman parte de su estructura organizativa, la exención contenida en el artículo 8 del Código Municipal, esta direccionada al pago de toda clase de tributos, sean impuestos, tasas, y contribuciones especiales y es lo cierto que por su naturaleza jurídica tales aportes no encajan dentro de la clasificación contenida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por cuanto estamos en presencia de un aporte de carácter parafiscal, y no de una contribución especial cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación, en tanto el aporte conforme al inciso b) del artículo 15 simplemente es uno de los medios de financiación de Fodesaf.

Por otra parte, si bien el inciso b) del artículo 15 de la Ley N° 5662 reformada integralmente por la Ley N° 8783, exceptúa a las entidades municipales del pago del aporte a las entidades municipales, tal exención por si no puede hacerse extensiva a los comités cantonales de deportes, ya que bien éstos forman parte de la estructura organizativa de las municipalidades, la personalidad jurídica instrumental que les asiste y que les permite actuar como si fueran personas jurídicas diferentes al ente público al que pertenecen para administrar y disponer de sus fondos, tal condición los constituye en patronos diferentes a la entidad municipal como tal, es decir, para cumplir sus funciones, los comités cantonales de deportes cuentan con su propio personal administrativo. Siendo así, lo jurídicamente procedente, era que el legislador al definir los alances del inciso b) del artículo 15 de la Ley N°5662 reformada por la Ley N° 8783, hubiera excluído a los comités cantonales de deportes de la sujeción al pago del aporte, en su condición de patronos.” (El resaltado es propio)

Bajo las consideraciones que se expusieron en el dictamen C-289-2015, los Comités Cantonales de Deportes y recreación se encuentran sujetos al pago de la contribución parafiscal establecida en el artículo 15 inciso b) de la Ley No. 5662.

IV. CONCLUSIONES

En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta planteada.

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia a los antecedentes sobre la materia de interés que hemos reseñado, los cuales podrán ser tomados en cuenta por ese Comité para el análisis del tema objeto de consulta.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández.

Procuradora

SSH/hsc