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Opinión Jurídica : 008 - del 22/01/2024
22 de enero del 2024
PGR-OJ-008-2024
Señora
Nancy Vílchez Obando
Jefa de Área
Comisiones Legislativas V
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero
a su oficio N° AL-CPETUR-0387-2023 de fecha 26 de octubre de 2023, mediante el
cual se requiere nuestro criterio sobre el Proyecto de ley “REFORMA DE LOS
ARTÍCULOS 51, INCISO B), 91 Y 147, INCISO G), DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS
PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N.° 9078, DE 4 DE OCTUBRE DE 2012,
PARA HOMOLOGAR LICENCIAS DE CONDUCIR EMITIDAS EN EL EXTRANJERO Y EVITAR LAS
MULTAS POR NO PORTARLA FÍSICAMENTE”, el cual se
tramita bajo el expediente N° 23.940.
Debemos
señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está
facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales
que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea
Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de
potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función
legislativa.
A
pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que
desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea
Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no
vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de
control político.
Asimismo,
es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los
supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta
al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder
Judicial o una institución autónoma).
I.- MOTIVACIÓN
DEL PROYECTO
Señala la exposición de motivos que la Ley de Tránsito
de nuestro país ha sido, quizá, una de las normas de aplicación más compleja de
la historia reciente. Lo anterior no solo porque las conductas y las
circunstancias cambian más rápidamente que la norma, generando vacíos que han
motivado constantes reformas para su adecuación, sino también porque la redacción
de muchas disposiciones no ha sido la más apropiada, lo que produce amplios
márgenes de interpretación que afectan la seguridad jurídica.
Según se alega, uno de los casos en que la seguridad
jurídica se ve lesionada es en la interpretación que hacen algunos oficiales de
la Policía de Tránsito sobre la obligación de portar o no la licencia de
conducir y, consecuentemente, si esto amerita la confección de una boleta por
infracción a la norma.
Se agrega que al revisar la Ley de Tránsito puede
observarse que solamente el artículo 51, inciso b), establece expresamente que
los conductores de transporte público tienen prohibido manejar con la licencia
vencida, suspendida o no portarla. En todos los demás casos, la normativa es
omisa, por lo que, en aplicación del principio de legalidad, no debería
aplicarse una multa, ya que la ley no lo indica expresamente.
Se aduce que esto es todavía más grave cuando se trata
de extranjeros, pues los oficiales les solicitan mostrar su licencia de
conducir, pero en muchas ocasiones, sus países de origen no emiten un plástico,
sino que han migrado a sistemas digitales y cuando la persona la muestra en ese
formato no es aceptada y se le aplica la multa, lo que provoca una mala imagen
para el país.
Se argumenta que, tomando en consideración el test de
razonabilidad y proporcionalidad que ha desarrollado la Sala Constitucional
para determinar que una medida se estime como razonable, se puede afirmar que
la exigencia de la licencia de conducir en un formato físico carece de razonabilidad.
Otro problema de seguridad jurídica que, según se
indica, presenta la Ley de Tránsito, se da con la homologación de licencias de
conducir para extranjeros. El artículo 91 de dicha norma reconoce esta
posibilidad cuando se encuentren en condición de turistas o en tránsito,
quedando autorizados por un plazo de tres meses a conducir el mismo tipo de
vehículo que les faculta la licencia emitida en su país de origen.
Se señala que el problema es que este plazo no
necesariamente calza con el de la estadía legal de la persona, pues el numeral
88 de la Ley General de Migración y Extranjería prevé diferentes categorías de
estancia, como lo son las vistas en el ámbito científico, profesional,
religioso, cultural, deportivo, económico o político, agentes de negocios,
agentes viajeros, delegados comerciales, reporteros, camarógrafos y personal de
medios de comunicación, personas que requieran tratamiento médico especializado
o personas que realicen labores a distancia para clientes y compañías
extranjeras (nómadas digitales).
Así, se apunta que en el caso
de los turistas, el artículo 90 de la Ley de Migración indica que el plazo de
permanencia en el país será autorizado por un máximo de 90 días, pero hace
poco, el Poder Ejecutivo lo amplió, mediante el decreto 44187-MGP, de 15 de
junio de 2023, a 180 días para 60 nacionalidades distintas sin que esto vaya
aparejado a un incremento del tiempo en que estas personas podrán conducir
vehículos en el país cuando cuenten con la respectiva licencia.
Por ello, esta reforma también busca que las personas
acreditadas con licencia de conducir en el extranjero puedan operar vehículos
en el territorio nacional no por un periodo específico, como el que actualmente
señala la Ley de Tránsito, sino por un plazo idéntico al que se le autorice su
estancia para la respectiva subcategoría prevista en la Ley de Migración. De
esa manera, el turista podrá hacerlo por el plazo en que su respectiva
nacionalidad tenga autorizada la permanencia en el país (que puede ser 90 días
para unos y 180 días para otros), mientras que el nómada digital podrá conducir
legalmente durante un año.
En esa medida, según se argumenta, se despeja un
obstáculo significativo para los extranjeros residentes, al permitirles
conducir con licencias extranjeras homologadas, con tal de facilitar su vida
cotidiana y contribuir a fortalecer el atractivo de Costa Rica como destino
para la inversión extranjera y la residencia.
II.- OBSERVACIONES
SOBRE EL PROYECTO
Tal como se desprende de la
motivación que acompaña esta iniciativa, el fin perseguido se dirige a aclarar
y modernizar algunas regulaciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078 de 4 de octubre de 2012), ello, con
varios propósitos respecto de la portación de las licencias de conducir y las
eventuales infracciones por faltar a ese deber, así como a mejorar la
regulación para beneficio de los extranjeros que se encuentran temporalmente en
nuestro país, ya sea en condición de turistas o por una estancia más prolongada
con motivos académicos o de trabajo.
En primer término, en cuanto a la imposición de multas
por la no portación de la licencia de conducir, el texto actual del artículo
147 de la Ley de Tránsito, en su inciso g), dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 147.-
Multa categoría E
Se impondrá una
multa de veinte mil colones (¢20.000), sin perjuicio de las sanciones conexas,
a quien incurra en alguna de las siguientes conductas:
(…)
g) Al propietario del
vehículo que sea puesto en circulación sin los documentos exigidos en el
artículo 4 de la presente ley o sin la respectiva licencia de conducir.
Respecto de los argumentos que
expone la motivación del proyecto en cuanto a este punto, puede admitirse que
ciertamente quizá la redacción de la norma no es la más óptima, pues bien pudo
señalar el texto expresamente que la multa se impondrá cuando el conductor no
porte su licencia de conducir. Ello, por cuanto podría discutirse –como
ahora se hace– que la infracción consiste en no ser titular de la licencia, y
no por el hecho de no portarla cuando el oficial de tránsito así lo requiera.
No obstante, tampoco puede descartarse que el sentido
de la norma sea que la infracción se comete por estar conduciendo un vehículo
sin portar la respectiva licencia, pues el argumento que se utiliza en el
sentido de que el oficial de tránsito cuenta con medios tecnológicos para
corroborar si el conductor tiene registrada o no una licencia de conducir,
constituye un elemento que probablemente no se tenía en cuenta al momento de la
promulgación de la norma, dado que hoy día sin lugar a dudas el avance de la
tecnología es muy superior.
Asimismo, no se menciona cuáles son los argumentos que
actualmente invocan las autoridades de tránsito al momento de aplicar esta
multa.
En todo caso, la discusión quedaría zanjada en caso de
llegar a aprobarse esta iniciativa, dado que la multa resultaría aplicable
únicamente “al conductor que no cuente con la respectiva licencia de
conducir, la cual no será necesario que porte físicamente, pudiendo el Oficial
de Tránsito corroborar la existencia del permiso por otras vías”, según el
texto que se está proponiendo.
Sin embargo, estimamos que resulta indispensable que
se valore el criterio del COSEVI y la policía de tránsito, a fin de determinar
si actualmente en todos los casos y en cualquier lugar o circunstancia puede
asegurarse que todos los oficiales de tránsito estarán en posibilidad de hacer
tal corroboración que la norma estaría suponiendo.
Lo anterior estimamos que sería un elemento
absolutamente necesario a considerar en la discusión de este proyecto, pues si
existen casos en que no es posible corroborar si la persona realmente cuenta
con la licencia que lo acredita para conducir el vehículo, se podría poner en
grave peligro la seguridad en el tránsito por las vías terrestres, en perjuicio
del interés público que ello apareja.
Lo mismo vale
decir respecto de la reforma que se está proponiendo para el inciso b) del
artículo 51, pues sería muy grave que no pueda corroborarse si un conductor de
transporte público cuenta o no con una licencia de conducir apropiada, dado que
en sus manos está confiada la seguridad y la vida de terceras personas que
utilizan el servicio.
En ese caso,
parece lo más aconsejable que la norma se mantenga con su actual redacción,
porque al estar en presencia de la prestación de un servicio que puede poner en
riesgo la seguridad o la vida de los usuarios, media un interés público
superior que debe superponerse al beneficio del conductor, por lo que parece
razonable que –precisamente por motivos de seguridad jurídica y atendiendo a
valores como la protección de la integridad física y la vida de las personas–
el conductor siempre porte su licencia de conducir.
Por otra parte, en cuanto a las
razones que se esgrimen para sustentar las reformas que se están proponiendo en
cuanto a la homologación de las licencias de conducir expedidas en el
extranjero, estimamos que se sostienen argumentos razonables, y los cambios
propuestos ciertamente estarían beneficiando a los extranjeros que tendrán un
período mayor de permanencia en el país, sobre todo porque en muchos casos el
uso del vehículo automotor resulta fundamental para sus actividades.
En cuanto a los extranjeros que cuentan con una
licencia de conducir en formato digital porque en su país de origen se utiliza
únicamente ese formato, puede estimarse que la exigencia de una licencia en
documento físico se torna de imposible cumplimiento, lo cual resultaría
irrazonable. Esto, sobre todo tomando en cuenta que si
el fin público que está de por medio efectivamente puede verse satisfecho por
un medio digital, no se estaría poniendo en riesgo la seguridad en carretera.
En este supuesto, resulta importante valorar con
cuáles mecanismos técnicos puede contarse para lograr corroborar con suficiente
seguridad si efectivamente el oficial está ante una licencia de conducir
válida.
Todo lo anterior, teniendo presente las
consideraciones que ha vertido la jurisprudencia constitucional en orden a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, que nos permitimos recordar en
los siguientes términos:
“…los derechos y libertades fundamentales están
sujetos a determinadas restricciones, pero únicamente a las que sean necesarias
en virtud de los valores democráticos y constitucionales.
Sin embargo, para que una
restricción sea "necesaria", se requiere que sea "útil",
"razonable", "oportuna" y debe implicar la "existencia
de una necesidad imperiosa" que sustente la restricción. Para que las
restricciones a la libertad sean lícitas constitucional e internacionalmente,
han de estar orientadas hacia la satisfacción de un interés público imperativo;
para lograr esto debe: 1) escogerse aquella que restrinja en menor escala el
derecho protegido, 2) existir proporcionalidad entre la restricción y el
interés que la justifica, 3) ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo
objetivo y 4) debe ser imperiosa socialmente y por ende, excepcional y como
tal, ha de interpretarse de manera restrictiva, es decir, en caso de duda debe
preferirse siempre la libertad dentro del contexto del orden constitucional
como un todo, de conformidad con su sistema de valores fundamentales.” (sentencia N° 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992,
reiterada por sentencia N° 6198-95 de las 17:00
horas del 14 de noviembre de 1995)
En cuanto al texto que pretende introducirse respecto
vehículos tipo bicimoto y motocicleta de combustión
interna, cuya cilindrada de motor no supere 125 centímetros cúbicos; motores
eléctricos o híbridos con potencia máxima que no supere 11 kilovatios,
conducción de motocicletas tipo triciclo y cuadraciclo,
cuyo cilindraje de motor no supere los 500 centímetros cúbicos, etc., estimamos
que debe hacerse una valoración técnica de los términos de esa normativa, con
el fin de asegurarse que se encuentre planteada de modo correcto desde esa
perspectiva, de ahí que resulta importante escuchar el criterio técnico que
pueda tener al respecto el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
En lo atinente a la homologación de la licencia de
conducir para conductores acreditados con licencia de conducir en el
extranjero, que cuenten con un estatus migratorio aprobado en el país, los
funcionarios diplomáticos y consulares extranjeros y los funcionarios de
organismos internacionales acreditados en el país mientras permanezcan en sus
funciones, no tenemos observaciones adicionales
que agregar, pues igualmente luce apegado a la razonabilidad el tratamiento que
quiere otorgarse, a fin de brindar esas facilidades, sin que se comprometa la
seguridad en el tránsito por las vías públicas.
En todo caso, en cuanto a la
flexibilización y mejora de los beneficios para los extranjeros que deseen
conducir vehículos automotores en Costa Rica, puede advertirse que las razones
que se desarrollan en la motivación obedecen fundamentalmente a aspectos de
políticas públicas de Estado y razones de oportunidad y conveniencia, sobre los
cuales no resulta procedente pronunciarnos, por no corresponder a un ámbito
estrictamente técnico-jurídico.
II. CONCLUSIÓN
En la forma expuesta se deja
rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de
resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida
a su discrecionalidad.
Lo anterior, sin perjuicio de
las observaciones expuestas, las cuales respetuosamente se sugiere valorar.
De
usted con toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea
Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
PGR-OJ-008-2024
LEY DE TRÁNSITO. LICENCIA DE
CONDUCIR. MULTA POR NO PORTAR EL DOCUMENTO. INTERÉS PÚBLICO SUPERIOR EN CASO DE
CONDUCTORES DE SERVICIO PÚBLICO. HOMOLOGACIÓN DE LICENCIAS EXPEDIDAS EN EL
EXTRANJERO. VEHÍCULOS TIPO BICIMOTO Y MOTOCICLETA.
La Asamblea Legislativa consultó
nuestro criterio sobre el Proyecto de ley “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 51,
INCISO B), 91 Y 147, INCISO G), DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS
TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N.° 9078, DE 4 DE OCTUBRE DE 2012, PARA HOMOLOGAR
LICENCIAS DE CONDUCIR EMITIDAS EN EL EXTRANJERO Y EVITAR LAS MULTAS POR NO
PORTARLA FÍSICAMENTE”, el cual se tramita bajo el expediente N° 23.940.
Mediante nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-008-2024 de fecha 22 de enero de 2024, suscrita por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, reconocemos que quizá la redacción actual de la norma no es la más óptima. Pero en todo caso, la discusión quedaría zanjada en caso de llegar a aprobarse esta iniciativa, dado que la multa resultaría aplicable únicamente “al conductor que no cuente con la respectiva licencia de conducir, la cual no será necesario que porte físicamente, pudiendo el Oficial de Tránsito corroborar la existencia del permiso por otras vías”. Señalamos que resulta indispensable que se valore el criterio del COSEVI y la policía de tránsito, a fin de determinar si actualmente en todos los casos y en cualquier lugar o circunstancia puede asegurarse que todos los oficiales de tránsito estarán en posibilidad de hacer tal corroboración que la norma estaría suponiendo.
En el caso de conductores de
transporte público, parece lo más aconsejable que la norma se mantenga con su
actual redacción, porque al estar en presencia de la prestación de un servicio
que puede poner en riesgo la seguridad o la vida de los usuarios, media un
interés público superior que debe superponerse al beneficio del conductor.
En cuanto a homologación de las licencias de conducir expedidas en el extranjero, estimamos que se sostienen argumentos razonables, y los cambios propuestos ciertamente estarían beneficiando a los extranjeros que tendrán un período mayor de permanencia en el país, sobre todo porque en muchos casos el uso del vehículo automotor resulta fundamental para sus actividades. En cuanto a los extranjeros que cuentan con una licencia de conducir en formato digital porque en su país de origen se utiliza únicamente ese formato, puede estimarse que la exigencia de una licencia en documento físico se torna de imposible cumplimiento, lo cual resultaría irrazonable.
En cuanto al texto que pretende introducirse respecto vehículos tipo bicimoto y motocicleta de combustión interna, estimamos que debe hacerse una valoración técnica de los términos de esa normativa, con el fin de asegurarse que se encuentre planteada de modo correcto desde esa perspectiva, de ahí que resulta importante escuchar el criterio técnico que pueda tener al respecto el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.