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Dictamen : 018 - del 12/02/2024
12 de febrero de 2024
PGR-C-018-2024
Señor
Marco Hidalgo Zúñiga
Gerente General
Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. CGG-642-11-2023 de 10 de
noviembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las
siguientes interrogantes:
“3.3.1. ¿Puede el Departamento de Urbanismo del INVU
desde sus potestades, pronunciarse sobre Certificados de Uso de Suelo emitidos
en detrimento del contenido de los planes regionales o locales vigentes; así
como los reglamentos de desarrollo urbano de alcance nacional?
3.3.2. ¿Cuál es el alcance de los criterios dados por
el INVU, como ente superior en materia urbanística, cuando se tiene certeza del
desacato normativo de un gobierno local, al emitir un Certificado de Uso de
Suelo?
3.3.3. ¿Qué procede por parte de los gobiernos
locales, cuando reciban un pronunciamiento por parte del INVU, que alerte de la
irregularidad del acto de emitir un Certificado de Uso de Suelo, que no
mantenga congruencia con el plan regulador, el plan regional o los reglamentos
de desarrollo urbano de alcance nacional?”
En virtud de lo señalado por el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se
adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, en el cual
se indicó que conforme con los artículos 7° incisos 3) y 4) y 10 inciso 3), “no
sólo puede, sino que por ley le es delegado al Departamento de Urbanismo el
deber de informar ante los gobiernos locales sobre los certificados de uso de
suelo que hayan sido otorgados contrarios a los planes regionales o locales
vigentes, así como de los reglamentos nacionales de desarrollo urbano, e
incluso como lo indica el mismo artículo denunciar a los municipios por la
comisión de infracciones.”
Además, se indicó que “corresponde a
la Dirección de Urbanismo una vez se haya identificado con certeza que el
Gobierno Local ha emitido certificados de uso de suelo sin cumplir con las
regulaciones vigentes, intimar de manera formal a la Municipalidad
transgresora.” Y que, con base en el artículo 13 de la Ley de Planificación
Urbana:
“Agotada la vía administrativa por el Poder Ejecutivo,
o bien si la Municipalidad no accedió a la fase recursiva y se cumplió con el
plazo prudencial otorgado por la Dirección de Urbanismo y sin que la
Municipalidad impida o corrija la situación que ha sido denunciada; en atención
de lo que establecen los artículos 146 y 149 de la Ley General de la Administración
Pública concatenado con los incisos 3), 4) y 5) del artículo 10 de la Ley de
Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo puede solicitar a las
autoridades de policía, el auxilio para dar cumplimiento y efectividad de lo
ordenado, cuando estime que resulta necesario la suspensión de la obra.”
Por otra parte, se señaló que
“recibido el pronunciamiento de la Dirección de Urbanismo por parte de las
Municipalidades y enteradas éstas a su vez de que el Certificado de Uso de
Suelo otorgado incumple con la normativa correspondiente, deben proceder
conforme al ordenamiento jurídico, sea y según sea el caso que el Certificado
de Uso de Suelo adolezca de un vicio de nulidad absoluta o relativa.”
II. SOBRE LO CONSULTADO.
El artículo 7° inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) establece:
“Artículo 7º.- Créase la Dirección de
Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:
(…)
4) Ejercer vigilancia y autoridad para el
debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley
y en los reglamentos de desarrollo urbano.”
Esa disposición establece una función general a cargo del Departamento de Urbanismo de vigilar el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en la Ley de Planificación Urbana y en los reglamentos de desarrollo urbano. De tal forma, como ya hemos señalado en otras ocasiones (por ejemplo, véase el dictamen no. C-307-2021 de 8 de noviembre de 2021), el Departamento está facultado para ejecutar todas aquellas acciones que permita el ordenamiento jurídico, tendientes a ejercer ese mandato general, como las enumeradas en el artículo 10 de esa misma Ley.
Concretamente, ese artículo dispone:
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la
Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el
inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:
1) Revisar y aprobar los planes reguladores
y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;
2) Examinar y visar, en forma ineludible,
los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento
para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal;
3) Informar o denunciar a las corporaciones
municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regulador
Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de
construcciones;
4) Ordenar la suspensión de aquella obra en
que ha habido las infracciones contempladas en el inciso anterior cuando,
después de transcurrido un término prudencial desde que formule la respectiva
denuncia, no actúe la municipalidad como le corresponde, en el sentido de
impedir o corregir la transgresión apuntada; y
5) Requerir el auxilio de las autoridades de
policía para dar efectividad a las órdenes que expida, conforme al inciso
anterior y, en general, para la mejor vigilancia en el control del desarrollo
urbano.
Las autoridades requeridas estarán obligadas
a prestar esa colaboración.”
De lo
indicado en el artículo 7° inciso 4) en cuanto a que la Dirección de Urbanismo
debe ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas
de interés nacional y de los reglamentos de desarrollo urbano, puede entenderse
que resulta competente para referirse a certificados de uso de suelo emitidos
en contravención de los planes regionales o locales vigentes y de los
reglamentos de desarrollo urbano de alcance nacional.
Al
respecto, debe tenerse en cuenta que, con base en las disposiciones de la Ley
de Planificación Urbana, la Sala Constitucional ha señalado que el INVU es una
“institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional” (voto no.
3249-2021 de las 9 horas 30 minutos de 17 de febrero de 2021) y, por otra
parte, que lo relativo a la actividad urbana, la
planificación de las ciudades y determinación de usos de suelo forma parte del
concepto macro de ambiente (votos nos. 3656-2003 y 17126-2006), por lo cual,
existe un evidente interés público en la imposición de limitaciones a la
propiedad y en el cumplimiento de las potestades públicas para garantizar el
derecho a un ambiente urbano sano y equilibrado.
Según
los artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana, los certificados de
uso de suelo acreditan cuál es el uso
permitido para un terreno según los requerimientos de la zonificación vigente,
por tanto, juegan un importante papel en el cumplimiento de los instrumentos de
planificación urbana. De tal modo, existe un evidente interés público en
constatar que esos certificados se otorguen en apego a la zonificación y ese
interés puede entenderse englobado en la función conferida a la Dirección de
Urbanismo por el artículo 7 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana de
ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de
interés nacional comprendidas en esa ley y en los reglamentos de desarrollo
urbano.
Y es
que, además de lo anterior, el artículo 10 inciso 3) de la Ley dispone
expresamente que la Dirección de Urbanismo puede informar o denunciar a las
corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a la ley o al
Plan Regulador Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la
factura de construcciones, lo cual supone la posibilidad de comunicar que
determinado certificado uso de suelo contraviene la normativa que resulta
aplicable.
Ahora bien, el certificado de uso de
suelo es un acto declarativo de derechos para el administrado, pues, en
palabras de la Sala Constitucional “le otorga el derecho a destinar el bien
conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los
respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del
derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen
ambiental vigente.” (Voto no. 9565-2017 de las 9 horas 45 minutos de 23 de
junio de 2017. Véanse, además, nuestros pronunciamientos nos. C-005-2019 de 9
de enero de 2019, C-022-2019 de 25 de enero de 2019, C-024-2021 de 1° de
febrero de 2021).
Al
estar catalogado como un acto declarativo de derechos, el certificado de uso de
suelo se encuentra protegido por el principio de intangibilidad de los actos
propios, lo cual implica que:
“…la Administración Pública está impedida para revocar
de manera unilateral y discrecional aquellos actos que hayan generado o
acrecentado los derechos de los administrados pero que soporten una nulidad
absoluta. Esto no significa, sin embargo, que no puedan ser eventualmente
anulados cuando se encuentren viciados por una nulidad absoluta para lo cual la
Administración otorgadora del derecho está obligada a seguir los cauces legales
previstos para confirmar la nulidad del acto y ajustar su conducta, en respeto
a los derechos de los administrados.
Luego, nuestro ordenamiento prevé dos procedimientos
para que la Corporación Municipal pueda anular un acto administrativo favorable
que contiene una nulidad absoluta, ante la imposibilidad jurídica de
convalidarse o sanearse (Art. 169, 172 y 189.1 de la LGAP). En primer lugar, en
caso de que el certificado de uso de suelo adolezca de un vicio de nulidad
absoluta, que sea EVIDENTE Y MANIFIESTA (condición especial) se acude al
procedimiento administrativo de nulidad contenido en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, Ley N° 6227.
(…)
Luego, conveniente resaltar, que en las
Municipalidades el ejercicio de la potestad anulatoria de un acto
administrativo favorable o declarativo de derechos subjetivos, es competencia
del alto nivel jerárquico, que corresponde al Concejo Municipal (Véase
Dictámenes C-321-2011 del 19 de diciembre del 2011 y C-056-2016 del 15 de marzo
de 2016).
De otro extremo, en caso de que nulidad absoluta del
acto no sea evidente y manifiesta, la Administración debe acudir al Proceso de
Lesividad conforme los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del
Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,
para que en vía judicial, el acto declarado lesivo a
los interese públicos sea anulado.” (Dictamen C-022-2019 de 25 de enero de
2019).
Por
tanto, es el Concejo Municipal correspondiente quien debe gestionar la
anulación de los certificados de uso de suelo otorgados en contravención de la
zonificación vigente, y, aunque la Dirección de Urbanismo sea competente para comunicar
a las Municipalidades la existencia de certificados de uso de suelo con vicios
de nulidad absoluta, según lo expuesto anteriormente, esa comunicación no anula
el certificado, pues, su anulación debe ajustarse a los procedimientos
dispuestos al efecto. Tampoco podría ejercer las facultades contempladas en los
incisos 4) y 5) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana con respecto
a las obras desarrolladas en virtud del certificado de uso de suelo que posee
vicios de nulidad, pues esas obras se encontrarían amparadas en un acto que aún
no ha sido anulado.
Esas
facultades de los incisos 4) y 5) del artículo 10 de la Ley de Planificación
Urbana pueden ser ejercidas en caso de
infracciones cometidas por particulares, no amparadas en un acto administrativo
declaratorio de derechos otorgado por la Municipalidad, pues ello supondría
dejar sin efecto un acto declaratorio de derechos sin seguir los cauces legales
correspondientes. Por tanto, las intimaciones y procedimiento expuestos en el
dictamen C-307-2021 de 8 de noviembre de 2021 sobre el ejercicio de esas
facultades, se limitan a esos casos, y no podrían ser aplicados para dejar sin
efecto un acto declaratorio de derechos, como lo es un certificado de uso de
suelo, sin ajustarse a las vías legales correspondientes.
Las
regulaciones del artículo 13 de la Ley de Planificación Urbana están previstas
para las decisiones que adopte la Dirección de Urbanismo contempladas en los
incisos 1), 2) y 4) del artículo 10, es decir, para
lo que resuelva sobre los planes reguladores que le corresponde aprobar, sobre
los visados que debe otorgar y sobre las órdenes de suspensión de obras por
infracciones de particulares no amparadas en un acto declarativo de derechos.
En todo caso, conforme con la Ley
General de la Administración Pública, el acto absolutamente nulo no puede presumirse legítimo
(artículo 169); no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por
convalidación (artículo 172); y la administración está obligada a anularlo de
manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad, cuando sea
un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de
ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y
manifiesta.
También,
el acto administrativo podría ser impugnado en la vía administrativa o la judicial, conforme con lo dispuesto
en el artículo 175 de esa misma Ley, por quien ostente legitimación activa
según lo dispuesto en el artículo 10 del Código Procesal Contencioso
Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006).
En cuanto a la responsabilidad que podría generar la
emisión de un certificado de uso de suelo en contravención de la zonificación
vigente, e, incluso, la desatención de la obligación de anularlo, el artículo
170.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “ordenar la
ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la
Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si
la ejecución llegare a tener lugar.”
De ahí que, pueden resultar aplicables el régimen de
responsabilidad de la administración (artículos 190-198), el de responsabilidad
del servidor público ante terceros (artículos 199-2010) y el de responsabilidad
disciplinaria del servidor (artículos 211-213), dispuestos en esa misma Ley.
III.
CONCLUSIÓN.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1.
De lo indicado en el artículo 7° inciso 4) y 10 inciso 3) de la Ley de
Planificación Urbana, puede entenderse que la Dirección de Urbanismo resulta
competente para referirse a certificados de uso de suelo emitidos en
contravención de los planes regionales o locales vigentes y de los reglamentos
de desarrollo urbano de alcance nacional.
2. Los certificados de uso de
suelo son actos declarativos de derechos, por tanto, es el Concejo Municipal
correspondiente quien debe gestionar la anulación de aquellos certificados
otorgados en contravención de la zonificación vigente, y, aunque la Dirección
de Urbanismo sea competente para comunicar a las Municipalidades la existencia
de certificados de uso de suelo con vicios de nulidad absoluta, esa comunicación
no anula el certificado, pues, su anulación debe ajustarse a los procedimiento
dispuestos al efecto.
3. La Dirección tampoco
podría ejercer las facultades contempladas en los incisos 4) y 5) del artículo
10 de la Ley de Planificación Urbana con respecto a las obras desarrolladas en
virtud del certificado de uso de suelo que posee vicios de nulidad, pues esas
obras se encontrarían amparadas en un acto declaratorio de derechos que aún no
ha sido anulado.
4.
Las regulaciones del artículo 13 de la Ley de Planificación Urbana están
previstas para las decisiones que adopte la Dirección de Urbanismo contempladas
en los incisos 1), 2) y 4) del artículo 10, es decir,
para lo que resuelva sobre los planes reguladores que le corresponde aprobar,
sobre los visados que debe otorgar y sobre las órdenes de suspensión de obras
por infracciones de particulares no amparadas en un acto declarativo de
derechos.
5. En todo caso, conforme con
la Ley General de la Administración Pública, el acto absolutamente nulo no
puede presumirse legítimo, no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni
por convalidación y la administración está obligada a anularlo de manera
oficiosa, mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de
derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173, cuando,
además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta,
evidente y manifiesta.
6.
El acto administrativo podría ser impugnado judicialmente, conforme con lo dispuesto en el artículo 175 de la
Ley General de la Administración Pública, por quien ostente legitimación activa
según lo dispuesto en el artículo 10 del Código Procesal Contencioso
Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006).
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
11750-2023
PGR-C-018-2024.
COMPETENCIAS DEL DEPARTAMENTO
DE URBANISMO. CERTIFICADOS DE USO DE SUELO. ACTO ADMINISTRATIVO. EL CONCEJO
MUNICIPAL CORRESPONDIENTE ES QUIEN DEBE GESTIONAR LA ANULACIÓN DE AQUELLOS
CERTIFICADOS OTORGADOS EN CONTRAVENCIÓN DE LA ZONIFICACIÓN VIGENTE.
El Gerente General del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Puede el Departamento de Urbanismo
del INVU desde sus potestades, pronunciarse sobre Certificados de Uso de Suelo
emitidos en detrimento del contenido de los planes regionales o locales
vigentes; así como los reglamentos de desarrollo urbano de alcance nacional?
¿Cuál es el alcance de los
criterios dados por el INVU, como ente superior en materia urbanística, cuando
se tiene certeza del desacato normativo de un gobierno local, al emitir un
Certificado de Uso de Suelo?
¿Qué procede por parte de los
gobiernos locales, cuando reciban un pronunciamiento por parte del INVU, que
alerte de la irregularidad del acto de emitir un Certificado de Uso de Suelo,
que no mantenga congruencia con el plan regulador, el plan regional o los
reglamentos de desarrollo urbano de alcance nacional?”
La Procuraduría, en dictamen no.
PGR-C-018-2024 de 12 de febrero de 2024, concluyó que:
1. De
lo indicado en el artículo 7° inciso 4) y 10 inciso 3) de la Ley de
Planificación Urbana, puede entenderse que la Dirección de Urbanismo resulta
competente para referirse a certificados de uso de suelo emitidos en
contravención de los planes regionales o locales vigentes y de los reglamentos
de desarrollo urbano de alcance nacional.
2.
Los certificados de uso de suelo son actos declarativos de derechos, por tanto,
es el Concejo Municipal correspondiente quien debe gestionar la anulación de
aquellos certificados otorgados en contravención de la zonificación vigente, y,
aunque la Dirección de Urbanismo sea competente para comunicar a las
Municipalidades la existencia de certificados de uso de suelo con vicios de
nulidad absoluta, esa comunicación no anula el certificado, pues, su anulación
debe ajustarse a los procedimiento dispuestos al efecto.
3. La
Dirección tampoco podría ejercer las facultades contempladas en los incisos 4)
y 5) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana con respecto a las obras
desarrolladas en virtud del certificado de uso de suelo que posee vicios de
nulidad, pues esas obras se encontrarían amparadas en un acto declaratorio de
derechos que aún no ha sido anulado.
4.
Las regulaciones del artículo 13 de la Ley de Planificación Urbana están
previstas para las decisiones que adopte la Dirección de Urbanismo contempladas
en los incisos 1), 2) y 4) del artículo 10, es decir,
para lo que resuelva sobre los planes reguladores que le corresponde aprobar,
sobre los visados que debe otorgar y sobre las órdenes de suspensión de obras
por infracciones de particulares no amparadas en un acto declarativo de
derechos.
5. En
todo caso, conforme con la Ley General de la Administración Pública, el acto absolutamente nulo no puede
presumirse legítimo, no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por
convalidación y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa,
mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos,
o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173, cuando, además de
ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y
manifiesta.
6. El acto administrativo podría ser impugnado judicialmente, conforme con lo dispuesto en el artículo 175
de la Ley General de la Administración Pública, por quien ostente legitimación
activa según lo dispuesto en el artículo 10 del Código Procesal Contencioso
Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006).