Dictamen : 002 - del 22/01/2024

22 de enero de 2024

PGR-C-002-2024

Señora

Libia María Figueroa Hernández.

Secretaría Municipal

Municipalidad de Alvarado

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.° SMA-051-04-2022 (#151), del 29 de abril de 2022, por el que se nos pone en conocimiento del acuerdo del Concejo Municipal de Alvarado de la sesión ordinaria #151 del 21 de marzo de 2022, mediante el cual, nos plantea las siguientes interrogantes:

“Es legalmente correcto que una Junta del Cementerio sea nombrada y juramentada por el Concejo Municipal cuando se trata de cementerios que se encuentran registralmente a nombre de una Junta de Protección Social.

Es legalmente procedente que una Municipalidad emita reglamentos para regular el funcionamiento de cementerios con propietarios registrales distintos o no inscritos registralmente”.

A su gestión adjunta el criterio legal (sin número de referencia) de fecha 21 de marzo de 2022, emitido por la Licenciada Evelyn Gómez Quirós, abogada de esa corporación municipal.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

I.EL CRITERIO DE ASESORÍA LEGAL QUE SE APORTA ALUDE A UN ASUNTO CONCRETO

A pesar de la formulación genérica de la consulta, nos vemos imposibilitados legalmente para evacuarla por el fondo debido a que nos encontramos ante un caso concreto. Esta limitación se deriva del criterio legal emitido por la Asesoría Legal.

Como ilustración de lo mencionado, el criterio legal establece lo siguiente:

“De esto se colige que, siendo el Cementerio de Pacayas propiedad de la Junta de Protección Social de Alvarado, no es procedente legalmente hablando que la

Municipalidad intervenga sin más en el nombramiento de tal Junta Administradora”.

En igual sentido, del texto íntegro del propio criterio legal se aprecian otras referencias, que nos permiten identificar que lo analizado se refiere a un caso en concreto, al indicarse textualmente:

“A diferencia de lo acaecido con el Cementerio de Pacayas y previa verificación de información con el Departamento Municipal de Catastro y la Junta Administradora, el Cementerio de Capellades carece de inscripción registral y ni siquiera se cuenta con un plano debidamente catastrado que permita avanzar con las diligencias necesarias para regular tal situación como puede ser el planteamiento de las respectivas Diligencias de Información Posesoria.

No obstante lo anterior debe ser clara esta Asesoría Legal al indicar que, a diferencia del caso ya referido (Cementerio de Pacayas), la situación parecería más sencilla en tratándose de un bien inmueble no inscrito registralmente, no sólo por cuanto el uso prolongado como cementerio refuerzan la tesis de la condición demanial de tal inmueble, la que además resulta reforzada por el principio de inmatriculación que permite asumir como público un bien –de propiedad municipal en este caso- a pesar de no estar inscrito registralmente, privando el uso al que por años ha estado destinado.

El inmueble en el que se asienta el Cementerio de Capellades y justamente a falta de inscripción registral facilita la determinación de su titularidad, pues incluso la Junta Administradora de dicho Cementerio no ostenta personería jurídica alguna, siendo entonces más sencillo verificar que en este caso en concreto, sí es legalmente viable e incluso necesario contar con un Reglamento Municipal que marque las pautas para el nombramiento, funcionamiento y organización de la Junta que tendrá a su cargo la tarea de administrar este cementerio.”

Al continuar con el examen del informe legal, se confirma aún más que se trata de un caso concreto que, adicionalmente, aborda temas que no son objeto de la presente consulta, en cuya virtud analiza la validez y eficacia de un reglamento específico, a saber, el “Reglamento para regular las relaciones entre las Juntas Administrativas de los Cementerios de Pacayas y Capellades”. En este sentido se indica textualmente:

“Atendiendo a la solicitud que da origen al análisis requerido al Concejo Municipal, se desprende que parte de la preocupación va dirigida a determinar si las Juntas Administradoras de los Cementerios de Pacayas y Capellades se encuentran debidamente nombradas y juramentadas, por lo que resulta necesario abordar el tema del “Reglamento para regular las relaciones entre las Juntas Administrativas de los Cementerios de Pacayas y Capellades” ya que no basta con definir si desde la óptica de la titularidad, puede la Municipalidad entrar a reglamentar el funcionamiento de los cementerios, sino además se debe revisar lo relativo puramente a la validez y eficacia de dicho reglamento como tal (…).

Es por lo anterior que, en el caso que tenemos bajo análisis se determina una falencia en el procedimiento de aprobación, puesto que únicamente se toma un acuerdo en el que se “menciona” que no se presentaron objeciones al proyecto pero se dispone la aprobación del reglamento sin cumplir con la publicación integral del texto” (el subrayado no es del original).

En definitiva, del aludido criterio legal se desprende con toda claridad que esta consulta tiene por objeto que la Procuraduría se pronuncie respecto a la situación concreta que atraviesan los Cementerios de Pacayas y Capellades, lo que acarrea su inadmisibilidad, como se verá de seguido.

II.INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA FORMULADA AL VERSAR SOBRE UN CASO CONCRETO

En virtud del principio de legalidad o juridicidad administrativa, consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, y en estricta conformidad con las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos establecido una detallada jurisprudencia administrativa respecto a los distintos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten. Así lo señalamos, entre otros, en el dictamen C-033-2023, del 24 de febrero del 2023.

Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 de 27 de setiembre de 1982), sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

a) Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

b) Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.

c) Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.

d) No son consultables los asuntos propios de los órganos que posean una competencia prevalente o especial establecida por ley (caso de la Contraloría General de la República en materia de hacienda y presupuestos públicos, contratación administrativa y control interno).

En cuanto al examen del segundo requisito de admisibilidad de las consultas, previamente mencionado, nuestra jurisprudencia institucional ha coincidido en apuntar que la solicitud presentada debe estar acompañada de un “criterio legal”. Este criterio debe abordar todas las interrogantes que se plantearán a esta Procuraduría. El dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un análisis específico, exhaustivo, riguroso y detallado, que contemple la interpretación proporcionada por esa instancia administrativa. En consecuencia, el criterio que se nos envíe no puede consistir en cualquier informe legal relacionado con el tema consultado, sino que debe haber sido emitido con el propósito de servir como base para abordar cada uno de los temas planteados a este órgano asesor. Esta posición ha sido reiterada en dictámenes como C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

Además, se ha considerado que el criterio legal es de suma importancia ya que, brinda insumos importantes para analizar el tema objeto de la consulta, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. En este sentido se pueden consultar los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020. Es relevante señalar que el propósito del criterio legal es evaluar, si después de un análisis y discusión a nivel interno de un asunto, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Sobre esto véase el dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021.

En virtud de lo expuesto, la opinión de la asesoría legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir la opinión de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. En este sentido véanse dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022.

Ante este escenario, y en razón de la documentación aportada con la gestión planteada, es claro que, el criterio legal resulta inválido, pues no apunta propiamente a los temas referidos en la consulta hecha por la Administración. Esta situación de hecho, nos permite concluir el incumplimiento de este filtro de admisibilidad que dispone nuestro ordenamiento jurídico para plantear una consulta ante esta Procuraduría.

Por último, el otro requisito de admisibilidad mencionado se refiere a la improcedencia de pronunciarnos sobre casos concretos o pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. Al respecto, hemos señalado:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-75-2019 de 21 de marzo de 2019 entre muchos otros).

En el mismo sentido esta Procuraduría se ha pronunciado:

“Así las cosas, es necesario indicar que, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, misma que se ve limitada a asuntos de carácter general, para que así, la administración pueda contar con un criterio jurídico orientador en pos del resguardo de la legalidad de los actos o decisiones que se tomen a futuro por las autoridades administrativas. Es por ello, que estamos en la obligación de declinar el ejercicio de la labor consultiva en aquellos caso en que se nos presenten casos concretos a resolver por la administración, ya que de no hacerlo de esta manera estaríamos convirtiéndonos en administración activa (toma de decisiones administrativas), desvirtuando con ello la función consultiva que por imperio de ley se le ha otorgado a la Procuraduría General de la República (…) En vista de lo anterior, es menester señalar que por tratarse la presente consulta de un caso concreto, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el criterio solicitado, toda vez que de pronunciarnos al respecto estaríamos fungiendo -de cierta manera- como un órgano de administración activa, extralimitándonos en las funciones de órgano consultor técnico jurídico que la ley nos asigna.” (Dictamen N° C-100-2010 del 12 de mayo del 2010, ver en igual sentido, del mismo año, el dictamen C-250-2010 del 6 de diciembre).

Sin ánimo de ser engorroso, en nuestro dictamen C-280-2010 del 24 de diciembre anterior, se indicó:

“Con base en dichas disposiciones, ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que no es materia objeto de consulta el “caso concreto”. La función consultiva que el ordenamiento atribuye a la Procuraduría tiene como objeto el análisis e interpretación de las normas jurídicas, aclarar o esclarecer el ámbito de competencia administrativa de previo a la emisión de las decisiones administrativas. En ejercicio de esa competencia, la Procuraduría General no puede sustituirse a la Administración Pública activa, resolviendo situaciones en su lugar. Se considera que se produce esa sustitución cuando la consulta concierne una situación concreta, ya que el pronunciamiento resolvería el punto y lo haría con efectos vinculantes. La respuesta que la Procuraduría emita en razón de ese efecto vinculante, limitaría la esfera de actuación administrativa, imponiendo a la Administración la decisión que, en principio, le corresponde emitir. De esa forma, a través de un dictamen vinculante, la Procuraduría sustituiría a la Administración resolviendo el caso concreto y desconociendo su propia competencia.”

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, se observa innegablemente que el tema apunta a asuntos concretos. De manera que aun cuando la consulta se haya intentado formular de forma genérica y abstracta por el contenido del oficio SMA-051-04-2022 (#151), al abordarse el caso en el criterio jurídico de la forma apuntada, evidencia claramente que estamos ante situaciones particulares. En este sentido sin mayor dificultad se infiere que su objetivo incuestionable es poder contar con un dictamen vinculante de la Procuraduría General que sirva de fundamento para dar respuesta puntual a la situación actual que atraviesan los Cementerios de Pacayas y Capellades; aspecto que se infiere sin mayor dificultad del criterio de la asesora legal que se acompaña; lo cual, es del todo improcedente.

Nótese, que el criterio legal remitido ni siquiera hace un análisis de la normativa aplicable para atender las dos interrogantes planteadas por ese Gobierno local, sino que se adentra a tal grado en la situación particular de los cementerios referidos, que hasta lleva a cabo un análisis de su situación registral, para pasar luego a determinar la validez del citado Reglamento para regular las relaciones entre las Juntas Administrativas de los Cementerios de Pacayas y Capellades. Con lo cual, no se cumple con el propósito que justifica la exigencia por nuestra Ley orgánica de aportar la opinión de la asesoría legal respectiva.

Por consiguiente, podemos concluir que nos encontramos ante casos concretos y particulares, sobre los cuales no nos compete una valoración, ya que escapa a la función consultiva examinar conductas administrativas o actos concretos, sean estos actuales o potenciales, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

III.PRECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON LOS TEMAS EN CONSULTA

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior y con el único interés de orientar y colaborar con el ente local consultante en las dudas planteadas, nos referiremos de seguido a algunos precedentes emanados de esta Procuraduría, relacionados con las facultades de administración de los cementerios y referente al tema de las potestades para nombrar Juntas Administrativas de Cementerios, así como sobre los traspasos efectuados por las Juntas de Protección Social a las municipalidades, los cuales, advertimos desde ahora, no abarcan necesariamente las interrogantes planteadas.

Para ello hacemos referencia a nuestros dictámenes C-161-1991 del 15 de octubre de 1991, en relación con la administración de los cementerios. En el mismo sentido, véase el Dictamen C- 254-2000 del 11 de octubre del 2000 y el C-236-2019 del 8 de noviembre del 2016. Asimismo, puede verse el dictamen C-191-2011, del 16 de agosto de 2011, relacionado con las facultades para nombrar Juntas Administrativas en cementerios.

Finalmente, respecto a los traspasos de cementerios, referenciamos a nuestro dictamen C-217-2015 del 13 de agosto del 2015 y, propiamente, sobre los traspasos de la antigua Junta de Protección Social de San José a la Municipalidad de San José, hacemos referencia a nuestro dictamen C-221-2008 del 25 de junio de 2008.

Los pronunciamientos mencionados, así como todos los emitidos por esta Procuraduría, constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/

IV.CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos formuló resulta inadmisible, pues, aunque las interrogantes fueron planteadas de forma genérica, se desprende del criterio de la asesoría legal aportado el caso concreto que se pretende sea analizado por nosotros. Dicho criterio jurídico es además inválido a la luz de lo dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, por referirse a temas que escapan a nuestra competencia y en el que no se hace un análisis general de la normativa aplicable, todo lo cual, nos impide pronunciarnos sobre el fondo del asunto.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya Alexander Campos Solano

Procurador Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/gab