Dictamen : 024 - del 12/02/2024

12 de febrero de 2024

PGR-C-024-2024

Señor.

Luis Diego Obando Espinach.

Director Ejecutivo.

Corporación Ganadera.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número Nº CFG-1138-2023, fechado 25 de agosto del 2023, a través del cual, consulta respecto a la conformación de la Cámara. En concreto, peticionar dilucidar lo siguiente:

“1. ¿Existe la posibilidad de variar excepcionalmente el procedimiento para elegir a los miembros de la Junta Directiva de la Corporación Ganadera?

2. ¿En caso de que alguna de las Asociaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación Ganadera, no nombre a su representante dentro del plazo establecido, se puede realizar el proceso de elección del órgano colegiado, pese a esa omisión?

3. ¿Existe impedimento de carácter legal para que el órgano colegiado de la Corporación Ganadera pueda sesionar en forma válida, si no están nombrados todos los representantes de las diversas organizaciones previo al proceso de elección de su Junta Directiva por un plazo de 2 años?

4. ¿El Órgano Colegiado podría seguir sesionando válidamente en forma ordinaria, si alguna de las organizaciones que conforman dicho órgano renuncian a seguir siendo parte de la junta directiva de la Corporación en el transcurso del periodo para el cual fueron nombrados?

5. ¿Podría sesionar válidamente la Junta Directiva de la Corporación si al menos están presentes cinco miembros que conformarían su quorum estructural, según lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública?

6. ¿Si la respuesta anterior fuera negativa, cuál sería el mecanismo para solventar ese problema y no afectar el funcionamiento de la Corporación?

7. ¿Existe algún procedimiento para obligar a las organizaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación a nombrar a sus representantes ante el

Órgano Colegiado en tiempo y forma de conformidad con lo estipulado en la Ley 7837 y su Reglamento?

8. ¿Si la Junta Directiva no se pudiera integrar y se presenta la necesidad de aprobar algún asunto propio del órgano colegiado, se podría recurrir a la figura del funcionario de hecho para integrar la junta y tomar los acuerdos necesarios para el funcionamiento de la Corporación, o podría el director ejecutivo asumir dichas funciones ante la ausencia del órgano colegiado?

9. ¿En caso de no poder integrar la Junta Directiva de la Corporación Ganadera en la primera quincena del mes de abril del año en que corresponda efectuar la elección del órgano colegiado, y una vez que las organizaciones cumplan los requisitos para efectuar el proceso de integración, la elección de cada uno de los puestos sería por dos años, tal y como establece la Ley 7837?

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

Mediante oficio sin número de 25 de agosto de 2023, la Asesora legal de la entidad consultante emitió pronunciamiento jurídico y, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:

I. “La conformación e integración de la Junta Directiva está regulada en su ley de creación y su respectivo Reglamento, por lo que debe cumplirse el procedimiento establecido a nivel legal, a efecto de tener por debidamente integrada la junta directiva de la Corporación Ganadera, por lo que, si una organización no designa a su representante, independientemente de la causa, el órgano no podría integrarse y se encontraría imposibilitado para sesionar en forma válida.

II. Atendiendo al fin público que tiene la Corporación Ganadera, en caso de presentarse algún problema con la integración del órgano colegiado, podría recurrirse a la figura del funcionario de hecho, para resolver asuntos de carácter excepcional y relevante, a fin de dar continuidad a la actividad de fomento que desarrolla la Corporación, sin afectar el interés público al cual dirige su actividad.

III. El nombre de cada una de las organizaciones que conforman el órgano colegiado fue establecida por el legislador, en razón de lo cual no podría utilizarse una asociación con un nombre similar, para integrar el órgano colegiado.

IV. Las obligaciones de la Junta Directiva de la Corporación Ganadera están expresamente definidas en su ley de creación y su respectivo reglamento, por lo que no pueden ser llevadas a cabo por el Director Ejecutivo, pese a ser el apoderado general de la institución y el máximo jerarca, pues a éste le corresponde acatar y ejecutar los acuerdos emanados de la Junta Directiva.

V. El plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva está regulado en el Reglamento a la Ley 7837 y su respectivo Reglamento, y en caso de algún retraso en el proceso de elección e integración del órgano colegiado, por causas sobrevinientes, una vez resuelta la situación, se podrá elegir el nuevo órgano, y los nombramientos de los directores serían por lo que resta del período, hasta completar los dos años.

VI. La Corporación Ganadera no tiene ningún tipo de injerencia sobre las organizaciones que conforman la Junta Directiva de esta organización, por ser de naturaleza jurídica distinta, y por ello no puede obligar a las entidades que conforman su Junta Directiva a designar sus representantes.

VII. En caso de renuncia de alguna organización para integrar la Junta Directiva de CORFOGA, por causas sobrevinientes, podría recurrirse a la figura del funcionario de hecho, dispuesta en la Ley General de la Administración Pública, a fin de dar continuidad a las actividades de fomento que lleva a cabo la Corporación, sin afectar a los pequeños y medianos productores, ni el fin público que cumple dentro del sector ganadero.”

II.- SOBRE LA NATURALEZA LEGAL DE LA CORPORACIÓN GANADERA.

Tomando en consideración el tópico sometido a criterio de este órgano técnico asesor, se impone, como punto de partida, analizar las particularidades jurídicas que permean al consultante.

Con tal finalidad se impone acudir al cardinal primero de la Ley de Creación de la Corporación Ganadera, número 7837 del cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, el cual, dispone:

“ARTÍCULO 1.- Créase la Corporación Ganadera, que será de derecho público, no estatal, con personería jurídica y patrimonio propios. Su domicilio estará en la ciudad de San José, pero podrá abrir oficinas dentro y fuera del territorio costarricense. En las actuaciones ordinarias, se regirá por el derecho privado. Para los efectos de esta ley, se denominará la Corporación.”

Del cardinal recién citado se sigue que, el propio legislador se encargó de determinar que la Corporación Ganadera (en adelante Corporación) constituye un ente público no estatal que contará con recursos económicos propios.

Sin perjuicio de lo expuesto, cabe destacar que, inmersos en los entes públicos no estatales se enmarcan generalmente entidades cuya génesis es corporativa o gremial, recayendo sobre estas funciones administrativas que le subordina total o parcialmente al régimen ius publicista.

En la especie, si bien es cierto, la consultante no detenta base gremial o corporativa, pues le pertenece una inminentemente institucional, lo es también que, de la conjunción de los ordinales segundo y tercero de la Ley 7837, tenemos que, el fin último encomendado a la consultante excede el netamente privado – sector ganadero- trascendiendo al público - fomentar la ganadería “en especial la de los productores pequeños y medianos bovina dentro del marco de la sostenibilidad” y, precisamente, a partir de tal circunstancia el ordenamiento jurídico le otorgó facultades públicas.

Tocante a la temática en desarrollo se ha pronunciado la jurisprudencia administrativa, al indicar lo siguiente:

“…Pues bien, la Corporación Ganadera es producto de un acto estatal por excelencia: la ley. Es creada por un acto estatal, por ende, su origen es público. En la medida en que no existe ninguna posibilidad de cuestionarse que el legislador ha creado un ente público, se sigue que dicho ente constituye una persona jurídica pública; ostenta pues una personalidad jurídica de Derecho Público. El legislador utilizó el término "personería jurídica" (término que alude a la representación del ente), pero del conjunto de disposiciones de la ley se desprende que quiso decir "personalidad jurídica".

La Corporación es titular de un patrimonio propio, producto esencialmente de una contribución parafiscal, como veremos luego. No se ha previsto que el grueso de los ingresos por recibir provenga de aportes directos o indirectos de afiliados (ya que estos no existen, según lo indicamos al inicio de este parágrafo). Puesto que no existe obligación de afiliarse o incorporarse a la entidad a efecto de ejercer determinados derechos, la Corporación no se ve dotada de un poder coactivo tendiente a obligar a la contribución por parte de los afiliados. La contribución deriva del acto estatal. Interesa recalcar, en ese sentido, que la Corporación no subsiste con los ingresos propios de su actividad o de los aportes de afiliados o asociados. Es decir, en materia de financiamiento la Corporación se asemeja a un ente estatal.

Es nota característica de los entes no estatales el control del Estado. El Estado transfiere potestades pero no puede desatenderse del ejercicio de las competencias transferidas. Empero, en el caso de la Corporación el control es esencialmente de legalidad. En principio, el Estado no controla la gestión que realiza la Corporación.

El fin que cumple el ente no es estatal; es un fin de grupo o categoría, por lo que el grado de vinculación entre el fin del Ente y el del Estado no es muy intenso. Este elemento es el que permite calificar a CORFOGA como ente "no estatal".

La Corporación Ganadera ha sido creada para defender fines ligados a un sector productivo. En esa medida persigue fines que son propios de una categoría productiva: el sector que se dedica a la ganadería bovina. (…).

En la medida en que se trata de un producto alimenticio importante para la nutrición de las personas y que es tanto de consumo interno como de exportación y que a dicha actividad se dedica un porcentaje de la población, cabe aceptar que el Estado tiene un interés en la materia. Empero ese interés no es tan fuerte como para que el Estado asuma directamente la promoción y fomento del sector o se lo encargue a un ente "estatal". A partir de dicho fin y en razón del carácter representativo del ente, puede considerarse que la denominación de "ente no estatal" realizada por el legislador es correcta…”[1]

III.- SOBRE EL CUERPO COLEGIADO Y SUS CARACTERÍSTICAS.

La consulta en estudio pretende determinar, por una parte, la debida conformación de la Cámara según los parámetros normativos que la rigen y, por otra, la conducta desplegar cuando tal integración no resulta posible, por lo que, deviene imperioso analizar el instituto legal que nos ocupa, la conceptualización y preceptos que lo conforman.

Tocante al primer aspecto, debe decirse que, el cuerpo colegiado es aquel que, constituido por multiplicidad de personas en condición de igualdad, salvo el sujeto que lo dirige, ejerce idéntica labor con el objetivo de generar una conducta especifica.

Así, la voluntad del órgano se conforma a través de la participación y voto de sus miembros, los que, arribando a una decisión final deberán aprobarla por unanimidad o mayoría de los presentes, según sea el tema, plasmándola en el acuerdo respectivo. Sin que sea viable para sus integrantes desplegar individualmente conductas en nombre de aquel, al carecer del respectivo concierto de voluntades que los faculte.

Sobre el particular, la doctrina ha señalado sostener:

"Administración ‘colegiada’, o ‘colegial’, es aquella donde el ejercicio de la función hállase encomendado simultáneamente a varias personas físicas, que actúan entre sí en pie de igualdad, todo ello sin perjuicio de la persona que dirige o preside el organismo (presidente, rector, decano, etc). La voluntad de esas personas, expresada y lograda en la forma que surja del derecho vigente y aplicable al caso, constituye la voluntad del órgano. Desde luego, ninguna de esas personas integrantes del órgano tiene competencia para emitir el acto por sí sola". [2]

Respecto a las premisas que rigen la figura legal en desarrollo, tenemos, en primer término, la colegialidad “…La actuación de dicho órgano se expresa mediante una voluntad plural y votación, diferente de la mera suma de las voluntades de los electores que individualmente lo integran, lo que es propio de todo cuerpo colegiado…”[3]

Precisamente, a partir de tal circunstancia, para que la Cámara pueda sesionar debe primariamente existir, lo cual, implica, ineludiblemente, no solo, que haya sido creada mediante la norma respectiva, sino, demás que, todos sus miembros detenten investidura regular, al estar debidamente designados. Sin tal requisito resulta imposible jurídicamente la reunión de cita, ya que, se carece de la exigencia básica para tal efecto. De allí que, la indebida integración del órgano importa un vicio de constitución, y en consecuencia conlleva nulidad de sus actos.

En este sentido, deviene fundamental establecer que la condición recién mencionada difiere del quórum estructural y funcional necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y adoptar sus acuerdos. Consecuentemente, la invalidez absoluta de la conducta sobrevendrá independientemente de si aquellos están asegurados por los miembros presentes, por cuanto, como se indicó carecería del presupuesto base –existencia-.

Tómese en cuenta que, “El quórum estructural: [está constituido por] el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación típico de los órganos colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor “[4]

Por su parte, el quórum funcional se entiende como “… la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio.” [5]

En nuestro ordenamiento jurídico las figuras jurídicas en estudio encuentran tutela en los cardinales 53, 54.3). 4) de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) los cuales por su orden rezan:

“Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros.

Artículo 54.-

(…)

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.”

De lo expuesto hasta ahora, no cabe duda que, la Cámara forma una voluntad basada en la reunión coincidente de quienes la conforman, deviniendo fundamental para tal efecto regular la convocatoria anticipada, debida constitución para sesionar -quórum estructural- y adoptar la decisión -quórum funcional-, la deliberación respetando el orden del día, así como, lo referente a la temática de abstención. Aspectos que, en su conjunto, garantizan el derecho de participación, el cual, se materializa mediante el debate y ejercicio del voto, los cuales, constituyen no sólo, la posibilidad jurídica del integrante del cuerpo, sino también un deber. [6]

Referente a la temática en desarrollo, el jurista Juan Alfonso Santamaría Pastor, establece dentro del “régimen de constitución de los órganos colegiados”:

“El sistema de Constitución para la celebración de sesiones por parte del órgano plantea dos cuestiones sucesivas de la máxima importancia.

i) De una parte, el régimen de convocatoria y fijación del orden del día: los miembros del órgano han de ser formalmente convocados por el presidente a cada sesión (con indicación claro está de lugar, fecha lugar y hora), debiendo acompañarse a cada convocatoria el orden del día (esto es, la relación de los puntos que habrán de tratarse en esa sesión).

ii) Y, de otra, el requisito de quórum para la celebración de sesiones: esto es, el número mínimo de miembros que debe hallarse presente al comienzo de cada sesión para que esta pueda iniciarse válidamente”[7]

Como segundo principio, tenemos la simultaneidad: según se ha desarrollado a lo largo de este acápite, los conformantes del cuerpo pluripersonal deben asistir conjuntamente a la sesión, para así, una vez cumplidos los requisitos normativos, tomar postura respecto a los temas que les son sometidos y finalmente adoptar la determinación.

Consecuentemente, la premisa en desarrollo permite a los miembros conocer la posición de sus iguales, externar la propia y, así, privilegiar la deliberación, adoptando el acto administrativo correspondiente. Por lo que, ineludiblemente constituye un requisito sine qua non del procedimiento y, por ende, de la validez de su decisión.

En este punto, importa acudir a la exposición que sobre la temática en estudio realiza el Dr Eduardo Ortiz Ortiz:

“El colegio ha de funcionar en un lugar y en un tiempo determinado en forma precisa, por doble razón:

Porque caso contrario sería imposible la adopción del acto colegial. En efecto: este último supone discusión a viva voz (no son admisibles debates

ni votos colegiales entre ausentes) y votación continúa de una moción para obtener la mayoría necesaria. Ninguna de tales exigencias es posible sin presencia simultánea de todos los miembros del colegio en un momento y en una sede determinados. Para lograr esa presencia es necesario fijar ambos aspectos de la reunión, espacio y tiempo, sea mediante un solo acto de previsión para todas las reuniones futuras, sea caso por caso...

Porque la competencia del colegio debe estar limitada territorialmente, en bien de una mayor eficiencia. La proximidad y arraigo del colegio en una determinada sede le permite organizarse mejor como empresa, haciendo economía de administración y coordinando mejor los diversos aspectos de su función...”

“La nulidad que resulta de violar el principio de unidad de tiempo y espacio en el funcionamiento del colegio es siempre absoluta, excepto cuando se trata de sesión hecha en lugar distinto a la sede del colegio fijada por deliberación de éste –y no por ley- hipótesis en la cual es posible la convalidación por ratificación de todo lo actuado, otorgada en cualquier otra sesión posterior debidamente celebrada”. [8]

De la transcripción realizada, tenemos que, el principio de simultaneidad implica sesionar en el recinto definido, ya sea, mediante regulación expresa o, en su defecto, por acuerdo del propio órgano. Tal espacio deberá ser respetado y, en caso de variarse para una sesión especifica se informará mediante la convocatoria correspondiente. La desatención de la premisa supra mencionada, conlleva, irremediablemente nulidad de lo decidido, por cuanto, restringe el derecho de participación propio de los conformantes del Colegio. Lo anterior sin perjuicio de la posibilidad de sesionar virtualmente, con los requisitos propios del artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública.

Por último, tenemos el precepto denominado privacidad, el cual, en materia de sesiones, conlleva, en primer término, que solo los conformantes del órgano pueden asistir estas, sin embargo, también deberán concurrir los funcionarios que por regulación expresa les corresponda o aquellos que hayan sido debidamente convocados. Debiendo aclarar que, ciertamente, el cuerpo pluripersonal puede celebrar públicamente sus reuniones, empero, con tal finalidad requiere norma habilitante o decisión expresa de la Cámara adoptada de consuno.

Todo lo anterior, según la doctrina del numeral 54 de la LGAP, el que, en lo conducente dispone:

“Artículo 54.-

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto. (…)”.

Y es que, el precepto que nos ocupa esta direccionado a asegurar la libertad, participación e independencia de los distintos miembros del colegio, los que, en aras de cumplir el fin público encomendado deben estar exentos de influencias generadas por grupos que buscan privilegiar sus propios intereses.

Deviniendo notorio que, mientras se mantenga la regla general –privacidad de la sesión- ningún particular podría exigir participación o asistencia a estas, ya que, para tal efecto carece de un derecho a su favor.

En sentido, la jurisprudencia patria, ha sostenido:

“…Adicionalmente, nótese que de conformidad con el inciso 1, del artículo 54, de la Ley General de la Administración Pública (Capítulo III del Título II: De los órganos colegiados), “1. Las sesiones del órgano [colegiado] serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz, pero sin voto”. Esto quiere decir que, como regla de aplicación general, las sesiones de los órganos colegiados son privadas, pero por decisión unánime puede establecerse lo contrario, de manera que no encuentra esta Sala que exista violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente…” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 2019004166 de las nueve horas treinta minutos del ocho de marzo de dos mil diecinueve)

IV. SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA DESIGNAR MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA Y LA POSIBILIDAD DE SESIONAR SIN CONTAR CON LA DESIGNACIÓN DE AQUELLOS

Pese a la diversidad de consultas que se formulan, en síntesis, el cuestionamiento realizado se direcciona en dos vertientes, por una parte, establecer la legalidad de variar el procedimiento de elección de los integrantes y, en segundo término, definir la viabilidad de sesionar pese a que no estén nombrados la totalidad de miembros o alguno de esta renuncia.

Referente a la elección de conformantes de Junta Directiva de la Corporación resulta obligatorio remitirse a lo dispuesto por los numerales 12 y 14 de la Ley N°7837, lo cuales, por su orden disponen:

“ARTÍCULO 12.- La Corporación tendrá una Junta Directiva compuesta por nueve miembros:

a) El Ministro de Agricultura y Ganadería o su Viceministro.

b) Un representante de la Asociación de Industriales Pecuarios.

c) Un representante del matadero que, durante el año calendario anterior, haya sacrificado la mayor cantidad de ganado bovino para el consumo interno.

d) Dos representantes de los productores dedicados a la ganadería bovina, escogidos por la Federación de Cámaras de Ganaderos de Costa Rica.

e) Dos representantes de los productores dedicados a la ganadería bovina, escogidos por la Federación de Criadores de Ganado de Costa Rica.

f) Dos representantes de los productores dedicados a la ganadería bovina designados por la Federación de Cámaras de Ganaderos de Guanacaste.

Las organizaciones citadas, excepto el Ministerio de Agricultura y Ganadería, nombrarán también a un suplente para cada uno de los puestos que les correspondan.

“ARTÍCULO 14.- Los miembros de Junta Directiva, propietarios y suplentes, serán nombrados por un período de dos años y podrán ser reelegidos en sus cargos. Las organizaciones integradas a la Junta podrán remover a sus representantes propietarios y suplentes, cuando lo consideren necesario.”

Como claramente se sigue de lo transcrito, el procedimiento de escogencia se encuentra claramente definido, sin que logre desprenderse de la regulación analizada excepción alguna que permita a la consultante modificar el íter dispuesto por la norma de rango legal.

En este punto importa destacar que, la condición de ente público no estatal no libera de forma alguna a la Corporación de acatar el principio de legalidad, por el contrario, este le vincula plenamente.

“… Esta Procuraduría se ha pronunciado en múltiples ocasiones con respecto a las características de los entes públicos no estatales. En ese sentido, desde el dictamen C-253-87, del 17 de diciembre de 1987, habíamos señalado que una institución pública no estatal es “… aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal”.

Una posición similar sostuvimos en la OJ-113-99, del 20 de setiembre de 1999. En esa oportunidad indicamos que “… los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones…” [9]

Así, no cabe duda, la premisa supra mencionada impone que, la conducta que se pretende actuar debe encontrarse expresamente autorizada por el bloque de juridicidad. Postura que se sigue de la doctrina de los cardinales 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

Siendo que, la norma carece de habilitación expresa respecto a efectuar un trámite distinto al por esta dispuesto, deviene notoria la Cámara se encuentra impedida, desde el punto de vista legal, para implementar uno.

Tocante a la posibilidad de elección del cuerpo colegiado cuando un representante no haya sido definido por la Asociación correspondiente, así como, sesionar “si no están nombrados todos” aquellos, debemos acudir a lo dicho en el acápite anterior, en el tanto, para que la Cámara pueda concurrir debe primariamente existir, lo cual, implica, ineludiblemente, no solo, que haya sido creada mediante la norma respectiva, sino, demás que, todos sus miembros detenten investidura regular, al estar debidamente designados.

Sin tal requisito resulta imposible jurídicamente la reunión de cita, ya que, se carece de la exigencia básica para tal efecto, indistintamente del momento o justificación para que el miembro ya no se encuentre debidamente nombrado para conformar el órgano. De allí que, la indebida integración del instituto jurídico en análisis importa un vicio de constitución, y en consecuencia conlleva nulidad de sus actos.

Consecuentemente, en tanto, se encuentre conformada la Cámara, es decir, todos sus integrantes se encuentren debidamente investidos, podrá sesionar con el quorum estructural o funcional que le sea aplicable.

Ahora bien, es claro para este Procuraduría que la desintegración del Colegio, impidiéndole sesionar, comporta una afectación grave, no solo, al funcionamiento de este, sino, además, de la entidad cuyas decisiones penden de los acuerdos por que adopte, así como, de los particulares que podrían verse perjudicados ante la imposibilidad de la Cámara de tomar decisiones resolviendo asuntos que impacten su esfera jurídica. Todo en detrimento del interés público.

De allí que, el cuerpo pluripersonal podrá seguir funcionando, pese a que su conformación no se haya perfeccionado, ya sea, por imposibilidad de designar uno o por viarios miembros o, de manera sobrevenida, por la renuncia de estos, siempre y cuando, no exista suplente, en franca aplicación de la figura jurídica denominada Funcionario de Hecho, empero, tal posibilidad se encuentra supeditada al conocimiento de asuntos indispensables para ejercer de forma ininterrumpida la función pública que le ha sido encomendada a la consultante.

Véase que, el numeral 115 de la Ley General de la Administración Pública, tocante a la figura jurídica en análisis, dispone:

“Será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes circunstancias:

a) Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente; y

b) Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho.

Por su parte, el cardinal 116 del mismo cuerpo normativo, señala:

“1. Los actos del funcionario de hecho serán válidos, aunque perjudiquen al administrado y aunque éste tenga conocimiento de la irregularidad de la investidura de aquél.

2. La Administración quedará obligada o favorecida ante terceros por virtud de los mismos.”

Así, deviene palmario que, el servidor en estudio no cuenta con debida investidura, empero, desempeña funciones propias de uno que sí la detenta y, en tanto, cumpla las exigencias recién transcritas, las conductas administrativas que materialice se consideraran válidas y eficaces.

En este sentido, el Dr. Eduardo Ortíz Ortíz nos explica que “ es funcionario de facto o de hecho, en doctrina, el individuo que actúa a nombre y por cuenta del Estado ( de otro ente público) sea ejerciendo potestades o prestando servicios públicos, sin capacidad legal para hacerlo, por motivos doctrinariamente calificados, pero en circunstancias de hecho tales que el ordenamiento confiere validez a sus actos y carácter estatal a sus comportamientos, como si fuese un servidor público legalmente capaz…” [10]

Por su parte, el jurista Enrique Sayagués Lazo reseña los requisitos indispensables para que las actuaciones desplegadas por el servidor que nos ocupa se reputen válidas. Así, explica:

"Requisitos esenciales. - Para que se configure la hipótesis que da lugar al funcionario de hecho, se requieren determinadas circunstancias. Cuando se reúnen dichas condiciones existe lo que se ha denominado investidura plausible y, por lo tanto, cabe admitir que se están en presencia de un funcionario de hecho.

En los regímenes de normalidad institucional las condiciones requeridas son:

a) Que existan de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente. La teoría del funcionario de hecho cubre solamente los vicios que invalidan el ingreso a la administración, no los que se refieren a la existencia misma de aquéllos. Pero admítase como suficiente que el cargo y la función tengan existencia legal aparente, aunque con posterioridad se declare su invalidez. Esto puede ocurrir cuando el cargo ha sido creado por una ley que luego es declarada inconstitucional, o por un acto administrativo con violación a la ley, siempre que no sea una ilegalidad notoria.

b) El cargo ha de haberse ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente, de modo que, en la opinión general, pudo creerse razonablemente que se trataba de un funcionario incorporado válidamente a la administración. Si los vicios de la designación fuesen tales que dicha creencia resultara forzosamente descartada, no se configuraría la situación de funcionario de hecho"

Consecuentemente, cuando la Cámara se encuentre desintegrada y el sujeto competente para designar el miembro (s) faltante (s) se niegue a cumplir con ese deber legal, aquella podrá sesionar con quienes se encuentran debidamente investidos y, mediante el acuerdo respectivo, nombrar el funcionario de hecho que representara a la organización pertinente. Escogencia que deberá recaer, claro está, en una persona que integre la Federación reacia o, el “… matadero [que] haya sacrificado la mayor cantidad de ganado bovino ...”.

La elección supra mencionada durará únicamente mientras el sujeto competente verifica su obligación normativa de elegir representante y, la participación del Funcionario de Hecho en el Colegio se limitará aquellos asuntos necesarios para corroborar la continuidad del servicio público.

Consecuentemente, durante el lapso temporal que en la integración del cuerpo colegiado figuren funcionarios de hecho deberá justificarse el conocimiento de los asuntos, explicando claramente cómo tal proceder deviene vital para la satisfacción del servicio público. Determinación que le es propia a la administración activa, ya que, al constituir una situación netamente casuística excede por mucho la competencia de esta Procuraduría.

Tocante a la temática en desarrollo, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“No obstante lo anterior, cabe advertir que nuestra jurisprudencia ha admitido que un colegio que haya quedado desintegrado por causas sobrevinientes – p.e. la renuncia de un miembro sin que haya sido posible nombrar de forma oportuna su sustituto - pueda seguir funcionando, en situaciones excepcionales, bajo la figura del funcionario de hecho. En efecto, se ha aceptado que en aquellas situaciones en que la continuidad de la actividad administrativa de la institución se encuentre amenazada y sea necesario para salvaguardar, principalmente, los derechos de las personas, los restantes miembros de un órgano colegiado desintegrado pueden recurrir a la figura del funcionario de hecho para tomar aquellas decisiones que sean necesarias para salvaguardar el interés público. Se transcribe el dictamen C-227-2013 de 16 de octubre de 2013:

“…Ahora bien, la norma se refiere al servidor público. El interés de CONASSIF no es obtener una respuesta en relación con algún miembro que presente problemas de investidura, sino que el Consejo en tanto órgano pueda actuar ante un problema de integración. Al no estarse ante el supuesto de actuación de un servidor sino del órgano colegiado, podría cuestionarse la aplicación de la referida teoría. Es de advertir, sin embargo, que la Sala Constitucional al aplicar dicha figura lo ha hecho respecto de órganos colegiados, precisamente de órganos de naturaleza jurisdiccional, no administrativa:

“Desde que los funcionarios de hecho actúan sin nombramiento o designación efectuados por el Estado, o sin estar vigentes dichos nombramientos o designaciones, es dable pensar que los actos que emitan o realicen, carecen de validez. Pero la doctrina mayoritaria reconoce validez a esos actos, en tanto se cumplan determinados requisitos o condiciones. Tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico. Los requisitos esenciales que deben tener los actos emanados por los funcionarios de hecho, para que se les pueda reconocer su validez son:

a) Que exteriormente se presenten como si emanaran de funcionarios de jures, es decir, deben producir, respecto de terceros, al público, los efectos jurídicos propios de los actos que emanan de agentes verdaderamente regulares.

b) Es necesario que los terceros afectados por tales actos hayan podido creer razonablemente y de buena fe que el autor del mismo estaba a derecho en cuanto a su función. Esto se debe dilucidar en el caso concreto y en el que nos ocupa, nadie dudó ni cuestionó la investidura de los jueces superiores de Heredia.

c) El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de "interés público", en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho. La anulación de todos los actos y sentencias emitidas por el Tribunal Superior de Heredia desde 1986 causaría muy serias lesiones a los derechos adquiridos y a las situaciones consolidadas derivadas de sus fallos, afectando a las partes y a terceros por igual y lesionaría principios de capital importancia, como la seguridad jurídica.

d) También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener...", Sala Constitucional, resolución N° 6701-93 de las 15:06 hrs. del 21 de diciembre de 1993.

Se ha considerado que dicha figura es susceptible de cubrir situaciones que se presentan con los órganos colegiados:

“Consideración aparte merece el caso de los órganos colegiados, que presentan algunas características. Ha de distinguirse dos hipótesis: vicios atinentes a la constitución del colegio como órgano y vicios atinentes a los componentes del órgano. En la primera hipótesis se aplican las reglas atinentes a los órganos individuales, dado que la existencia de varios miembros no entra en consideración. Ocurren frecuentemente casos de este tipo, por ejemplo: desintegración transitoria del órgano por vacancia definitiva de uno de los miembros, cuando no hay suplentes, sin que deje de funcionar el colegio; inobservancia de trámites y audiencias necesarias para el nombramiento o elección de los integrantes del mismo, defectuosa reacción legal de órgano por la índole de la norma creadora, falta de quórum estructural para sesionar (número insuficiente de miembros del colegio al efecto), etc: en la hipótesis de que los vicios toquen exclusivamente a uno o varios componentes del colegio; se discute si la aplicación de la doctrina es subsidiaria o principal; frente al llamado principio de la prueba de la resistencia…”. E, ORTIZ ORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, 2002, p. 176…

Cabe recordar que el artículo 116 de la Ley General de Administración Pública dispone la preservación de los actos dictados por el funcionario de hecho, aún cuando perjudiquen al administrado y éste tenga conocimiento de la irregularidad de la investidura. Por lo que el conocimiento de la falta de integración no sería un motivo para desconocer el acto emitido. Conforme dicho artículo, los actos dictados inciden, favorable o negativamente, al CONASSIF como órgano frente a terceros.”

Finalmente, debe advertirse que, salvo norma legal especial en contrario, la regla, contemplada en los numerales 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública, es que el acuerdo mediante el cual se nombre a un integrante de un órgano colegiado, no requiere ser publicado para ser eficaz, pues basta su comunicación a los interesados para que surta sus efectos jurídicos. Se transcribe lo dicho en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de 2008…”. [11]

Por otra parte, respecto a la existencia de procedimiento para “…obligar a las organizaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación a nombrar a sus representantes ante el Órgano Colegiado en tiempo y forma…”, hemos de decir que lamentablemente la Ley de Creación de la Corporación Ganadera no establece medio coercitivo alguno que permita forzar a las personas jurídicas citadas a efectuar la elección que nos ocupa.

Y, es que, la situación descrita –renuencia para efectuar el nombramiento- resultaba de imposible previsión para el legislador, el cual, con toda seguridad, partió de que las organizaciones iban a verificar la designación que les era propia de forma oportuna, en aras de beneficiar el sector ganadero.

No obstante, debe tomarse en cuenta que, la omisión que nos ocupa conlleva desatender una imposición legal cuya consecuencia directa es obstaculizar la ejecución del fin encomendado a la Corporación consultante, impactando directamente la satisfacción del interés público, lo cual, eventualmente, podría entenderse como incumplimiento de deberes.

Más aún, ténganse en cuenta que, la desidia demostrada por la persona física o jurídica respecto a designar representante ante la Cámara implica imposibilidad legal de resolver asuntos fundamentales para el sector ganadero, lo cual, podría generar daños y perjuicios, no solo, para este último, sino también de carácter social para la colectividad, cuya reparación puede reclamarse en vía jurisdiccional, incluso contra el patrimonio personal de quienes rehúsan concretar su responsabilidad.

Por último, respecto al lapso temporal que ocuparán en el puesto los conformantes de la Cámara, cuando su designación se realice con posterioridad a la primera quincena del mes abril del año pertinente, cabe destacar que, el cardinal 14 de la Ley número 7837, se limita se reseñar que serán elegidos por el plazo de dos años, sin entrar a valorar la circunstancia que se consulta.

Sin embargo, el artículo 5 del Reglamento a la Ley de Creación de la Corporación Ganadera, zanja la disyuntiva que nos ocupa al señalar lo siguiente:

“…Los miembros de la Junta Directiva, propietarios y suplentes, serán nombrados por un período de dos años y podrán ser nombrados en sus cargos para períodos sucesivos, salvedad hecha del Ministro de Agricultura o su Viceministro que estarán sujetos al nombramiento de Gobierno como miembros del Poder Ejecutivo. Dicho período vencerá el 31 de marzo del año que corresponda e iniciará con la primera sesión posterior a dicho vencimiento a realizarse dentro de la primera quincena de abril siguiente…”

Como claramente se sigue de lo expuesto, independientemente de la fecha en que se nombren los integrantes de la Junta Directiva de la consultante, estos duraran en sus cargos hasta el 31 de marzo del año en que cese la designación que fuere realizada en plazo a sus homólogos.

III.- CONCLUSIÓN.

A.- La Corporación Ganadera constituye un ente público no estatal que contará con recursos económicos propios

B.- El cuerpo colegiado es aquel que, constituido por multiplicidad de personas en condición de igualdad, salvo el sujeto que lo dirige, ejerce idéntica labor con el objetivo de generar una conducta especifica. Así, la voluntad de este se conforma a través de la participación y voto de sus miembros, los que, arribando a una decisión final deberán aprobarla por unanimidad o mayoría de los presentes, según sea el tema, plasmándola en el acuerdo respectivo. Sin que sea viable para sus integrantes desplegar individualmente conductas en nombre de este, al carecer del respectivo concierto de voluntades que los faculte.

C.- Los principios rectores de los órganos pluripersonales consisten en Colegialidad, simultaneidad y privacidad.

D.- El procedimiento para escoger los miembros del cuerpo colegiado se encuentra claramente definido en la Ley número 7837, concretamente, en los cardinales 12 y 14, sin que logre desprenderse de tales normas excepción alguna que permita a la consultante modificar el íter dispuesto por estas dispuesto.

E.- La condición de ente público no estatal no libera de forma alguna a la Corporación de acatar el principio de legalidad, por el contrario, este le vincula plenamente.

F.- Para que la Cámara se entienda debidamente instituida, para así sesionar, debe primariamente existir, lo cual, implica, ineludiblemente, no solo, que haya sido creada mediante la norma respectiva, sino, demás que, todos sus miembros detenten investidura regular, al estar debidamente designados.

G.- La Cámara podrá sesionar con el quorum estructural o funcional, siempre y cuando, todos sus integrantes se encuentren debidamente investidos.

H.- El Colegio podrá sesionar, pese a que, su conformación no se haya perfeccionado, ya sea, por imposibilidad de designar uno o por viarios miembros o, de manera sobrevenida, por la renuncia de estos, siempre y cuando, no exista suplente, en franca aplicación de la figura jurídica denominada funcionario de hecho, empero, tal posibilidad se encuentra supeditada al conocimiento de asuntos indispensables para ejercer de forma ininterrumpida la función pública que le ha sido encomendada a la consultante.

I.- Cuando la Cámara se encuentre desintegrada y el sujeto competente para designar el miembro (s) faltante (s) se niegue a cumplir con ese deber legal, aquella podrá sesionar con quienes se encuentran debidamente investidos y, mediante el acuerdo respectivo, nombrar el funcionario de hecho que representara a la organización pertinente. Escogencia que deberá recaer, claro está, en una persona que integre la Federación reacia o, el “… matadero [que] haya sacrificado la mayor cantidad de ganado bovino ...”.

La elección en desarrollo durará únicamente mientras el sujeto competente verifica su obligación normativa de elegir representante y, la participación del Funcionario de Hecho en el Colegio se limitará aquellos asuntos necesarios para corroborar la continuidad del servicio público.

J.- Durante el lapso temporal que en la integración del cuerpo colegiado figuren funcionarios de hecho deberá justificarse el conocimiento de los asuntos, explicando claramente cómo tal proceder deviene vital para la satisfacción del servicio público. Determinación que le es propia a la administración activa, ya que, al constituir una situación netamente casuística, excede por mucho la competencia de esta Procuraduría.

K.- La Ley de Creación de la Corporación Ganadera no establece medio coercitivo que permita forzar a las personas competentes a efectuar la elección de representante.

L.- La desidia demostrada por la persona física o jurídica respecto a designar representante ante la Cámara implica imposibilidad legal de resolver asuntos fundamentales para el sector ganadero, lo cual, podría generar daños y perjuicios, no solo, para este último, sino también de carácter social para la colectividad, cuya reparación puede reclamarse en vía jurisdiccional, incluso contra el patrimonio personal de quienes rehúsan concretar su responsabilidad.

M.- Independientemente de la fecha en que se nombren los integrantes de la Junta Directiva de la Corporación, estos duraran en sus cargos hasta el 31 de marzo del año en que cese la designación que fuere realizada en plazo a sus homólogos

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público.

LAR/vhv

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen C- 178- 2018 del 26 de julio del 2018.

[2] Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, Tomo I, 1990, p.110.

[3] Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Cuarta Edición Actualizada, Buenos Aires, 1995, Pag158

[4] Ortíz Ortíz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, pág. 129

[5] Ibídem

[6] En este sentido puede verse el Dictamen número C-298-2007 de 28 de agosto de 2007.

[7] Santamaría Pastor Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, parte I, Segunda Edición, pág. 303-304.

[8] Eduardo Ortiz Ortiz, Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, 2002, pp. 115-116.

[9] Procuraduría General de la República, Dictamen C- 117- 2020 del 02 de abril del 2020.

[10] Ortíz Ortíz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, pág. 171.

[11] Procuraduría General de la República, Dictamen C- 168- 2020 del 07 de mayo del 2020.

PGR-C-024-2024

SOBRE LA POSIBILIDAD DE LOS CUERPOS COLEGIADOS DE SESIONAR ENCONTRÁNDOSE DESINTEGRADOS.

El señor Luis Diego Obando Espinach, en condición de Director Ejecutivo de la Corporación Ganadera, mediante oficio número CFG-1138-2023, fechado 25 de agosto del 2023, solicita criterio respecto a la conformación de la Cámara. En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:

“1. ¿Existe la posibilidad de variar excepcionalmente el procedimiento para elegir a los miembros de la Junta Directiva de la Corporación Ganadera?

6. ¿Si la respuesta anterior fuera negativa, cuál sería el mecanismo para solventar ese problema y no afectar el funcionamiento de la Corporación?

7. ¿Existe algún procedimiento para obligar a las organizaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación a nombrar a sus representantes ante el Órgano Colegiado en tiempo y forma de conformidad con lo estipulado en la Ley 7837 y su Reglamento?

Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen PGR-C-024-2024 del 12 de febrero del 2024, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:

A.- La Corporación Ganadera constituye un ente público no estatal que contará con recursos económicos propios.

C.- Los principios rectores de los órganos pluripersonales consisten en Colegialidad, simultaneidad y privacidad.

E.- La condición de ente público no estatal no libera de forma alguna a la Corporación de acatar el principio de legalidad, por el contrario, este le vincula plenamente.

F.- Para que la Cámara se entienda debidamente instituida, para así, sesionar debe primariamente existir, lo cual, implica, ineludiblemente, no solo, que haya sido creada mediante la norma respectiva, sino, demás que, todos sus miembros detenten investidura regular, al estar debidamente designados.

G.- La Cámara podrá sesionar con el quorum estructural o funcional, siempre y cuando, todos sus integrantes se encuentren debidamente investidos.

H.- El Colegio podrá sesionar, pese a que, su conformación no se haya perfeccionado, ya sea, por imposibilidad de designar uno o por viarios miembros o, de manera sobrevenida, por la renuncia de estos, siempre y cuando, no exista suplente, en franca aplicación de la figura jurídica denominada funcionario de hecho, empero, tal posibilidad se encuentra supeditada al conocimiento de asuntos indispensables para ejercer de forma ininterrumpida la función pública que le ha sido encomendada a la consultante.

I.- Cuando la Cámara se encuentre desintegrada y el sujeto competente para designar el miembro (s) faltante (s) se niegue a cumplir con ese deber legal, aquella podrá sesionar con quienes se encuentran debidamente investidos y, mediante el acuerdo respectivo, nombrar el funcionario de hecho que representara a la organización pertinente. Escogencia que deberá recaer, claro está, en una persona que integre la Federación reacia o, el “… matadero [que] haya sacrificado la mayor cantidad de ganado bovino ...”.

J.- Durante el lapso temporal que en la integración del cuerpo colegiado figuren funcionarios de hecho deberá justificarse el conocimiento de los asuntos, explicando claramente cómo tal proceder deviene vital para la satisfacción del servicio público. Determinación que le es propia a la administración activa, ya que, al constituir una situación netamente casuística excede por mucho la competencia de esta Procuraduría.

K.- La Ley de Creación de la Corporación Ganadera no establece medio coercitivo que permita forzar a las personas competentes a efectuar la elección de representante.