Dictamen : 016 - del 12/02/2024

12 de febrero de 2024

PGR-C-016-2024

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MH-STAP-1045-2023, del 31 de julio del 2023, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con las competencias de la Autoridad Presupuestaria en materia de empleo público, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 de 8 de marzo del 2022.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Nos indica que la Autoridad Presupuestaria, en su sesión n.° 7 del 21 de julio del 2023, emitió el acuerdo n.° 13675, mediante el cual autorizó a esa Dirección Ejecutiva para consultar a esta Procuraduría sobre varios temas relacionados con materias de empleo público. Agrega que la consulta es necesaria para contar con un criterio vinculante orientado a dilucidar las competencias a cargo de la Autoridad Presupuestaria, y/o de su Secretaría Técnica (STAP), en materia de empleo y salarios a partir de la entrada en vigencia de la LMEP.

En relación con la primera pregunta, señala que esta Procuraduría, en su jurisprudencia administrativa, ha sostenido que corresponde a la Autoridad Presupuestaria valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil. Cita, como ejemplo de esa línea jurisprudencial, el dictamen PGR-C-208-2022 del 28 de setiembre del 2022. Sostiene que a partir de la entrada en vigencia de la LMEP y su reglamento (emitido mediante el decreto n.° 43952 del 28 de febrero del 2023), surgieron las siguientes inquietudes en relación con ese tema:

“a. ¿La jurisprudencia administrativa antes señalada (PGR-C-208-2022 del 28 de setiembre del 2022) se mantiene vigente y consecuentemente, la Autoridad Presupuestaria debe continuar realizando esas valoraciones para aquellos puestos excluidos del Régimen, en lo concerniente a las instituciones que se encuentran bajo su ámbito? Tómese en cuenta que dicho ámbito está definido en la Ley N.° 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

b. Caso contrario ¿Con base en lo normado en la Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento corresponde a MIDEPLAN por medio de la Dirección General de Servicio Civil llevar a cabo la valoración de la totalidad de los puestos concernidos en el ámbito de aplicación de dicho cuerpo normativo, ello con las salvedades expresamente dispuestas en la misma (competencias exclusivas y excluyentes)?

c. En línea con las consultas anteriores, ¿La separación que se dio durante mucho tiempo al amparo del marco legal entre los denominados “puestos del régimen de servicio civil y puestos excluidos de régimen” se mantiene a los efectos de lo normado en la Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento?”

La segunda pregunta está relacionada con el salario global de las altas jerarquías y otras personas servidoras públicas, regulado en el artículo 37 de la LMEP. Sobre esa disposición nos plantea las siguientes interrogantes:

“a. En principio se está frente a una norma con una lista taxativa de puestos, sin embargo, en el inciso d) la inclusión de “la Dirección de Confianza” genera la duda sobre los alcances de dicho término, lo cual incide en la determinación de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, MIDEPLAN y/o la DGSC respecto a los puestos que están o no incluidos en el mismo, de ahí que se consulte sobre el alcance del término “Dirección de Confianza”.

b. Una vez atendido el imperativo contenido en el artículo 37 de repetida cita, de eventualmente requerirse revisar o “actualizar” los salarios de los puestos expresamente señalados ¿Corresponde a la Autoridad Presupuestaria también atender esta tarea, pese a que la norma es omisa al respecto, ello considerando “que el accesorio sigue la suerte del principal” o por el contrario esta función compete al Ministerio de Planificación y Política Económica y/o de la Dirección General de Servicio Civil?”

La tercera consulta que nos formula se refiere al órgano competente para revisar los nuevos manuales de puestos, o las reformas a los manuales de puestos existentes en las instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. La duda que somete a nuestro criterio es la siguiente:

“Respecto al tema de Manuales de Puestos de las instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, cuando las mismas han requerido la elaboración de un nuevo Manual, la modificación y/o actualización del existente, estas propuestas son presentadas ante la Secretaría Técnica y si como consecuencia del estudio se determina que hay una incidencia en la valoración salarial, el asunto se somete a conocimiento de la Autoridad Presupuestaria. Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 e inclusive en el artículo 37, ambos de la Ley 10159 surge la inquietud ¿Si la tarea antes descrita en materia de los Manuales de puestos de las instituciones que se encuentran bajo el ámbito de la AP se mantiene o pasa a ser competencia de MIDEPLAN?”

Finalmente, nos consulta si la competencia atribuida a la Autoridad Presupuestaria en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, en lo relativo a la formulación de directrices y lineamientos generales y específicos en materia de salarios y de empleo se mantiene vigente, o si el artículo 21 mencionado sufrió una derogación parcial tácita en lo relativo a formulación de directrices en esas dos materias (salarios y empleo) con motivo de la entrada en vigencia de la LMEP:

“Con la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público surgen inquietudes que más que orientadas a la determinación del ámbito subjetivo, se concentran en determinar ¿si la formulación por parte de la Autoridad Presupuestaria, de Directrices en materia de salario y empleo debe mantenerse o si a la luz de lo expresamente normado por la Ley N°10159 operó una derogatoria parcial tácita de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley N°8131 y sus reformas, de manera tal que la AP a partir del 10 de marzo del 2023, solo formulará Directrices y Lineamientos Generales y Específicos de Política Presupuestaria, incluyendo inversiones y endeudamiento?

Vinculado con lo expuesto en el párrafo que antecede, se cuestiona también ¿la obligación de velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria, dispuesta en el imperativo contenido en el inciso c) del artículo 21 antes citado, ya no incluiría la materia salarial y de empleo?”

Adjunto a la consulta nos remitió copia del oficio MH-STAP-DE-AJ-0244-2023 del 7 de junio del 2023, en el que consta el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la STAP sobre las preguntas que se nos formulan, criterio al cual nos referiremos más adelante al abordar cada una de las interrogantes.

Esta Procuraduría, mediante su oficio DPB-OFI-9482-2023 del 28 de noviembre último, confirió audiencia de la consulta al MIDEPLAN. Dicha audiencia fue atendida por la señora ministra de Planificación Nacional y Política Económica, Laura Fernández Delgado, mediante su oficio MIDEPLAN-DM-OF-2104-2023 del 19 de diciembre del 2023, en el cual transcribió las conclusiones del oficio MIDEPLAN-ASJ-CJ-0026-2023, del 24 de noviembre del 2023, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN. Esas conclusiones son las siguientes:

“1.- Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, no se reformó ni se derogó el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

2.- De conformidad con el artículo 34 de la Ley Marco de Empleo Público, corresponde a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria conjuntamente con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, definir la columna salarial global para las instituciones que están excluidas del régimen de Servicio Civil y dentro del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria.

3.- La Ley Marco de Empleo Público, reafirmó, que los salarios de la lista taxativa de los cargos públicos señalados en el artículo 37 deben ser definidos de forma directa por la Autoridad Presupuestaria con apoyo de su Secretaría Técnica.

4- El artículo 33 de la Ley Marco de Empleo Público se limita a establecer que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica lo que debe preparar y brindar es el formato de los manuales de puestos, este artículo no establece que la rectoría de empleo público tenga la función de aprobar tales manuales. En virtud de lo anterior y dado que el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no ha sido derogado ni reformado, puede ser viable interpretar que la aprobación de los manuales de puestos de las instituciones que están cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, puede seguir siendo una función de la Autoridad Presupuestaria, utilizando el formato previamente especificado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

5.- No fue posible identificar disposición expresa en la Ley Marco de Empleo Público o en su Reglamento que establezca que los manuales de clases y/o puestos de las instituciones que están fuera del ámbito de Autoridad Presupuestaria requieran de una aprobación o quién tiene la competencia directa de brindar esa aprobación”.

Asimismo, mediante el oficio DPB-OFI-9477-2023, también del 28 de noviembre del 2023, esta Procuraduría confirió audiencia de la consulta a la Dirección General de Servicio Civil. En respuesta a esa audiencia, el señor Francisco Chan Vargas, director general de Servicio Civil, nos remitió el oficio DG-OF-766-2023 del 14 de diciembre del 2023, cuyas conclusiones son las siguientes:

“1. La rectoría política conferida a Mideplan, es únicamente para el establecimiento y emisión de políticas generales tendientes [a] estandarizar, simplificar y dar coherencia a los diferentes subsistemas de la gestión de recursos humanos en el sector público; sin que esta implique la modificación o supresión de las competencias legalmente conferidas a la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria –para el caso que nos ocupa–; estas se mantienen intactas al no haber sido derogadas ni expresa ni tácitamente con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.

2. Realizar las valoraciones salariales, aprobar los nuevos manuales de los puestos excluidos del Régimen Estatutario o sus modificaciones, así como emitir las directrices, lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1 de la citada Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, es competencia de la Autoridad Presupuestaria como experta técnica en la materia, pero velando por el cumplimiento de los lineamientos generales que emita Mideplan, como órgano rector político de empleo público costarricense.

3. Que dentro del término “Director de Confianza”, se deben contemplar los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, de conformidad con lo regulado en inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil.”

Seguidamente nos referiremos a los temas en consulta. Para ello hemos decidido atender en el apartado siguiente las preguntas 1, 3 y 5 (relacionadas con el órgano competente para valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil; con el órgano competente para revisar los manuales de puestos de las instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria; y, con la vigencia de la atribución conferida a la Autoridad Presupuestaria, en el artículo 21 de la Ley n.° 8131 citada, de emitir directrices en materia de salario y de empleo, y de fiscalizar su cumplimiento) y, en el apartado siguiente, la pregunta 2, relacionada con el alcance del término “Dirección de confianza”, al que se refiere el artículo 37, inciso e), de la LMEP.

II.- EL EFECTO DE LA LMEP SOBRE LAS COMPETENCIAS QUE TENÍA ASIGNADAS LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA Y SU SECRETARÍA TÉCNICA EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO

Para dar respuesta a las consultas que se nos formulan, interesa señalar que la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público le fue conferida mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, la cual adicionó un artículo 46 a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1956, relativo a dicha rectoría.

El artículo 46 mencionado dispuso que toda la materia de empleo del sector público estará bajo la rectoría del ministro o la ministra del MIDEPLAN, quien deberá establecer, dirigir y coordinar las políticas generales, la coordinación, la asesoría y el apoyo a todas las instituciones públicas, y definir los lineamientos y las normativas administrativas que tiendan a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público, velando para que las instituciones del sector público respondan adecuadamente a los objetivos, las metas y las acciones definidas. Ese mismo artículo encargó al MIDEPLAN la tarea de evaluar el sistema de empleo público y todos sus componentes en términos de eficiencia, eficacia, economía y calidad, y la de proponer y promover los ajustes necesarios para el mejor desempeño de los funcionarios y las instituciones públicas.

Esta Procuraduría, al referirse a las implicaciones de la rectoría otorgada al MIDEPLAN en el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, indicó que dicha rectoría “… es para emitir políticas generales y asesorar a las instituciones públicas para lograr la unificación, simplificación y coherencia en materia de empleo público. No obstante, ello, no fue la intención del legislador derogar las atribuciones otorgadas a otras dependencias públicas en sus respectivas leyes de creación, lo cual incluye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (…) la intención únicamente era establecer un órgano rector (MIDEPLAN), que permitiera articular políticas de eficiencia y eficacia administrativas en materia de empleo público, siguiendo criterios de planificación y medición de resultados de la gestión pública.- Dicha competencia, sin embargo, no deroga las atribuciones de otros órganos y entes públicos (…)”. (Dictamen C-190-2019 del 5 de julio del 2019).

El 8 de abril del 2019, poco más de cuatro meses después de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa el “Proyecto de Ley Marco de Empleo Público”, el cual fue publicado en el Alcance n.° 102 de la Gaceta n.° 84 del 8 de mayo del 2019. De conformidad con su exposición de motivos, dicho proyecto tenía dentro de sus objetivos “La clarificación de las funciones de MIDEPLAN en materia de empleo público, en razón de la rectoría recientemente otorgada mediante la ley 9635.” (Expediente legislativo n.° 21.336. Folio 12).

Al contestar una de las audiencias que se nos confirió durante el trámite del proyecto de ley citado, esta Procuraduría ratificó que “…la intención del legislador, con aquella otra Ley, fue la de establecer un órgano rector (MIDEPLAN), que permitiera articular políticas de eficiencia y eficacia administrativas en materia de empleo público, siguiendo criterios de planificación y medición de resultados de la gestión pública, entre otros. Sin que dicha competencia derogara expresas atribuciones de otros órganos y entes públicos (Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil), y menos de aquellos sometidos a dicha rectoría (Dictamen C-190-2019, de 05 de julio de 2019). Y todo pareciera indicar que en esa misma línea se desarrolla ahora esta propuesta legislativa.” (OJ-107-2020 del 20 de julio del 2020. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes PGR-C-114-2023 del 31 de mayo del 2023 y el PGR-C-210 del 14 de noviembre del 2023).

Lo anterior es importante para acreditar que la intención del legislador con el otorgamiento al MIDEPLAN de la rectoría en materia de empleo público, no estaba orientada a que dicho ministerio sustituyera a otros órganos del Estado en el ejercicio de las labores técnicas que ya les atribuía el ordenamiento jurídico, sino a dirigir, coordinar, unificar, simplificar y dar coherencia a la materia, para lograr eficiencia y eficacia en el ámbito del empleo público.

La consulta que se nos plantea está orientada a precisar el efecto que tuvo la LMEP, sobre varias competencias puntuales otorgadas a la Autoridad Presupuestaria antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y de la LMEP.

Para abordar ese tema, interesa señalar que la Autoridad Presupuestaria fue creada en el año 1979, mediante el decreto n.° 10855 del 19 de noviembre de ese año. Luego, en 1982 se le confirió rango legal mediante la aprobación de Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, n.° 6821 del 19 de octubre de ese año. Actualmente, la regulación de ese órgano se encuentra en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos ya citada.

La normativa vigente establece que la Autoridad Presupuestaria es el órgano encargado del ordenamiento presupuestario del sector público, para lo cual debe asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria; formular los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para las instituciones bajo su ámbito de competencia, lineamientos que incluyen lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento; presentar para su conocimiento y aprobación los lineamientos y directrices de política presupuestaria; y, velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos aprobados. (Artículo 21 de la ley n.° 8131).

Partiendo de lo anterior, hemos sostenido que el artículo 21 de la Ley n.° 8131 reconoce una potestad de dirección que se manifiesta en la posibilidad de fijar metas y objetivos en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, así como de establecer los medios para lograrlo, aspectos que se subsumen dentro de la materia presupuestaria. (Dictamen C-224-2003 del 23 de julio del 2003).

En lo relativo a la fiscalización del cumplimiento de las directrices propuestas por la Autoridad Presupuestaria, hemos indicado que dicha fiscalización corre por cuenta de ese mismo órgano:

“La Autoridad es un órgano colegiado, compuesto por Ministros, que no sesiona permanentemente y que, en tesis de principio, debería dedicarse a la formulación de los lineamientos de las políticas públicas en materia presupuestaria. Precisamente por este objetivo, la Autoridad cuenta con un órgano ejecutivo (artículo 22 de la Ley 8131): la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, encargada de realizar diversas actividades administrativas que contribuyen al cumplimiento de las competencias de la Autoridad Presupuestaria, incluido el control del cumplimiento de las directrices.” (Dictamen C-062-2004 del 23 de febrero del 2004, reiterado en el C-011-2015 del 3 de febrero del 2015).

En la primera consulta que se nos formula, la Autoridad Presupuestaria solicita nuestro criterio para determinar si, con la entrada en vigencia de la LMEP, ese órgano debe continuar participando en el proceso de la valoración de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, o si esa competencia corresponde ahora al MIDEPLAN, por medio de la Dirección General de Servicio Civil.

El criterio legal que se adjuntó a la consulta sostiene que ya no es una competencia de la Autoridad Presupuestaria realizar la valoración de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, con excepción de los puestos enlistados en el artículo 37 de la LMEP. Señala que la LMEP, en su artículo 7, inciso l), estipuló como una de las competencias del MIDEPLAN establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con dicha ley y específica del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas, excluyendo de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Afirma que el párrafo segundo del artículo 9, inciso a), de la LMEP establece que los departamentos de recursos humanos de las administraciones activas aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales que el MIDEPLAN remita a la respectiva institución, según la Ley General de la Administración Pública y el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, con excepción de los puestos exclusivos y excluyentes.

Agrega que la metodología de valoración del trabajo se encuentra regulada en el artículo 31 de la LMEP, el cual establece que el MIDEPLAN –en el marco de las competencias previstas en esa ley– el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa especificarán una metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo. Y que la metodología de evaluación del trabajo será un esquema de “factor de puntos”, en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores de trabajo relevantes que se definirán para cada familia laboral. Indica que, de conformidad con el artículo 31 citado, a cada uno de los factores se le asignará un peso relativo según su contribución al desempeño de los puestos. A su vez, los factores tendrán diferentes niveles, que reflejarán la intensidad, frecuencia, duración o dimensión en la que el factor debe ser aplicado para el desempeño del cargo.

Señala que, de conformidad con el artículo 32 de la LMEP, cada familia laboral estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con perfil similar, siendo responsabilidad del MIDEPLAN definir el número de grados requeridos dentro de cada familia laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de todos los puestos dentro de la familia laboral, que se realizará de acuerdo con una metodología de evaluación de puestos de trabajo. Agrega que, de conformidad con esa norma, los grados consisten en un rango de puntos de remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el MIDEPLAN, excluyendo de nuevo lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Afirma que el artículo 33 de la LMEP dispone expresamente que, a partir de la entrada en vigencia de esa Ley, corresponde al MIDEPLAN la valoración de los puestos bajo su rectoría.

Del análisis de las normas de la LMEP citadas en el criterio legal que se adjuntó a la consulta y, en general, de la revisión de la totalidad de dicha Ley, no se encuentra una disposición que permita afirmar que, dentro de los objetivos del legislador, estuviera el de suprimir las competencias técnicas que el ordenamiento jurídico le atribuye a la Autoridad Presupuestaria y a su Secretaría Técnica en materia de empleo público a efecto de trasladarlas al MIDEPLAN.

Ciertamente, la LMEP ordenó al MIDEPLAN, entre otras cosas, emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público (artículo 7, inciso c); establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública, con excepción de los puestos que se consideren exclusivos y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes con autonomía de gobierno u organizativa (artículo 7, inciso l); especificar una metodología de trabajo para la valoración del servicio público a su cargo (artículo 31); definir el número de grados dentro de cada familia laboral (artículo 32); y preparar un formato específico para los manuales de puestos, con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo (artículo 33). A pesar de lo anterior, de ninguna de las competencias mencionadas, ni de las disposiciones que las regulan, se deduce que el MIDEPLAN deba asumir, de manera general, las tareas técnicas que han estado a cargo de la Autoridad Presupuestaria y de su Secretaría Técnica.

Nótese incluso que el artículo 34 de la LMEP indica que “El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia.” De esa norma se entiende que el MIDEPLAN participa en la elaboración de las columnas salariales como órgano rector en materia de empleo público y que tanto la STAP, como la Dirección General de Servicio Civil, participan como órganos técnicos en relación con las instituciones bajo su ámbito de competencia, lo que descarta que la participación de la Autoridad Presupuestaria en materia de fijaciones salariales lo sea solo en lo relativo a los puestos mencionados en el artículo 37 de la LMEP.

Además, el artículo 34 del Reglamento a la LMEP dispone, entre otras cosas, que los salarios globales de las personas colaboradoras con una relación de empleo estatutaria, pública, o mixta “… serán establecidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, así también con la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en los ámbitos de su competencia…”. Del mismo modo, el artículo 35 del reglamento citado señala que “El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global para cada familia de puestos bajo su ámbito de competencia.”

El hecho de que el artículo 37 de la LMEP ordene a la Autoridad Presupuestaria valorar ciertos puestos específicos (concretamente, el de la presidencia de la República, las vicepresidencias, el de los ministros y presidencias ejecutivas –con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con autonomía de gobierno u organizativa– el de los viceministros, gerencias y subgerencias del sector descentralizado, así como el del jerarca de la Procuraduría General de la República, el de la Procuraduría General Adjunta, los comprendidos dentro de la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor) no implica que a ese órgano, o a su Secretaría Técnica, se le haya suprimido la posibilidad de participar en la valoración de los puestos de las instituciones comprendidas bajo su ámbito de competencia.

A juicio de esta Procuraduría, retirar las competencias que hasta el momento ha ejercido la Autoridad Presupuestaria, como órgano técnico en la materia, y asignárselas al MIDEPLAN, constituye un cambio radical en el ámbito del empleo público que hubiese justificado una norma expresa y clara en ese sentido. A pesar de ello, la LMEP no reformó ni derogó expresamente el artículo 21 de la Ley n.° 8131, ni ninguna otra norma legal o reglamentaria relativa a las competencias de la Autoridad Presupuestaria y de la STAP en materia de valoración de puestos, lo que conduce a interpretar que dichas competencias se mantienen vigentes.

Si bien podría alegarse una eventual derogación tácita de las disposiciones que asignan competencias específicas a la Autoridad Presupuestaria y a su Secretaría Técnica en materia de valoración de puestos, debe advertirse que la figura de la derogación tácita solo opera cuando existe una incompatibilidad entre un precepto normativo y otro, de manera tal que no pueda aplicarse uno sin desaplicar el otro. En este caso, es criterio de esta Procuraduría que no existe una antinomia con esas características, porque la normativa que atribuye competencias a la Autoridad Presupuestaria en lo relativo a la valoración de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, no es incompatible con la LMEP ni con su reglamento, lo cual ha sido ratificado por el propio MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, al contestar la audiencia conferida sobre la consulta en análisis.

En síntesis, es criterio de esta Procuraduría que la competencia atribuida a la Autoridad Presupuestaria en lo relativo a la valoración de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil se mantiene vigente después de la promulgación de la LMEP. Esa competencia debe ejercerse conjuntamente con el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, según lo dispuesto en el artículo 34 de la LMEP.

Lo anterior implica que aún subsiste la separación entre puestos sujetos al Régimen de Servicio Civil y puestos excluidos de dicho Régimen, con los efectos ya apuntados en lo relativo a los órganos involucrados en la valoración de los puestos respectivos.

Por otra parte, se nos consulta si la Autoridad Presupuestaria conserva la competencia relativa a la revisión de los manuales de puestos de las instituciones que se encuentran bajo su ámbito, ya sea que se trate de manuales nuevos, o de la modificación y/o actualización de los existentes, o si esa tarea corresponde ser desarrollada ahora por el MIDEPLAN.

El criterio legal que se adjuntó a la consulta, luego de describir el procedimiento para la clasificación de los puestos del sector público, indica que el objetivo del trámite de clasificación es que los puestos de igual valor se paguen por igual y de manera justa. Agrega que el artículo 33 de la LMEP, norma que regula la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, establece el deber de cada institución de tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por el MIDEPLAN. Sostiene que las instituciones bajo la rectoría del MIDEPLAN deben enviar a ese órgano las descripciones certificadas de los puestos de trabajo y que es el MIDEPLAN quien debe analizar y evaluar la descripción de puestos que le fue remitida y asignar cada uno de esos puestos a una familia laboral y a un grado dentro de la familia.

Asimismo, transcribió los artículos 47 y 48 del decreto n.° 43466 de 30 de marzo del 2022, decreto mediante el cual se emitieron las “Directrices generales de política presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para ministerios, entidades Públicas y sus órganos desconcentrados, según corresponda cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria”. Indica que de esas normas se desprende que el trabajo desplegado por la STAP y por la Autoridad Presupuestaria en materia de manuales, está muy relacionado con el análisis y la valoración salarial de los puestos en ellos contenidos, lo cual está ligado con la clasificación que se le da a cada puesto.

Agrega que “… pareciera que cada grado que conforma las distintas familias laborales tendrá asignado un determinado salario global, con lo cual entendemos que se estaría efectuando la valoración salarial de cada puesto para las entidades bajo la rectoría de Mideplán y por ende, esa tarea, es ahora una competencia de dicho Ministerio.”

En relación con el tema, considera esta Procuraduría que, si bien el MIDEPLAN es el órgano encargado de preparar el formato para elaborar los manuales de puestos y de definir, en última instancia, el grado y la familia a la que debe asignarse cada puesto, ello no significa que la Autoridad Presupuestaria, como órgano técnico en materia de empleo público, haya quedado excluida de participar en el proceso de revisión de los manuales de puestos de las instituciones bajo su ámbito de competencia.

En esa línea, las “Directrices generales de política presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para ministerios, entidades Públicas y sus órganos desconcentrados, según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2023”, cuyos artículos 47 y 48 fueron transcritos en el criterio legal que se adjuntó a la consulta, establecen que “Toda propuesta de modificación a los manuales institucionales de las entidades públicas homologadas y no homologadas al sistema de clasificación y valoración de puestos del Régimen de Servicio Civil, deberá presentarse ante la STAP para verificar su consistencia salarial” (Artículo 47), y que “La propuesta salarial de las entidades públicas homologadas y no homologadas al sistema de clasificación y valoración de puestos del Régimen de Servicio Civil, producto o no de nuevos manuales institucionales de clases o cambios de estos, siempre y cuando no conlleve creación de plazas, reasignaciones y un aumento en el gasto, se someterá a conocimiento de la AP para que resuelva lo correspondiente.” (Artículo 48). Esas normas, que fueron emitidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la LMEP, ratifican la competencia de la Autoridad Presupuestaria en lo relativo a la revisión de los manuales de puestos.

Incluso, la directriz n.° 028-PLAN del 27 de junio del 2023, publicada en La Gaceta n.° 219 del 24 de noviembre del 2023, suscrita por la ministra de Planificación y el presidente de la República, denominada “LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE REQUISITOS MÍNIMOS EN LA ELABORACIÓN DE MANUALES DE PUESTOS”, dispuso expresamente que “4º—Todas las OGEREH o como se les denomine internamente en cada organización del sector público costarricense, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, que modifiquen su manual de clases existente o elaboren uno nuevo, deberán cumplir con el procedimiento y requisitos establecidos por la Secretaría Técnica de esa entidad para su valoración y aprobación, en aquellas clases de puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil.”

Independientemente del rango jurídico de la directriz 028-PLAN aludida (en relación con el rango que ostenta la ley o el reglamento) sus disposiciones evidencian que la Autoridad Presupuestaria y su Secretaría Técnica, conservan las competencias que mantenían antes de la emisión de la LMEP en lo relativo a la revisión de los manuales de puestos de las instituciones excluidas del Régimen de Servicio Civil, ya sea que se trate de manuales nuevos o de modificaciones a los existentes.

Se nos consulta, además, si la Autoridad Presupuestaria continúa siendo el órgano competente para la formulación de directrices en materia de salario y de empleo, o si operó una derogatoria parcial tácita de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley n.° 8131, de manera tal que, con la entrada en vigencia de la LMEP, la Autoridad Presupuestaria solo mantiene la competencia relacionada con la formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria en materia de inversiones y de endeudamiento.

El criterio legal que se nos remitió con la consulta sostiene que, con la entrada en vigencia de la LMEP, le corresponde al MIDEPLAN emitir directrices en materia de salarios y de empleo, pero que podría pensarse en la conveniencia de mantener en las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria regulaciones en materia salarial, acordes con las nuevas competencias asignadas a ese órgano en el artículo 37 de la LMEP; así como regulaciones en materia de empleo, pues la Autoridad Presupuestaria conserva en ese ámbito algunas competencias que le fueron asignadas por distintas leyes, “…como lo relativo a creación de plazas, conocer el informe de cantidad de plazas autorizadas y la autorización de uso de plazas vacantes, entre otras.”

Sobre este tema, debemos reiterar que, a juicio de este órgano asesor, la rectoría en materia de empleo público conferida al MIDEPLAN por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y ratificada por la LMEP, no derogó, por sí misma, las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico a otros órganos, incluida la Autoridad Presupuestaria. Tampoco consideramos que alguna norma específica de la LMEP haya derogado tácitamente las competencias contempladas en el artículo 21 de la Ley n.° 8131 en favor de la Autoridad Presupuestaria en materia de formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria relativos a salarios y empleo.

El artículo 21 citado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 21. Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. Se exceptúa de lo establecido en este inciso lo referente a la remuneración del presidente de la República, que se regirá por ley especial.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte j) a la Ley de Salarios de la Administración Publica, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria.”

Considera esta Procuraduría que la potestad otorgada a la Autoridad Presupuestaria relativa a la formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria en materia de salarios y de empleo se mantiene vigente y puede ser ejercida de manera simultánea y concordante con las potestades de dirección otorgadas al MIDEPLAN en materia de empleo público. En el caso de la Autoridad Presupuestaria, su competencia en ese ámbito está relacionada con la asignación y ejecución de recursos públicos, así como con el establecimiento de medidas de ordenamiento presupuestario orientadas a mejorar la asignación del gasto y velar por su correspondencia con las proyecciones macroeconómicas del país de forma que se garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas; mientras que en el caso de MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, sus competencias en lo relativo a la emisión de directrices y lineamientos se relaciona, en términos generales, con la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público.

Ciertamente, durante el ejercicio de las competencias atribuidas a la Autoridad Presupuestaria y al MIDEPLAN en materia de empleo público podrían generarse conflictos; sin embargo, de ser así, deberá acudirse a los remedios previstos en el ordenamiento jurídico para su resolución (artículos 71 a 80 de la Ley General de la Administración Pública).

Nótese incluso que mediante el decreto n.° 44326, del 18 de diciembre del 2023, se reformaron las “Directrices generales de política presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para ministerios, entidades Públicas y sus órganos desconcentrados, según corresponda cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2024”, y dicha reforma (que fue aprobada por la Autoridad Presupuestaria mediante el Acuerdo n.° 13783, adoptado en la sesión ordinaria n.° 11-2023, celebrada el 24 de noviembre de 2023) tuvo dentro de sus objetivos reestablecer las normas sobre empleo público incluidas en lineamientos anteriores a la emisión de la LMEP, lo que ratifica que la Autoridad Presupuestaria mantiene sus competencias en ese ámbito. Al respecto, el Considerando 11 del decreto n.° 44326 citado indica:

“… Que en vista de que en el momento de la formulación de las Directrices mencionadas se encontraba en proceso de implementación la citada Ley N° 10159, Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento; los Capítulo V y VI. de las citadas directrices generales de Política Presupuestaria para el 2024, que regulan la materia salarial y de empleo, contienen únicamente un artículo que indica que lo referente a dichas materias, quedará sujeto a lo que se disponga en los cuerpos normativos mencionados, una vez que ambos se encuentren vigentes e implementados. Sin embargo, analizando nuevamente los capítulos citados, se considera necesario reformarlos, de manera tal que se reincorporen en los mismos, artículos que existían en las directrices anteriores al año 2024 que no contravienen las disposiciones contenidas en la Ley N° 10159 ni en su Reglamento y que se consideran indispensables, por cuanto lo que regulan son temas importantes en la materia y contribuyen al logro de la eficiencia, la eficacia y la transparencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos y en la implementación de medidas de ordenamiento presupuestario, que tienden a mejorar la asignación del gasto público, sin afectar la oportunidad y calidad en la prestación de los bienes y servicios públicos.”

Luego, en relación con la pregunta que se nos formula en el sentido de si la Autoridad Presupuestaria sigue siendo el órgano competente para fiscalizar el cumplimiento de las directrices formuladas en materia de salarios y de empleo, debemos indicar que no se observa razón alguna para entender derogada esa función, por ser una competencia accesoria o complementaria a la principal. Esa competencia está contemplada expresamente no solo en el inciso c), del artículo 21 transcrito de la Ley n.° 8131, sino también en el artículo 20, incisos d) y e) de su reglamento, emitido mediante el decreto n.° 32988 de 31 de enero del 2006.

III.- SOBRE EL ALCANCE DEL TÉRMINO “DIRECCIÓN DE CONFIANZA” UTILIZADO EN EL ARTÍCULO 37, INCISO E), DE LA LMEP

Se nos consulta cuáles puestos están incluidos dentro del término “Dirección de Confianza” al que hace referencia el artículo 37, inciso e), de la LMEP; y si corresponde a la Autoridad Presupuestaria no solo establecer los salarios de esos puestos, sino también actualizarlos.

El criterio legal que se adjuntó a la consulta señala que el artículo 37 de la LMEP se refiere al salario global de las “altas jerarquías”, por lo que podría pensarse que la competencia para la fijación salarial que se le encarga a la Autoridad Presupuestaria no abarca cualquier puesto cuya nomenclatura incluya la palabra “Director”, sino solamente los puestos de director del más alto nivel. Por ello, sostiene que los puestos comprendidos dentro del término “Dirección de Confianza” son los de “… directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros”, a los que hace referencia el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil.

Indica que el artículo 23 del Reglamento a la LMEP desarrolla la figura de los puestos de “alta dirección pública” contemplada en los artículos 17 y 18 de la LMEP, y establece los postulados que le son aplicables. Agrega que “…estos nuevos postulados se aplicarán para las personas que sean nombradas con posterioridad al 10 de marzo del 2023, en los puestos descritos en el inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil”. Asimismo, afirma que “… a partir del 10 de marzo del 2023, los nombramientos que se hagan en los puestos descritos en el inciso g) del artículo 4 del Estatuto ya no serían por cuatro años (Periodo constitucional del gobierno de turno) sino por seis años.”

Según el criterio legal del consultante, la valoración de los puestos de confianza subalternos del sector público no sería ya competencia de la Autoridad Presupuestaria, por no estar incluidos en la lista del artículo 37 de la LMEP. Sostiene, además, que actualizar los salarios de los puestos descritos en el artículo 37 citado es competencia de la Autoridad Presupuestaria.

Para dar respuesta a la consulta que se nos plantea interesa transcribir el artículo 37 de la LMEP. Esa norma dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y otras personas servidoras públicas

El salario más alto del sector público será el de quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los siguientes cargos públicos:

a) Presidencia de la República.

b) Vicepresidencias de la República.

c) Ministros y ministras, y presidencias ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.

d) Viceministros y viceministras, gerencias y subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior jerárquico en la Procuraduría General de la República.

e) La Procuraduría General Adjunta de la República, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor.” (El subrayado es nuestro).

De la revisión del expediente legislativo n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP, no se logró encontrar elemento de juicio alguno que permita precisar el alcance que se le pretendió dar al término “Dirección de Confianza”, utilizado en el artículo 37 de esa Ley. Dicho término aparece en el artículo 31 del proyecto de ley original (folio 41 del expediente) y se mantuvo, sin variante alguna, durante el trámite legislativo.

A pesar de lo anterior, esta Procuraduría coincide con el criterio legal de la institución consultante en el sentido de que el término “Dirección de Confianza” utilizado en el artículo 37, inciso e), de la LMEP, se refiere a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir, el de los directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

El tipo de puestos al que hace referencia el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil encaja dentro de las “altas jerarquías” a las que alude el título del artículo 37 de la LMEP, sobre todo si se toma en cuenta la precisión que ha hecho esta Procuraduría en el sentido de que solo pueden considerarse puestos de confianza, con base en el artículo 4, inciso g), citado, los cargos “del más alto nivel de dirección”, de manera tal que “… no basta con que quien ocupe ese cargo (atendiendo la nomenclatura interna, la costumbre, o cualquier otra situación) sea catalogado como “director” o “director general” para que se considere incluido dentro de los supuestos del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, pues en ese caso, podrían excluirse del régimen de méritos a funcionarios cuyas características no lo justifican.” (Dictamen C-051-2007 del 322 de febrero del 2007, reiterado, entre otros, en el C-450-2020 del 17 de noviembre del 2020 y en el C-078-2021 del 15 de marzo del 2021).

Debido a la alusión que hace el criterio legal que se adjuntó a la consulta a los puestos de “alta dirección pública”, regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que esos puestos no son asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, el nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos de alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la LMEP). Por sus características, los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil.

Ya esta Procuraduría, en el dictamen C-051-2007 citado, había establecido que uno de los requisitos para que un cargo de director sea catalogado de confianza, en los términos en que lo prevé el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, es que se trate de un cargo a plazo indefinido. Lo anterior porque el nombramiento en un cargo al cual la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del funcionario que lo ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que sería contradictoria con el libre nombramiento y remoción que conllevan los cargos a los cuales se les aplica el artículo 4, inciso g), mencionado.

En el caso de los puestos de confianza subalternos, que también se mencionan en el criterio legal que se nos remitió con la consulta, debemos indicar que la Autoridad Presupuestaria sí participa en la valoración de esos puestos, conjuntamente con el MIDEPLAN, pero no porque estén contemplados dentro del concepto de “Dirección de Confianza” al que se refiere el artículo 37 de la LMEP, sino porque se trata de personal excluido del Régimen de Servicio Civil.

En esa línea, el artículo 1, inciso j), del Reglamento de Puestos de Empleados de Confianza Subalternos del Sector Público, emitido mediante el decreto n.° 39059 del 9 de marzo del 2015, dispone que “La valoración de todos los puestos de confianza subalternos será determinada por la Autoridad Presupuestaria.”

Finalmente, en lo que concierne a las actualizaciones salariales de los puestos a los que se refiere el artículo 37 de la LMEP (lo que incluye los que conforman la “Dirección de Confianza”) el artículo 34, inciso g), del Reglamento a la LMEP indica expresamente que dichas actualizaciones salariales “… serán definidas por la Autoridad Presupuestaria con apoyo de su Secretaría Técnica…”, por lo que no cabe duda alguna de que esas actualizaciones están a cargo de dicho órgano.

IV.- CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- La competencia atribuida a la Autoridad Presupuestaria en lo relativo a la valoración de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil se mantiene vigente después de la promulgación de la LMEP. Esa competencia debe ejercerse conjunta y concordantemente con el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, según lo dispuesto en el artículo 34 de la LMEP. Lo anterior implica que la separación entre puestos sujetos al Régimen de Servicio Civil y puestos excluidos de dicho Régimen también se encuentra vigente.

2.- La Autoridad Presupuestaria y su Secretaría Técnica, conservan las competencias que mantenían antes de la emisión de la LMEP en lo relativo a la revisión de los manuales de puestos de las instituciones excluidas del Régimen de Servicio Civil, ya sea que se trate de manuales nuevos o de modificaciones a los existentes.

3.- La potestad otorgada a la Autoridad Presupuestaria relacionada con la formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria en materia de salarios y de empleo se mantiene vigente y puede ser ejercida de manera simultánea con las potestades de dirección otorgadas al MIDEPLAN en materia de empleo público. En el caso de la Autoridad Presupuestaria, su competencia en ese ámbito está relacionada con la asignación y ejecución de recursos públicos, así como con el establecimiento de medidas de ordenamiento presupuestario orientadas a mejorar la asignación del gasto y velar por su correspondencia con las proyecciones macroeconómicas del país de forma que se garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas; mientras que en el caso de MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, sus competencias en lo relativo a la emisión de directrices y lineamientos se relaciona, en términos generales, con la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público.

4.- La Autoridad Presupuestaria sigue siendo el órgano competente para fiscalizar el cumplimiento de las directrices que formula en materia de salarios y de empleo. No se observa razón alguna para entender derogada esa función, por ser una competencia accesoria o complementaria de la principal.

5.- El término “Dirección de Confianza” utilizado en el artículo 37, inciso e), de la LMEP, se refiere a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir, a los directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

6.- El artículo 34, inciso g), del Reglamento a la LMEP indica expresamente que las actualizaciones salariales de puestos a los que se refiere el artículo 37 de la LMEP (lo que incluye los que conforman la “Dirección de Confianza”) “… serán definidas por la Autoridad Presupuestaria con apoyo de su Secretaría Técnica…”, por lo que no cabe duda alguna de que esas actualizaciones están a cargo de dicho órgano.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

C: Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

Sr. Francisco Chan Vargas, Director, Dirección General de Servicio Civil.

C-016-2024

SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. STAP. MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA. MIDEPLAN. DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL. ÓRGANO RECTOR DEL EMPLEO PÚBLICO. POTESTADES DE DIRECCIÓN EN TEMAS DE EMPLEO PÚBLICO. LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. ARTÍCULO 21 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS. COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. DIRECTRICES DE POLÍTICA PRESUPUESTARIA EN MATERIA DE SALARIOS Y DE EMPLEO. DIRECCIÓN DE CONFIANZA.

La Autoridad Presupuestaria nos planteó una consulta orientada a dilucidar las competencias a cargo de ese órgano y de su Secretaría Técnica, en materia de empleo y de salarios, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero del 2024, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, arribó a las siguientes conclusiones: