Opinión Jurídica : 022 - del 19/02/2024

19 de febrero del 2024

PGR-OJ-022-2024

Guiselle Hernández Aguilar

Jefa de Área a.i

Comisiones Legislativas III

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEMUN-1075-2023 del 24 de octubre de 2023, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.413, en la Comisión Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales, denominado “REFORMA DEL INCISO E DEL ARTÍCULO 34 DEL CÓDIGO MUNICIPAL PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS POLÍTICOS DE REGIDURÍAS Y CIUDADANÍA EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES”. Debemos aclarar que nuestro pronunciamiento se referirá al texto dictaminado de manera afirmativa el 18 de octubre de 2023 y no al que originalmente nos fue consultado, dada la falta de interés actual.

Debemos señalar también que, de conformidad con la Ley N.º 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública, por lo que la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa. Sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República atenderemos la presente consulta, advirtiendo que el criterio que se emite no tiene carácter vinculante.

Finalmente, señalamos que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La intención del proyecto de ley es adicionar un nuevo inciso al artículo 13 y reformar los incisos d y e del artículo 34 del Código Municipal, con la intención de regular el procedimiento mediante el cual se pueden imponer restricciones a la permanencia o ingreso del público a la sala de sesiones del Concejo Municipal, así como impedir que al amparo del concepto de “comportamiento indebido” se pueda hacer retirar regidurías, sindicaturas y sus suplencias de la sala durante una sesión del órgano colegiado.

En la exposición de motivos se señala que actualmente no se establecen los mecanismos por los cuales una presidencia del Concejo Municipal puede hacer retirar a una persona de las sesiones del Concejo Municipal, sea esta una representación política o una persona ciudadana que asiste al acto, lo cual genera que en la práctica se vuelva una medida que atenta contra el principio del debido proceso y los derechos políticos y constitucionales de las personas que participan de las sesiones de los Concejos Municipales. Se considera que no corresponde a las presidencias municipales atribuirse la determinación de qué se entiende por “comportamiento indebido”.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Para entender mejor los alcances del proyecto de ley que se consulta, conviene realizar un análisis comparativo de las normas vigentes y la propuesta que se plantea, de previo a exponer nuestros comentarios sobre el proyecto de ley.

NORMA VIGENTE

NORMA PROPUESTA

Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

a) (..)

b) (..)

c) (..)

d) (..)

e) (..)

f) (..)

g) (..)

h) (..)

i) (..)

j) (..)

k) (..)

l) (..)

ll) (..)

m) (..)

n) (..)

o) (..)

p) (..)

q) (..)

r) (..)

s) (..)

t) (..)

u) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.

Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: (…) (nuevo) “Acordar medidas restrictivas en el acceso o permanencia en la sala de sesión. Mediante mayoría calificada, ordenará la limitación de acceso a un número determinado de personas, impedirá el acceso y ordenará la salida de aquellas personas que presencien la sesión como público cuando por sus signos de aprobación e improbación se interrumpa el desarrollo de la misma”. (…)

Artículo 34. - Corresponde al Presidente del Concejo:

(…)

d) Conceder la palabra y retirársela a quien haga uso de ella sin permiso, o se exceda en sus expresiones.

e) Vigilar el orden en las sesiones y hacer retirar de ellas a quienes presencien el acto y se comporten indebidamente.

(…)

Artículo 34- Corresponde al Presidente del Concejo:

(…)

d) Conceder la palabra, llamar al orden a quien haga uso de ella sin permiso, o no se concrete al tema objeto de discusión, o se desvíe de él. Si insiste en su conducta irregular, le suspenderá inmediatamente el uso de la palabra y no se podrá volver a referirse sobre el tema.

Retirar el uso de la palabra a quien haga alusiones injuriosas a un compañero o compañera, o a los Miembros de los Supremos Poderes o a personas extrañas; o al que, de cualquier modo, falte al debido respeto al Concejo.

Salvo por alteración del orden público, no podrá obligar a abandonar la sala de sesiones a las representaciones democráticamente electas conforme sus derechos constitucionales.

e) Disponer las medidas necesarias para mantener el orden durante las sesiones y garantizar su eficaz realización.

(…)

Como se observa, en la primera propuesta se pretende incorporar un inciso al artículo 34 del Código Municipal para reconocerle a este órgano colegiado la función de tomar medidas para limitar e impedir el ingreso en las sesiones municipales y, en la segunda propuesta, se pretende limitar las atribuciones que actualmente tiene el Presidente Municipal en esa materia.

Si se analiza el dictamen afirmativo de mayoría, se observa que existen discrepancias entre las propias municipalidades sobre si la potestad de regular el ingreso y la permanencia en las sesiones municipales, debe ser ejercida por el Concejo Municipal o por el Presidente como ocurre en la actualidad. La posición de una u otra municipalidad probablemente responde a la realidad de cada una y a los retos que han encontrado en el hecho de que las decisiones en esta materia se concentren únicamente en el Presidente del Concejo.

Para algunas municipalidades, trasladar el ejercicio de la competencia a la mayoría calificada del Concejo Municipal, podría entorpecer en la práctica la toma de decisiones que deben adoptarse sobre la marcha, generando amplias discusiones provocadas por la pluralidad política de la integración del órgano colegiado municipal. Para otras, dejar en manos del Presidente esta facultad, provoca arbitrariedades en la toma de decisiones sobre quién debe permanecer en las sesiones municipales.

Independientemente de una posición u otra, debemos aclarar que no corresponde a este órgano asesor referirse a los aspectos de oportunidad y conveniencia del proyecto de ley y, por tanto, es el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad, el que debe determinar la necesidad de crear legislación como la que propone en esta oportunidad y modificar una competencia ya existente para pasarla de un órgano unipersonal (Presidente del Concejo) a un órgano colegiado (Concejo Municipal).

No obstante ello, sí debemos realizar observaciones de técnica legislativa o de redacción para mejorar el texto propuesto, además de mencionar los temas de constitucionalidad que podrían verse involucrados en este asunto y llevados eventualmente a discusión en la Sala Constitucional.

Es por lo anterior que recomendamos, en primer lugar, asignar un número de inciso a la reforma que se introduce en el artículo 13 del Código Municipal, específicamente, que se asigne el inciso u) a la propuesta que se pretende introducir y dejar un último inciso v) para la frase que actualmente reza: “Las demás atribuciones que la ley señale expresamente”. Esto con la intención de generar coherencia en el texto y evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

En segundo lugar, debemos señalar que la redacción de los dos artículos arriba citados, no deja claridad sobre el deslinde de competencias que existirá en esta materia entre el Presidente del Concejo como órgano unipersonal y el Concejo Municipal como órgano colegiado, en cuanto se refieren a la participación de las representaciones democráticas. A pesar de que el proyecto de ley pretende que se otorgue al Concejo Municipal la competencia genérica para “acordar medidas restrictivas en el acceso o permanencia en la sala de sesión”, lo cierto es que, al mismo tiempo, faculta al presidente del Concejo para que sea éste quien obligue a abandonar la sala de sesiones a las representaciones democráticamente electas bajo un único supuesto, sea cuando exista alteración del orden público. Con ello, en la práctica podría generarse un conflicto de competencias entre el Concejo y el Presidente ante casos específicos.

Nótese que el proyecto de ley no define bajo qué supuestos puede considerarse que existe una “alteración al orden público”, con lo cual, nuevamente se otorga un margen amplio de discrecionalidad al Presidente del Concejo que es lo que pretende eliminarse con la presente iniciativa. En la actualidad queda a discreción del Presidente Municipal definir cuándo existe un “comportamiento indebido” y, con el proyecto de ley, si bien se elimina el concepto de “comportamiento indebido”, lo cierto es que se introduce otro concepto jurídico indeterminado como lo es definir cuándo existe una “alteración al orden público” para efectos de facultar al Presidente ordenar la salida de las sesiones a las representaciones democráticas.

Es por ello que, debe analizarse si, en la actualidad, el problema radica en la potestad reconocida al presidente en las normas vigentes, o, más bien, en el uso abusivo que se ha realizado de esa herramienta legal.

Otro aspecto que debe considerarse, es que el proyecto de ley es omiso en señalar cómo se planteará y se discutirá la moción que se presente ante el Concejo Municipal para autorizar la salida o impedimento de ingreso de determinadas personas. No existe claridad en cuanto a los tiempos de discusión ni la forma en que se votará ese acuerdo (salvo en cuanto a la mayoría requerida), lo cual debe aclararse para evitar excesivas discusiones que más bien entorpezcan la agilidad requerida en estos casos.

Finalmente, debemos referirnos también en cuanto a la propuesta de reforma del artículo 34 inciso d) del Código Municipal, que establece como competencia del Presidente Municipal: “Conceder la palabra, llamar al orden a quien haga uso de ella sin permiso, o no se concrete al tema objeto de discusión, o se desvíe de él. Si insiste en su conducta irregular, le suspenderá inmediatamente el uso de la palabra y no se podrá volver a referirse sobre el tema.”

La redacción de dicha disposición no es clara en cuanto a los alcances de la prohibición establecida para volver a referirse a un tema dentro de las sesiones municipales. Pareciera que se está estableciendo una prohibición absoluta y de tiempo indefinido que podría atentar contra la libertad de expresión de los miembros del Concejo Municipal. Debe recordarse que constitucionalmente está prohibida la censura previa, por lo que la limitación a la libertad de expresión debe ser excepción y estar justificada en causales muy específicas. La amplitud en la redacción de la propuesta podría acarrear eventuales discusiones de constitucionalidad, dependiendo cómo se ejerza esa potestad en la práctica, con lo cual se recomienda aclarar los alcances de esa disposición.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir que no corresponde a este órgano asesor referirse a los aspectos de oportunidad y conveniencia del proyecto de ley y, por tanto, es el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad, el que debe determinar si modifica la competencia ya existente para regular el ingreso y permanencia en las sesiones municipales, pasándola de un órgano unipersonal (Presidente del Concejo) a un órgano colegiado (Concejo Municipal). No obstante, lo anterior, se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa y de constitucionalidad a los que nos hemos referido.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb