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Opinión Jurídica : 021 - del 12/02/2024
12 de febrero del 2024
PGR-OJ-021-2024
Señora
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área
Área de Comisiones
Legislativas II
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
AL-CPEJUV-0527-2023 del 18 de octubre del 2023, mediante el cual solicitó criterio, de este
órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente
23.569, denominado “AUTORIZACIÓN
A LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN PARA QUE DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD
AL COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y DE ARQUITECTOS DE COSTA RICA”.
I.-
Objeto y Naturaleza de la consulta.
Previo a emitir criterio sobre
el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada,
por imperio de Ley, a la Procuraduría General de la República en relación con
los órganos de la Administración Pública.
La Procuraduría General de la República es el
órgano superior consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la
Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2,
3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una
de sus competencias emitir dictámenes y opiniones jurídicas a la
administración activa, sea al Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales, para la buena marcha,
interpretación e integración del ordenamiento jurídico administrativo.
Ahora bien, pese a que la actividad
esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa
del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los
señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación
con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político. Dicho pronunciamiento se materializa en una opinión jurídica la cual
por su naturaleza no es vinculante.
Esta forma de colaboración, no dispuesta en la Ley, tiene como objeto
contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que
la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole
estrictamente jurídico.
La Asamblea Legislativa
solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la
República sobre el proyecto de Ley número 20.558, el cual versa sobre el
traspaso de bienes públicos.
II.-
Consulta a la Municipalidad de Pérez Zeledón.
Mediante el oficio DNE-OFI-588-2023, comunicado a la Municipalidad el 19
de octubre del 2023, se consultó al Gobierno Municipal si la finca está afecta
a un fin público y la posición institucional sobre el proyecto. Sin embargo, a
la fecha no se ha obtenido respuesta.
III.- Sobre el proyecto de ley
Sobre
el artículo primero
El proyecto de Ley tiene como objeto donar un inmueble propiedad de la
Municipalidad de Pérez Zeledón con el propósito de construir la sede Regional
del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, a fin de
promover condiciones educativas, sociales, económicas, técnicas y artísticas
para la evolución de la ingeniería y arquitectura el cantón.
De la
finca objeto del proyecto y partes del contrato
Según el artículo
primero de la Ley, se autoriza a la Municipalidad de Pérez Zeledón cédula
jurídica 3-014-42056 para donar a favor del Colegio Federado de Ingenieros y de
Arquitectos de Costa Rica el inmueble 730333-000 del partido de San José. Según
publicidad registral, la finca no tiene anotaciones ni gravámenes o
afectaciones, no está en zona catastrada y tiene una medida de 6,436 m2, plano
catastrado SJ-2321191-2021.
El artículo 71 del
Código Municipal, Ley No. del 30 de
abril del 1998, establece que las donaciones de cualquier tipo de recursos o
bienes inmuebles así como la extensión de garantías a favor de otras personas,
solo serán posibles cuando las autorice expresamente una Ley especial.
El párrafo segundo,
establece una autorización directa de bienes inmuebles a favor del Estado o
instituciones autónomas o semiautónomas. Sin embargo, por la naturaleza del
Colegio Federado, al no ingresar dentro del supuesto indicado anteriormente, se
requiere la aprobación de una Ley que autorice la donación. Por lo anterior, la intervención de la
Asamblea Legislativa deviene en indispensable.
Ahora bien,
importante mencionar que la promulgación de la Ley no obligaría a la
corporación Municipal a donar el terreno ya que por la naturaleza del acto
(disposición de bienes) su ejecución sería facultativa y no imperativa.
De ahí que la
función del legislador se circunscribe a un acto de habilitación y en el caso
que corresponda, de desafectación, conforme el artículo 71 Municipal.
Este órgano asesor
en relación con lo indicado, en el dictamen 208-96 citado en la opinión
jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017, indicó lo siguiente:
“Ahora bien, esta
autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de
realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de
carácter dispositiva y no imperativa.
Al respecto, este
Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996,
manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa
correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el
obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.
“B-. LA DECISION DE
DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.
Como hemos visto en
el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización
previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su
patrimonio.
Ahora bien, la
Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas
leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de
habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está
prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar
dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de
efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la
concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de
aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal
para que suscriba la escritura correspondiente.
Si se interpretara
que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para
que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía
administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite,
dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que
integran su patrimonio (…)”.
Lo anterior, en
armonía con el principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley
General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política.
Aunado a lo anterior, el
legislador debe valorar si el inmueble a donar está afecto a un fin o uso
público (artículo 261 del Código Civil). Esta valoración jurídica es relevante
debido a que la autorización de donación requeriría adicionalmente de la desafectación
de la finca.
La afectación es el acto del
poder público que incorpora bienes privados al demanio público, transforma su
condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignado.
Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica
el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido
variable (Sobre el tema de la afectación, ver voto de la Sala Constitucional,
3145-95 y dictámenes de la Procuraduría C-228-98 y C-230-01).
Aunado a lo
anterior, la Procuraduría General de la República ha indicado que los bienes
pueden estar afectados de forma general o específica, los cuales deben estar
afectados por ley o bien por el uso público permanente, de lo contrario
formarían parte de los bienes patrimoniales del Estado. Dado ese destino por
ley, la Administración no está autorizada para destinarlo a otro fin o
emplearlo en la prestación de otros servicios, aun cuando dicho fin o servicio
puedan igualmente calificarse de públicos. Es el criterio subjetivo de su
pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de
los bienes privados. Se sigue de lo anterior que, en tratándose de los bienes
de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la
satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del
bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que
se trate. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como
demanial o no. (dictamen C-300-2001 del 29 de octubre de 2001).
En relación con el
artículo segundo, tercero y cuarto, no se tiene comentario alguno.
CONCLUSIÓN.
De conformidad con el artículo 71 del Código Municipal, es competencia de
la Asamblea Legislativa aprobar o no el proyecto de Ley con la finalidad de que
se autorice a la Municipalidad de disponer del bien inmueble por donación,
advirtiéndose la importancia de determinar su actual utilización.
Atentamente,
Jonathan Bonilla Córdoba
Procurador
Notario del Estado
JBC/nav
OJ-021-2024
DONACIÓN DE INMUEBLES
Mediante el oficio AL-CPEJUV-0527-2023 del 18 de octubre del 2023, mediante el cual solicitó criterio de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 23.569, denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN PARA QUE DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD AL COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y DE ARQUITECTOS DE COSTA RICA.
El procurador Jonathan Bonilla Córdoba, autorizado por el señor Procurador General de la República dio respuesta al oficio indicado de la siguiente manera:
El proyecto de Ley tiene como objeto donar un inmueble propiedad de la Municipalidad de Pérez Zeledón con el propósito de construir la sede Regional del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, a fin de promover condiciones educativas, sociales, económicas, técnicas y artísticas para la evolución de la ingeniería y arquitectura el cantón.
Los sujetos del futuro contrato de donación son de derecho público, siendo el titular de la propiedad el Estado- Ministerio de Ambiente y Energía y el beneficiario Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez cédula jurídica 3-008-154848. En relación con el nombre de beneficiario, se recomienda su corrección debido a que según la base de datos del Registro Nacional la cédula jurídica 3-008-154848 corresponde a la Junta Administrativa del Liceo Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez y no al Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez.
De conformidad con el artículo 71 del Código Municipal es competencia de la Asamblea Legislativa aprobar o no el proyecto de Ley con la finalidad de que se autorice a la Municipalidad de disponer del bien inmueble por donación.
La promulgación de la Ley no obligaría a la corporación Municipal a donar el terreno ya que por la naturaleza del acto (disposición de bienes) su ejecución sería facultativa y no imperativa.
El legislador debe valorar si el inmueble a donar está afecto a un fin o uso público (artículo 261 del Código Civil). Esta valoración jurídica es relevante debido a que la autorización de donación requeriría adicionalmente de la desafectación de la finca.