Dictamen : 032 - del 26/02/2024

26 de febrero del 2024

PGR-C-032-2024

 

Doctora

Mary Munive Angermüller

Ministra de Salud

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, nos referimos a su oficio MS-DM-FG-1925-2023 del 2 de noviembre de 2023, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes que transcribimos literalmente:

 

“¿Es factible que mediante el Decreto Ejecutivo N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP del 26 de junio del 2012 “Reglamento a Ley General de Control de Tabaco y sus efectos nocivos en la salud” se continúen regulando los aspectos que sobre el cigarrillo electrónico de administración de nicotina son omisos en la Ley N° 10066 del 14 de diciembre del 2021 “Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares”?

 

¿Al no contemplarse en la Ley N° 10066 las disposiciones regulatorias correspondientes a los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), incluidos sus líquidos, así como de los dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares que hagan aplicable de forma supletoria las sanciones estipuladas en la Ley N° 9028 (conforme lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 10066), puede el Poder Ejecutivo incorporarlas o regularlas en el reglamento a la Ley 10066?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, mediante el oficio número MS-AJ-FG-2628-2023 del 30 de octubre de 2023.

 

I.           SOBRE EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA Y LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

 

Las fuentes del Derecho son aquellas situaciones que sirven de antecedente para crear las normas jurídicas. Manuel María Diez las define de la siguiente manera:

“(…) de acuerdo con el sentido etimológico, fuente del derecho sería el origen, nacimiento o causa de las reglas jurídicas.  Para otros, fuente sería la manifestación o exteriorización de las reglas jurídicas.  Quiere decir entonces, que unos definieron las fuentes como origen, causa, nacimiento del derecho y otros como formas de manifestación, modos de aparición manifestaciones etc. (…) podríamos decir que las fuentes de nuestra disciplina son los hechos y actos de los que surgen los principios y normas del derecho administrativo (…)”.[1]

Eduardo Ortíz Ortíz, define las fuentes de la siguiente manera:         

“(…) así como los derechos y obligaciones de los sujetos nacen de la realización de un hecho jurídico antecedente, así también una norma proviene de otro hecho, llamado fuente.  Este hecho consiste generalmente, hoy en día, en un acto jurídico y en el procedimiento que le precede, en cuyo caso la fuente se llama escrita. (…)”[2]

La Ley General de la Administración Pública, N.° 6227 del 02 de mayo de 1978,  regula en el artículo 6 las fuentes escritas, estableciendo un orden o jerarquía en su aplicación:

“Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

Este escalafón es importante para que el operador jurídico tenga claro la jerarquía de las normas y, en caso de conflicto o antinomia, conocer el orden de prioridad.

Sobre el particular, este órgano asesor, mediante el dictamen número C-63-2015 del 06 de abril del 2015, indicó: 

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública (…).

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004).

El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto delas normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. (…)” (En igual sentido ver pronunciamientos C-104-2015 del 11 de mayo de 2015 y C-157-2020 del 30 de abril de 2020)

Consecuentemente, es importante conocer las fuentes del Derecho, ya que en caso de que se presente un conflicto o incompatibilidad entre normas, se debe valorar la jerarquía de ellas y así determinar cuál prevalece, como es el caso de análisis del contenido de una norma reglamentaria frente a la ley.

El Reglamento es la manifestación escrita unilateral de la Administración dirigida a todas las personas en general, con la finalidad de regular las relaciones de ésta con el administrado, de manera que explica y complementa la aplicación de determinada ley. Al respecto, García Oviedo indica:

“(…) el fundamento del reglamento y de la potestad de dictarlo estriba en la imposibilidad de aplicar la ley por sí sola, dada su naturaleza demasiado abstracta y sintética, por lo que se impone desentrañar sus preceptos adaptándolos a la realidad, que es lo que hace el reglamento.  De esta suerte, ley y reglamentos son disposiciones generales, con esta diferencia: que la ley sienta el principio y el reglamento de desenvuelve mediante detalle. (…)  esta es la obra del reglamento: desenvolver la norma general de la ley por las prescripciones complementarias de detalles (…)”[3].

La creación del reglamento es una potestad que constitucionalmente posee el Poder Ejecutivo, la cual se encuentra fundamentada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, el cual indica:

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento; 

(…)

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes;

(…)”

 

En consecuencia, el reglamento tiene como propósito desarrollar la aplicación de la ley. El tratadista Jinesta Lobo lo explica de la siguiente forma:

 “(…) responde al principio secundum legem, puesto que, la desarrolla, complementa y ejecuta, dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento Ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija”. [4]

 

La Sala Constitucional también se ha referido a los límites de la potestad reglamentaria indicando:

 

"PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

SEGUNDO: Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.

Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerarla "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver folio 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "... sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"”. (Resolución N° 243-1993 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993) (En igual sentido ver resolución N°1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990 y Resolución N° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996, ambas de la Sala Constitucional). (La negrita no es del original)

Como se observa, el reglamento ejecutivo es la manera en que el Poder Ejecutivo hace posible la aplicación y ejecución de las leyes, ya que con este mecanismo complementa la norma con el fin de que se cumpla la voluntad del legislador. No obstante, no puede modificar, adicionar, o ampliar más de lo que se permite en la ley.

            Partiendo de lo indicado, el reglamento sólo debe nacer de acuerdo con las normas existentes de rango superior, por lo que no se debe incluir o ampliar supuestos que el legislador no estableció en la propia ley. (Ver los pronunciamientos C- 129-96 del 6 de agosto de 1996, C-111-2000 del 17 de mayo del año 2000, OJ-044-2001, del 26 de mayo del año 2001, C-025-2019 del 30 de enero del 2019, entre otros).

            A partir de lo expuesto, procederemos a referirnos a las consultas específicas realizadas por la señora Ministra de Salud, advirtiendo que estamos imposibilitados para referirnos a los alcances de propuestas reglamentarias que no han sido aprobadas, pues nuestra función es interpretar el ordenamiento jurídico vigente. De ahí que procederemos a atender las interrogantes planteadas de manera general, sin referirnos a la propuesta de reglamento a la que se hace alusión en el criterio jurídico aportado a esta consulta.

 

 

II.        SOBRE LO CONSULTADO

 

La señora Ministra nos consulta si es factible que mediante el decreto ejecutivo 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP se continúen regulando aspectos sobre el cigarrillo electrónico de administración de nicotina, a pesar de la omisión existente en la Ley N° 10066 del 14 de diciembre del 2021 de “Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares”. Asimismo, consulta si en una eventual reglamentación a dicha Ley 10066 se podrían incorporar de manera supletoria las sanciones estipuladas en la Ley 9028, conforme a lo dispuesto en el numeral 15 de la Ley 10066. 

 

Al respecto, debemos señalar que la Ley N.° 9028 del 22 de marzo de 2012, Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud, tiene como objetivo establecer las medidas que se necesitan para proteger la salud de las personas por el consumo del tabaco.  En su artículo 1 se señala su objeto, al indicar:

“ARTÍCULO 1.- Objeto

La presente ley es de orden público y su objeto es establecer las medidas necesarias para proteger la salud de las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco.

Esta ley regula las medidas que el Estado implementará para instrumentalizar el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Ley N.º 8655, de 17 de julio de 2008, con el objeto de controlar el consumo de tabaco y reducir su prevalencia, así como la exposición al humo de este.”

 

Asimismo, dicha ley establece una serie de objetivos dentro de los que se encuentran: a) reducir el consumo de productos elaborados con tabaco; b) reducir al mínimo la exposición de las personas a los efectos nocivos del humo de productos elaborados con tabaco; c) reducir el daño sanitario, social y ambiental originado por el tabaquismo; d) prevenir la iniciación en el tabaquismo, especialmente en la población de niños y adolescentes; e) Fomentar la promoción, la educación para la salud, así como la difusión del conocimiento a las generaciones presentes y futuras de los riesgos atribuibles al consumo de productos elaborados con tabaco y por la exposición al humo de tabaco y; f) Combatir el comercio ilícito de estos productos

 

Nótese que los objetivos de esta ley son generales y aplican sin distinción a todos los productos elaborados con tabaco, lo cual incluiría los sistemas electrónicos con nicotina. 

 

Cabe mencionar que en el artículo 8 de la Ley se establecen las potestades del Ministerio de Salud en ejercicio de su autoridad sanitaria, indicado que puede establecer: a) Los métodos para el análisis de los productos de tabaco.  b) La medición del contenido de los productos de tabaco. c) Las emisiones de los productos de tabaco. d) Los requisitos para la reglamentación de esos contenidos y emisiones. e) Los métodos para la verificación de cumplimiento de los estándares internacionales. f) La información que los fabricantes deberán proveer a la autoridad sanitaria y al público acerca de los ingredientes utilizados en los productos elaborados con tabaco, de modo tal que queden protegidos los secretos industriales y de fórmulas de los fabricantes. Asimismo, esta norma faculta prohibir el uso de determinados ingredientes siempre que se demuestre, de acuerdo con criterios científicos objetivos y estándares internacionales, que estos incrementan la toxicidad total inherente y la dependencia de los productos bajo análisis. Además, autoriza a exigir a los importadores y fabricantes de productos de tabaco, sean personas físicas o jurídicas, que presenten, anualmente y bajo declaración jurada, los ingredientes y las emisiones de nicotina, alquitrán y monóxido de carbono de los productos que comercialicen en el país.

 

La citada ley N.° 9028, fue reglamentada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Ejecutivo N° 37185 del 26 de junio de 2012, Reglamento a la Ley General de Control de Tabaco y sus efectos nocivos en la Salud, el cual tiene como fin regular, controlar y fiscalizar, la aplicación de la Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, con el objetivo de proteger la salud de las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de productos de tabaco y sus derivados y de la exposición al humo de tabaco (artículo 1).  Además, la reglamentación establece los mismos objetivos específicos de la Ley (artículo 2).

En el Decreto Ejecutivo N° 37185, se establecieron y desarrollaron los requisitos dispuestos en la ley 9028, dirigidos a las personas físicas y jurídicas, importadoras y/o fabricantes de productos de tabaco y sus derivados, incluido de manera expresa el cigarrillo electrónico que contiene nicotina (artículos 4, 5 11 y transitorio VIII). Dentro de dichos requisitos se encuentra presentar anualmente y bajo declaración jurada ante el Ministerio de Salud, los ingredientes y las emisiones de nicotina, alquitrán y monóxido de carbono, así como los métodos de análisis utilizados, de los productos de tabaco y sus derivados, que comercialicen en el país (artículo 11). Esta obligación, insistimos, deriva de la propia Ley 9028, según lo establecido en el numeral 8 ya comentado y, por tanto, no es una extralimitación de la norma reglamentaria.

Cabe mencionar que el citado decreto define el cigarrillo electrónico como “Sistemas electrónicos de administración de nicotina (ENDS), que constituyen una categoría de productos de consumo diseñados para liberar nicotina, tras introducir en la boca el extremo de un cilindro de plástico o metálico, de manera similar a un cigarrillo o un puro, e inhalar con objeto de extraer una mezcla de aire y vapores del dispositivo y liberarla en el aparato respiratorio. Contienen sistemas electrónicos de vaporización, una fuente de energía y un cargador, controles electrónicos y cartuchos reemplazables o recargables que contienen nicotina. Se incluyen dispositivos similares o no en su diseño, que tengan como objetivo suministrar nicotina a una persona.”

 

Por ello, debemos reiterar que el legislador en la Ley N.° 9028, reguló aspectos relacionados con los sistemas electrónicos de administración de nicotina, lo cual fue desarrollado por el Poder Ejecutivo en el Decreto Ejecutivo N.° 37185.

No obstante lo anterior, con posterioridad a la emisión de la Ley N.° 9028 y el Decreto Ejecutivo N.° 37185, se aprobó una legislación especial para regular los sistemas y dispositivos electrónicos de administración de nicotina y los dispositivos similares sin nicotina, específicamente la Ley N°10066 del 14 de diciembre del 2021.

Dicha Ley, tiene por objeto regular los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) y Sistemas Similares sin Nicotina (SSSN), también los dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, y crear un impuesto con destino específico sobre la importación o fabricación nacional de los SEAN/SSSN, así como sobre los dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, sus accesorios y otros bienes complementarios, incluyendo el líquido para su uso, a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 1). Como se observa, el objetivo de esta ley abarca tanto a los dispositivos electrónicos que administran nicotina, como aquellos similares sin nicotina.

            La Ley N.° 10066, sin embargo, está enfocada en regular aspectos muy específicos, tales como los sitios prohibidos para el uso de los mencionados sistemas electrónicos, el impuesto que se les aplica, el momento en que se tiene el hecho generador del impuesto, así como el contribuyente; explica la base imponible y la tarifa del impuesto.  Asimismo, menciona la liquidación y pago del gravamen, su aplicación y su destino, así como control, fiscalización y sanciones, recaudación y destino de las multas y el plazo para cancelarlas. Sin embargo, la Ley 10066 no se refiere a las potestades del Ministerio de Salud y a las obligaciones de los importadores y fabricantes que sí fueron dispuestas en la Ley N.° 9028 y que comentamos con anterioridad, dirigidas a cualquier producto que dispense tabaco, entre ellas, el cigarrillo electrónico.

            Cabe cuestionarse aquí si la intención del legislador al emitir la Ley N.° 10066, era derogar la normativa relacionada con los dispositivos y sistemas electrónicos que dispensan tabaco (cigarrillo electrónico) dispuesta en la Ley 9028, sin embargo, la respuesta a esta interrogante debe ser negativa.

            En primer lugar, no existe en la Ley 10066 una intención expresa del legislador de derogar lo dispuesto en la Ley 9028 con relación al cigarrillo electrónico. Por el contrario, como veremos, la primera remite al régimen sancionatorio dispuesta en la segunda y ninguna norma establece su derogatoria expresa.

            Tampoco podemos señalar que exista una derogatoria tácita de las normas relacionadas a los dispositivos electrónicos que dispensan tabaco. Debe recordarse que la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, en tanto, cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas  sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada. Como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas. 

En el caso en estudio, debe descartarse la existencia de la derogatoria tácita, pues como analizamos, el contenido de la Ley 9028 y de la Ley 10066 no resulta contradictorio, sino más bien complementario. La primera, se refiere a las potestades generales del Ministerio de Salud y a los requisitos de los importadores y fabricantes de productos relacionados con el tabaco (incluyendo sistemas electrónicos), mientras que la segunda, está enfocada más bien en el impuesto que se crea y a los lugares donde se pueden utilizar los dispositivos electrónicos con o sin tabaco.

Por tanto, el alcance de una y otra ley es distinto, debiendo complementarse en lo que se refiere a los dispositivos electrónicos que dispensan tabaco, que están regulados en ambas normas legales. Distinto es el caso de los dispositivos electrónicos que no dispensan tabaco, pues el objeto de la Ley 9028 no los cubre.

            Debe recordarse que con ambas normativas (ley 9028 y Ley 10066) se busca desincentivar el uso de tabaco y sus derivados en las distintas modalidades de consumo, así como proveer un ambiente sano sin humo y atacar la problemática social que va en creciente de las enfermedades originadas por el uso de estas sustancias químicas a través de distintas medidas y sanciones.

             Ambas leyes resultan complementarias y no excluyentes, siendo prueba de ello lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N.° 10066 que señala:

   “ARTÍCULO 15- Sanciones. De acuerdo con la infracción cometida, se sancionará de la siguiente manera:

(…)

Para efectos de los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), así como de los dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, y en lo no regulado expresamente en esta ley, se aplicarán supletoriamente las sanciones indicadas en el capítulo X de la Ley 9028, Ley General de Control del Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, de 22 de marzo de 2012.

(…)” (La negrita no es del original)

 

            Como se observa, la Ley 10066 remite al régimen sancionatorio dispuesto en la ley 9028, el cual responde a todas las obligaciones y potestades dispuestas en la misma.

Por lo anterior y atendiendo a las interrogantes que plantea la señora Ministra, debemos señalar que sí es factible que se continúe aplicando lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP del 26 de junio del 2012, a los dispositivos electrónicos que administran tabaco, pues esta normativa deriva directamente de lo dispuesto en la Ley 9028, que continúa siendo de aplicación para aquello no regulado en la Ley 10066 relacionado con dichos dispositivos. Lo anterior, incluye el régimen sancionatorio previsto y que resulta complementario por disposición del artículo 15 de la Ley 10066.

 

No se trata entonces de una extra limitación de la norma reglamentaria de lo dispuesto en la ley 10066, pues fue el propio legislador el que autorizó mediante la Ley 9028 la emisión de dicha normativa, sin que haya un tema de incompatibilidad o de derogatoria tácita entre ambas legislaciones.

 

Lo que sí debemos advertir, es que la eventual reglamentación que se emita de la Ley 10066 únicamente puede limitarse a desarrollar el contenido de lo dispuesto en la misma, sin exceder los temas que el legislador reguló en esa legislación.

 

 

III.      CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

a)     La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo se encuentra limitada a lo dispuesto en la ley, por lo que el reglamento no puede modificar, adicionar, o ampliar lo autorizado por el legislador;

b)    La Ley N° 10066 del 14 de diciembre del 2021 de “Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, no deroga ni expresa ni tácitamente lo dispuesto en la Ley N.° 9028 del 22 de marzo de 2012, Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud. Por el contrario, se trata de normativa complementaria en lo que se refiere a dispositivos electrónicos que suministran tabaco;

c)     Por lo anterior, es factible que se continúe aplicando lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP del 26 de junio del 2012, a los dispositivos electrónicos que administran tabaco, pues esta normativa deriva directamente de lo dispuesto en la Ley 9028 que continúa siendo de aplicación para aquello no regulado en la Ley 10066, relacionado con dichos dispositivos. Lo anterior, incluye el régimen sancionatorio previsto y que resulta complementario por disposición del artículo 15 de la Ley 10066;

 

d)    Por tanto, no existe una extra limitación del Decreto N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP de lo dispuesto en la ley 10066, pues fue el propio legislador el que autorizó mediante la Ley 9028 la emisión de dicha normativa, sin que haya un tema de incompatibilidad o de derogatoria tácita entre ambas legislaciones;

e)     La eventual reglamentación que se emita de la Ley 10066 únicamente puede limitarse a desarrollar el contenido de lo dispuesto en la misma, sin exceder los temas que el legislador reguló en esa legislación.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría

 

SPC/AZL/cpb

PGR-C-032-2024

PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA. POTESTAD REGLAMENTARIA. DEROGATORIA EXPRESA. DEROGATORIA TÁCITA. COMPLEMENTARIEDAD DE LA LEY. REGULACIÓN DE LOS DISPOSITIVOS ELECTRÓNICOS DE ADMINISTRACIÓN DE NICOTINA.

   La Doctora Mary Munive Angermüller, Ministra de Salud, consulta lo siguiente:

“¿Es factible que mediante el Decreto Ejecutivo N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP del 26 de junio del 2012 “Reglamento a Ley General de Control de Tabaco y sus efectos nocivos en la salud” se continúen regulando los aspectos que sobre el cigarrillo electrónico de administración de nicotina son omisos en la Ley N° 10066 del 14 de diciembre del 2021 “Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares”?

¿Al no contemplarse en la Ley N° 10066 las disposiciones regulatorias correspondientes a los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), incluidos sus líquidos, así como de los dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares que hagan aplicable de forma supletoria las sanciones estipuladas en la Ley N° 9028 (conforme lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 10066), puede el Poder Ejecutivo incorporarlas o regularlas en el reglamento a la Ley 10066?”

Mediante dictamen PGR-C-032-2024 del 26 de febrero de 2024, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz y la abogada de la Procuraduría Amalia Zeledón Lostalo, se llegó a las siguientes conclusiones:

a)     La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo se encuentra limitada a lo dispuesto en la ley, por lo que el reglamento no puede modificar, adicionar, o ampliar lo autorizado por el legislador;

b)    La Ley N° 10066 del 14 de diciembre del 2021 de “Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, no deroga ni expresa ni tácitamente lo dispuesto en la Ley N.° 9028 del 22 de marzo de 2012, Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud. Por el contrario, se trata de normativa complementaria en lo que se refiere a dispositivos electrónicos que suministran tabaco;

c)     Por lo anterior, es factible que se continúe aplicando lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP del 26 de junio del 2012, a los dispositivos electrónicos que administran tabaco, pues esta normativa deriva directamente de lo dispuesto en la Ley 9028 que continúa siendo de aplicación para aquello no regulado en la Ley 10066, relacionado con dichos dispositivos. Lo anterior, incluye el régimen sancionatorio previsto y que resulta complementario por disposición del artículo 15 de la Ley 10066;

d)    Por tanto, no existe una extra limitación del Decreto N° 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP de lo dispuesto en la ley 10066, pues fue el propio legislador el que autorizó mediante la Ley 9028 la emisión de dicha normativa, sin que haya un tema de incompatibilidad o de derogatoria tácita entre ambas legislaciones;

e)     La eventual reglamentación que se emita de la Ley 10066 únicamente puede limitarse a desarrollar el contenido de lo dispuesto en la misma, sin exceder los temas que el legislador reguló en esa legislación.