Dictamen : 028 - del 19/02/2024

19 de febrero de 2024

PGR-C-028-2024

Señora

Karla Granados Brenes

Directora Ejecutiva

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-DREJ-OFI-0462-2023 del 31 de mayo de 2023, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el pago de anualidades y el disfrute de vacaciones de los funcionarios de la Asamblea Legislativa con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, N.º 10159 del 8 de marzo de 2022.

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica en la consulta que el Directorio Legislativo, en el punto 4), artículo 6 de su sesión N.º 40-2023 del 15 de marzo de 2023, acordó solicitar al Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa su criterio jurídico en relación con la procedencia del pago de anualidades y el cómputo de vacaciones luego de la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (en adelante LMEP), pues existen dudas sobre cuál es la normativa que debe aplicarse, tanto para el reconocimiento y pago de anualidades, como para determinar la cantidad de días de vacaciones a que tienen derecho los funcionarios legislativos.

Agrega que, ante esa solicitud, la Asesoría Legal emitió su criterio mediante el oficio AL-DALE-PRO-0102-2023 del 24 de mayo de 2023, en el cual señaló que existe una antinomia jurídica y una duda razonable con respecto a la prevalencia de las normas que rigen esos temas. Por ese motivo, indica que es de interés de la Asamblea Legislativa contar con un pronunciamiento de esta Procuraduría sobre dichos temas.

Concretamente, las consultas que se nos formularon fueron las siguientes:

“Con respecto a las anualidades:

1.- ¿La interpretación literal del transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público prohíbe aumentos al salario base o prohíbe únicamente los que se den como consecuencia o resultado de los aumentos a la base? Esto en el caso de funcionarios que, luego de su entrada en vigencia, queden con un salario compuesto superior al salario global.

2.- Si la Ley Marco de Empleo Público no prohibiera aumentos al salario base de los salarios compuestos mayores a los establecidos como salario global ¿puede el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo N.º 43952-PLAN, ¿establecer esa prohibición?

3.- Tomando en cuenta que las anualidades no surgen como consecuencia de aumentos a la base, y siendo este un incentivo que existía con anterioridad a la entrada en vigencia de la LMEP, que continúa establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública (aun con las reformas que le hiciera la LMEP), ¿seguirán recibiendo aumentos por anualidad los funcionarios que luego de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público queden con un salario compuesto superior al salario global?

4.- ¿En atención al principio de especialidad de la Ley, prevalece la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa sobre la LMEP, en el tema de reconocimiento y pago de anualidades?

En cuanto a las vacaciones:

Siendo que los artículos 33, inciso c), de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa y el 24, inciso c), de su Reglamento Autónomo de Servicio establecen que los funcionarios legislativos con más de dos lustros de trabajar en la institución, gozarán de un período de 26 días hábiles de vacaciones: ¿debe entenderse que, para los funcionarios legislativos que, previo a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (10/03/2023), que no habían adquirido aún el derecho a dicho periodo, prevalece el tope de 20 días de vacaciones contenido en artículo 38, párrafo primero, de la LMEP y el artículo 44 del reglamento a la LMEP, o se continúa aplicando el tope de 26 días hábiles después de cumplidos los 10 años de servicio?”

El criterio legal AL-DALE-PRO-0102-2023 citado, que nos fue remitido con la gestión, indicó, entre otras cosas, que el Transitorio XI, inciso b), de la LMEP no es claro, pues podría ser interpretado en dos direcciones: 1) que los funcionarios que devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global reciban únicamente incrementos a la base, más no aumentos que surjan sobre otros incentivos, producto del aumento aplicado al salario base; y, 2) que los funcionarios que devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, quedarían excluidos totalmente de cualquier incremento salarial, incluyendo salario base e incentivos como anualidades.

Aunado a ello, afirma que ese Transitorio XI de la LMEP presenta contradicciones en materia de anualidades con respecto a los artículos 12 y 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N.º 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por la LMEP. Lo anterior debido a que los artículos 12 y 48 citados no hacen distinciones entre los funcionarios que luego de la entrada en vigencia de la Ley N.º 10159 perciban un salario compuesto inferior o superior al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global. Señala que en el caso de los servidores con salarios compuestos menores a los establecidos como salario global es claro que sí les corresponde el reconocimiento y pago de anualidades.

Indica que el artículo 37, inciso d), del Reglamento a la Ley N.º 10159, emitido mediante el decreto N.º 43952 de 28 de febrero del 2023, podría haberse extralimitado con respecto a lo establecido en el Transitorio XI de la LMEP, ya que de la literalidad de ese Transitorio puede interpretarse que lo que pretendía el legislador era eliminar únicamente los incrementos a los incentivos que se generen como producto de los aumentos al salario base; sin embargo, la norma reglamentaria parece prohibir cualquier incremento salarial, con independencia de si es a la base o a los incentivos que integran el salario compuesto.

Además, sostiene que los artículos 23, 24 y 26 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, n.° 4556 de 29 de abril de 1970, no fueron modificados por la LMEP, por lo que aún establecen que los salarios de sus servidores constan de un sueldo base y de anualidades.

Insiste en que la interpretación y aplicación del Transitorio XI, inciso b), de la LMEP, resulta confuso con respecto al resto de la normativa vigente en materia de reconocimiento y pago de anualidades, así como en relación con lo dispuesto en la circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0001-2023 y el pronunciamiento PGR-OJ-011-2023 de 14 de febrero de 2023, el cual señala el posible efecto pernicioso en caso de mantenerse indefinidamente o por un plazo prolongado la exclusión de algunos funcionarios de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base, o del reconocimiento de incentivos.

Por otra parte, en cuanto al tema de las vacaciones, señala que esa Asesoría Legal ya había vertido su criterio mediante el oficio AL-DALE-PRO-0039-2023 de 1° de marzo de 2023, en el cual llegó a las siguientes conclusiones:

“1- A los funcionarios legislativos con 26 días hábiles de vacaciones reconocidos, se les continuará reconociendo esa cantidad de días, una vez entrada en vigencia la Ley Marco de Empleo Público.

2- A los funcionarios legislativos que cumplen 26 días hábiles de vacaciones antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, se les respetará dicha cantidad.

3- Los funcionarios legislativos que, a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, cuenten con 20 días de vacaciones reconocidos, quedarán en dicha cantidad.

4- A los funcionarios legislativos con derecho a 15 días hábiles de vacaciones, la Ley Marco de Empleo Público no les sube ese derecho, automáticamente, a 20 días hábiles. Ello significa que se mantiene la escala de 15 días hábiles iniciales, y luego del segundo lustro, pasarán a los 20 días hábiles de tope.

5- Los funcionarios legislativos de nuevo ingreso, sin periodos de vacaciones reconocidos, tendrán derecho a un reconocimiento inicial de 15 días hábiles, según el inciso a) del artículo 24 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Asamblea Legislativo, para el primer lustro de servicios.”

Adjunto a la consulta nos remitió además copia del criterio legal AL-DALE-PRO-0045-2023 del 9 de marzo del 2023, mediante el cual el Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa emitió criterio sobre temas relacionados con la implementación de la LMEP.

II. SOBRE LA APLICACIÓN DE LA LMEP A LOS PODERES DE LA REPÚBLICA DISTINTOS AL PODER EJECUTIVO Y A LOS ENTES CON AUTONOMÍA DE SEGUNDO Y TERCER GRADO CON COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS

Antes de analizar las dudas específicas que se nos formulan con respecto al reconocimiento de anualidades y al cálculo de vacaciones de los funcionarios de la Asamblea Legislativa con motivo de la entrada en vigencia de la LMEP, debemos indicar que el ámbito de aplicación de esa ley está regulado en su artículo 2, ámbito dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, incluyendo las instituciones autónomas. Luego, por disposición expresa del artículo 3 de la LMEP, están excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

Asimismo, interesa señalar que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.

En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura.

En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa.

Según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes (incluida la Ley de Salarios de la Asamblea Legislativa), es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley.

Por otra parte, es necesario aclarar que no existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público. Esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP una disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios.

Por ejemplo, en materia disciplinaria, el artículo 21 de la LMEP establece un procedimiento de despido que, en principio, es aplicable a todas las instituciones bajo su ámbito de cobertura; sin embargo, el último párrafo de ese artículo dispone que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso”, lo que permite afirmar que las leyes anteriores que regulen el procedimiento de despido en esos órganos y entes se mantienen vigentes.

En el caso de la consulta que se nos formula, a pesar de que fue planteada por un Poder del Estado diferente al Poder Ejecutivo, no existe una norma particular en la LMEP que permita exceptuar a los servidores de la Asamblea Legislativa (sea que realicen o no labores exclusivas o excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a ese órgano) de las normas generales establecidas en la LMEP en materia de transición del salario compuesto al salario global, o bien, en lo relativo al tope de vacaciones.

Hechas las precisiones anteriores, procederemos seguidamente a analizar las consultas puntuales que se nos formulan.

III.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE RECONOCER NUEVOS PASOS POR ANUALIDAD A LOS FUNCIONARIOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA CUYO SALARIO COMPUESTO SEA SUPERIOR AL SALARIO GLOBAL

Se nos consulta si los funcionarios de la Asamblea Legislativa que tienen un salario compuesto mayor al que le corresponde a su categoría bajo la modalidad de salario global, tienen derecho a percibir nuevas anualidades.

Para dar respuesta a esa pregunta interesa señalar que las reglas de transición del salario compuesto al salario global quedaron definidas en el Transitorio XI de la LMEP. Esa norma dispuso que las personas trabajadoras que devenguen un salario compuesto menor al salario global (inciso a.), podrán continuar recibiendo anualidades. Luego reguló la situación de las personas que devenguen un salario compuesto mayor al salario global (inciso b.), las cuales fueron excluidas “…de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien de reconocimiento de incentivos”. El texto completo del Transitorio XI citado es el siguiente:

“TRANSITORIO XI-

Las personas servidoras públicas que a la entrada en vigencia de la presente ley devenguen un salario compuesto, se trasladarán al salario global, de conformidad con las siguientes reglas:

a) Quienes devenguen un salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda y una vez que su salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes siguiente.

b) Quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global serán excluidos de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien reconocimiento de incentivos, hasta que el monto por concepto de salario global sea igual al salario compuesto que recibía, y en el mes siguiente se trasladarán al salario global.

Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.” (El subrayado es nuestro).

Nótese que el Transitorio XI, recién transcrito, excluye a quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le corresponda a su categoría bajo la modalidad de salario global del pago de dos tipos de incrementos salariales: 1) el que sea producto de aumentos a la base; y, 2) el que sea producto del reconocimiento de incentivos. La anualidad no es un sobresueldo que se incremente como producto de aumentos a la base, pues desde la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018) constituye una suma nominal fija, pero sí es un incentivo, cuyo monto aumenta por el reconocimiento de cada paso, al cumplir un año más de servicio. Si bien coincidimos con el criterio legal que se adjuntó a la consulta en el sentido de que el Transitorio XI no es del todo claro, de él se colige la improcedencia de reconocer nuevos pasos, por anualidades, a los funcionarios que se encuentren bajo los supuestos contemplados en su inciso b).

Nótese que el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, emitido mediante el decreto N.º 41564 de 11 de febrero del 2019, en su artículo 1°, definió la anualidad como un “… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente número numérico (sic) en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.” (El subrayado es nuestro).

La prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global fue ratificada por el Reglamento a la LMEP. El artículo 38 de ese reglamento estableció la improcedencia de aplicar “ajustes incrementales o actualizaciones” a las personas trabajadoras que se encuentren en dicha situación. El texto del artículo 38 mencionado es el siguiente:

“Artículo 38.- Puestos que devengan salario único o global previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, no se aplicará a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario único o salario global que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el nuevo esquema de remuneración global.

A las personas que estén en esta situación, se les respetará el pago de salario único o salario global válidamente devengado, pero, a partir de ese momento, no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones hasta que su salario sea igualado o superado por el salario correspondiente en la columna salarial global que se dispone en la Ley Marco de Empleo Público y el presente reglamento. Cuando se cumpla esta última condición, se deberá hacer efectiva y de manera inmediata el traslado de la persona involucrada al esquema de salario global derivado de las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público.

En los supuestos del personal que involucre a personas servidoras que se mantengan en un régimen de salario único o global distinto al derivado de la aplicación de los preceptos establecidos en la Ley Marco de Empleo Público, estos serán trasladados al nuevo esquema definido por la Ley Marco de Empleo Público, siempre y cuando su remuneración previa a la vigencia de dicha Ley sea inferior a la determinada por el nuevo esquema.” (El subrayado es nuestro).

A juicio de esta Procuraduría, la norma recién transcrita no excedió lo dispuesto en la ley, sino que la aclaró, cumpliendo así una de las funciones principales del reglamento ejecutivo, el cual “…responde al principio secundum legem, puesto que la desarrolla, complementa y ejecuta dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija. (…) Su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley …”. (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, San José, Editorial Jurídica Continental, tercera edición, 2009, pp. 265 y 266).

Indica el criterio legal que se adjuntó a la consulta que parte de las dudas que han surgido sobre este tema se sustentan en lo expuesto en nuestra opinión jurídica PGR-OJ-011-2023 de 14 de febrero de 2023, remitida al MIDEPLAN como respuesta a la consulta pública realizada sobre el borrador de Reglamento a la LMEP. Señala que esta Procuraduría, refiriéndose a los Transitorios I y II de ese borrador, y al Transitorio XI de la LMEP, expresó preocupación por el congelamiento salarial que podría afectar a quienes tengan un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global.

Al respecto, debemos indicar que, ciertamente, esta Procuraduría ha cuestionado la validez de congelar los aumentos salariales por costo de vida de manera indefinida, como lo hacen los Transitorios XI y XII de la LMEP, observación que se hizo tanto en la PGR-OJ-011-2023 citada, como en algunas acciones de inconstitucionalidad planteadas contra la LMEP, por ejemplo, en las que se tramitan bajo los expedientes 23-003122-0007-CO, 23-004885-0007-CO y 23-22265-0007-CO. A pesar de ello, ese cuestionamiento, al menos en lo que a esta Procuraduría se refiere, está relacionado con los incrementos salariales por costo de vida, no con los incrementos relativos al incentivo por anualidad. Así lo indicamos en el informe rendido en la primera de las acciones de inconstitucionalidad aludidas:

“Los Transitorios XI y XII de la LMEP, en tanto ordenan congelamientos salariales a plazo indefinido o indeterminado, que impiden realizar incrementos salariales por costo de vida a los servidores públicos, son contrarios al Derecho de la Constitución, particularmente, al artículo 57 Constitucional, relativo al derecho al salario. Esa inconstitucionalidad no afecta la totalidad de ambas normas transitorias, sino solamente lo relativo a la improcedencia de realizar incrementos salariales por costo de vida.”

En todo caso, el tema de la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global sigue en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto.

IV.- SOBRE EL TOPE DE VACACIONES APLICABLE A LOS FUNCIONARIOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

En cuanto al tema de las vacaciones, se nos consulta si los funcionarios legislativos que a la fecha de entrada en vigencia de la LMEP no habían adquirido el derecho a disfrutar de 26 días hábiles de vacaciones, conforme al artículo 33, inciso c), de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, conservan la posibilidad de acceder a ese número de días, o si les aplica, ahora, el tope de 20 días hábiles contemplado en el artículo 38 de la LMEP.

Sobre el punto interesa señalar que lo relativo al tope de vacaciones para los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP, así como lo relacionado con la forma en que debe ser aplicado ese tope, quedó regulado tanto en el artículo 38 de esa ley, como en su Transitorio VIII, y en el artículo 44 de su reglamento. Esas normas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 38- Tope de vacaciones. El período máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar las personas servidoras públicas, dentro del ámbito de aplicación establecido en el artículo 2 de esta ley, será de veinte días hábiles y no se podrán acumular más de dos períodos de vacaciones, sin perjuicio de derechos adquiridos. (…)

Quedan a salvo de este tope las vacaciones profilácticas de las que gozan las personas servidoras públicas, en razón de las labores que ejecutan.”

“TRANSITORIO VIII- Las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse.”

“Artículo 44.- Tope en las vacaciones anuales. Se establece un tope de veinte días hábiles de vacaciones anuales por cada cincuenta semanas de labores continuas. No podrán acumularse más de dos periodos. Lo anterior con la salvedad de lo expresamente normado en el Transitorio VIII, para quienes, previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 10.159 ya habían adquirido el derecho a una mayor cantidad de días de vacaciones.”

Como se deduce de la lectura de las normas transcritas, la LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope, aplicable –como ya explicamos en el segundo apartado de este dictamen– a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2.

Lo anterior implica que la regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, con la diferencia de que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo. En caso de que existan disposiciones legales que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 transcrito.

Ya está Procuraduría, en el dictamen PGR-C-226-2023 del 20 de noviembre del 2023, al atender una consulta relativa a la prevalencia o no del Código Municipal sobre la LMEP en lo relativo al tope de vacaciones, indicó lo siguiente:

“En cuanto a la contradicción normativa entre la Ley Marco de Empleo Público y el Código Municipal, la primera prevalece sobre el segundo, ya que, si bien ambas poseen la misma jerarquía normativa, la primera es una norma posterior, lo que implica la derogación tácita del segundo, al cumplirse otro de los presupuestos necesarios para la aplicación de este instrumento jurídico, con la aclaración de su aplicación, únicamente respecto a los artículos que posean un contenido contradictorio entre sí, tal y como sucede en el tope de vacaciones según lo expuesto supra.”

Por otra parte, el artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones pues, insistimos, en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

En la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-007-2022 (sic), del 19 de junio del 2023 dirigida a todas las instituciones y dependencias del sector público costarricense, el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, aclaró el punto en los siguientes términos:

“Debido a que se presentan dudas o inquietudes sobre el dimensionamiento, o las implicaciones de la referencia de los veinte días de vacaciones, se instruye para que, conforme con la literalidad de lo normado en el artículo 38 y Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y artículo 44 de su Reglamento, los veinte días hábiles de vacaciones anuales, se apliquen tal como han sido concebidos, sea como un límite, tope o periodo máximo anual de vacaciones, al que podrían tener derecho las personas servidoras públicas y por ende, el máximo que podría otorgar y regular la Administración. Lo anterior es distinto a inferirlo como una supuesta regla según la cual, en que (sic) a partir del 10 de marzo del 2023, toda persona servidora pública deba o pueda disfrutar de manera automática de 20 días hábiles de vacaciones, claramente, no siendo esto último lo dispuesto en los numerales citados.”

Finalmente, debemos indicar que por haberlo dispuesto así el transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho.

V.- CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa.

2.- Según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes (incluida la Ley de Salarios de la Asamblea Legislativa), es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley.

3.- No existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público. Esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP una disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios.

4.- En el caso de la consulta que se nos formula, a pesar de que fue planteada por un Poder del Estado diferente al Poder Ejecutivo, no existe una norma particular en la LMEP que permita exceptuar a los servidores de la Asamblea Legislativa (sea que realicen o no labores exclusivas o excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a ese órgano) de las normas generales establecidas en la LMEP en materia de transición del salario compuesto al salario global, o bien, en lo relativo al tope de vacaciones.

5.- El Transitorio XI de la LMEP excluye a quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le corresponda a su categoría bajo la modalidad de salario global del pago de dos tipos de incrementos salariales: 1) el que sea producto de aumentos a la base; y, 2) el que sea producto del reconocimiento de incentivos. La anualidad no es un sobresueldo que se incremente como producto de aumentos a la base, pues desde la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas constituye una suma nominal fija, pero sí es un incentivo, cuyo monto aumenta por el reconocimiento de cada paso, al cumplir un año más de servicio. De lo anterior se colige la improcedencia de reconocer nuevos pasos, por anualidades, a los funcionarios que se encuentren bajo los supuestos contemplados en el inciso b) del Transitorio XI citado.

6.- El artículo 38 del Reglamento a la LMEP no excedió lo dispuesto en el Transitorio XI, inciso b), de la LMEP, sino que lo aclaró, cumpliendo así una de las funciones principales del reglamento ejecutivo.

7.- La validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto.

8.- La LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope, aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2.

9.- La regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, con la diferencia de que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo. En caso de que existan disposiciones legales que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 de la LMEP.

10.- El artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones, pues en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

11.- Por haberlo dispuesto así el Transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

C-028-2024

ASAMBLEA LEGISLATIVA. FUNCIONARIOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. EMPLEO PÚBLICO. ANUALIDADES. TOPE DE VACACIONES. SALARIO GLOBAL. INCREMENTOS SALARIALES. LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO.

La directora ejecutiva de la Asamblea Legislativa nos planteó varias consultas relacionadas con el pago de anualidades y el disfrute de vacaciones de los funcionarios de la Asamblea Legislativa con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo de 2022.

Los puntos concretos sobre los cuales se requirió nuestro criterio fueron los siguientes:

“Con respecto a las anualidades:

4.- ¿En atención al principio de especialidad de la Ley, prevalece la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa sobre la LMEP, en el tema de reconocimiento y pago de anualidades?

En cuanto a las vacaciones:

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, arribó a las siguientes conclusiones: