Dictamen : 005 - del 25/01/2024

25 de enero de 2024

PGR-C-005-2024

 

MSc. Gerald Campos Valverde

Ministro

Ministerio de Justicia y Paz

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio número MJP-DM-1012-2023 de 18 de diciembre de 2023, recibido electrónicamente en esta Procuraduría el día 19 de diciembre siguiente.

 

I.-OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio indicado, se solicita criterio a este Órgano Asesor sobre la siguiente interrogante:

 

¿Es posible la delegación de firma en un viceministro para trámites relativos de movimientos de capital humano, cuándo por reglamento de organización administrativa institucional se encuentra delegado en otro viceministro?

 

Se adjuntó a esta gestión el criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz, mediante oficio número AJ-3189-12-2023 de fecha 11 de diciembre de 2023, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“(…) Así las cosas, de la normativa y jurisprudencia administrativa citada, se determina que las delegaciones de competencias en la Administración Pública difieren de las delegaciones de firma, a la vez, que actualmente en el Ministerio de Justicia y Paz existe una funcionaria a quien se le delegó la facultad de firmar documentos relacionados a la gestión administrativa del recurso humano para toda la institución, esto en observancia a las funciones que por normativa interna tiene encomendadas en específico la Viceministra de Gestión Estratégica (…)”.

 

A continuación, procedemos a dar respuesta a la consulta planteada.

 

II.-SOBRE LO CONSULTADO

 

Como se indicó, el Sr. Ministro de Justicia y Paz solicita criterio a este Órgano Asesor sobre la delegación de firma en la figura de un viceministro en “trámites relacionados con movimientos de capital humano”.

 

El criterio legal remitido junto a la presente gestión, oficio número AJ-3189-12-2023, se refiere al oficio N°DVJ-132-11-2023 mediante el cual el Sr.  Viceministro de Justicia solicitó al Jerarca de la cartera, delegarle toda firma “para trámites relativos a los movimientos del capital humano de la Dirección General de Adaptación Social me sea delegada, a fin de dinamizar cualquier cambio que se considere pertinente sobre traslados, permutas, licencias con o sin goce salarial, permisos y todo lo concerniente con el movimiento de personal de dicha dependencia, específicamente lo relativo al Sistema Penitenciario Nacional, que se cubre con la partida presupuestaria número 789”.

 

Como se advierte, existe una situación concreta en ese Ministerio, pendiente de resolver, y que se vinculada directamente con lo consultado.

 

En efecto, el criterio legal, luego de referirse a la delegación de competencias y a la delegación de firma, señala que “actualmente en el Ministerio de Justicia y Paz existe una funcionaria a quien se le delegó la facultad de firmar documentos relacionados a la gestión administrativa del recurso humano para toda la institución, esto en observancia a las funciones que por normativa interna tiene encomendadas en específico la Viceministra de Gestión Estratégica”.

 

En vista de lo indicado, la consulta planteada será atendida en términos generales sin entrar a valorar la situación concreta que se encuentra pendiente de resolver en ese ministerio.

 

 

a)     CONSIDERACIONES SOBRE LA DELEGACIÓN DE FIRMA

 

Este Órgano Asesor se ha pronunciado sobre los alcances de la delegación, diferenciando la delegación de competencia y la delegación de la firma.

 

Al respecto, se ha indicado que la delegación de firmas no transmite al delegado ninguna competencia ni atribución decisoria, sino que, solamente le encarga la realización del acto material de suscribir determinados actos sin que pueda resolver o decidir sobre el mismo.

 

            Sobre el tema, en el dictamen número C-061-2013 de 18 de abril de 2013 se realizó un análisis de la figura de delegación de firma prevista en el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, en los siguientes términos:

 

“I. EN ORDEN A LA DELEGACION DE FIRMA

El instituto de la delegación de firma se encuentra incorporado en la Ley General de la Administración Pública, específicamente en su artículo 92:

“Artículo 92.-Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.” 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha ocupado examinar el alcance del instituto de la delegación de firmas.

En este sentido, conviene subrayar los siguientes puntos.

Primero, ha sido evidente que el instituto de la delegación de firmas se diferencia sustancialmente de la llamada delegación de competencias. Se ha insistido en que aquel es una potestad de los órganos con competencias decisorias. Asimismo, se ha indicado que mediante la delegación de firmas no se transmite al delegado ninguna competencia ni atribución decisoria, sino solamente le encarga la realización del acto material de suscribir determinados actos sin que pueda resolver o decidir sobre el mismo. De hecho se ha dicho que la delegación de firmas no se trata de una verdadera delegación Al respecto, por su claridad, puede transcribir el dictamen C-171-1995 del 7 de agosto de 1995:

“Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes.”

 

Segundo, se ha señalado que la delegación de firma no releva al superior de sus competencias ni tampoco de su responsabilidad. La delegación de firma supone solamente la organización del cometido material de la firma. Luego, se ha indicado que la delegación de firma se hace in concreto en razón de la personalidad e identidad del delegado. Valga citar al respecto, la Opinión Jurídica OJ-50-1997 de 29 de setiembre de 1997:

 

“Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea reservado a su propia firma.

 

La segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.

 

Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir, en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en beneficio del nuevo delegado.”

 

Tercero, en el dictamen C-207-2007 de 25 de junio de 2007 se ha indicado que en el acto o resolución cuya firma se ha delegado, debe quedar constancia clara de que la decisión ha sido tomada por el órgano con la competencia decisoria:

“De acuerdo con lo expuesto, la firma de la resolución que plasme la decisión del Regulación General en orden a una fijación de tarifas determinada puede ser delegada en otro funcionario. Debe resultar claro, empero, que debe constar y ser clara la decisión del Regulador en orden a la fijación de que se trate y, por ende, de su contenido. Claridad que es tanto más necesaria cuanto que el Regulador es el único responsable por la emisión de ese acto regulador.”

Cuarto, en el dictamen C-11-2008 de 17 de enero de 2008 se ha indicado que por tratarse la delegación de firmas de un acto in concreto, debe entenderse que sus efectos cesan si se opera un cambio de titular sea en el órgano delegante o delegado:

 

“La delegación de firmas que se haya acordado al interno de un órgano o institución cesará en sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado.

No se avala la tesis de que tal delegación pueda conceptualizarse como de “carácter funcional”, lo que la haría eficaz aún dándose los cambios de titular a que se refiere el anterior párrafo.”

Finalmente, conviene citar el dictamen C-308-2000 de 13 de diciembre de 2000 que ha sintetizado las características más relevantes del instituto de la delegación de firma:

 

“A partir de lo expuesto tenemos lo siguiente:

1. La delegación de firmas está expresamente regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

2. Hay que distinguir las figuras de la delegación de competencias de la delegación de firmas.

3. En la delegación de firmas no hay transferencia de competencias.

4. No es necesario delegar en el inmediato inferior.

5. Cuando se delega la firma, la responsabilidad sigue siendo del delegante.

6. Si la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado.”

 

Más recientemente, en el dictamen número PGR-C-167-2022 de 1 de agosto de 2022 se reafirma que la delegación de firmas no presenta un cambio en la competencia ni en su ejercicio, sino que tiene como función el permitir la colaboración entre el titular de un órgano y otro funcionario, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente, es decir, el delegado se limita a firmar por orden de quien delega:

 

“A- LA DELEGACION: UN CAMBIO EN EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA

Conforme el principio de legalidad, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por el principio de competencia, la cual puede estar sujeta a cambios. Precisamente porque la competencia es un poder-deber, ese cambio es reglado por el ordenamiento, de manera que sólo puede operar en los casos expresamente señalados por el legislador.

Entre los cambios interorgánicos de la competencia que el ordenamiento autoriza se encuentra la delegación.

En efecto, la delegación es una de las formas de cambio de competencia autorizada por el ordenamiento jurídico al interno de un mismo ente u órgano.

Así, se define la delegación como un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir el ejercicio de sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado. Dispone el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.
4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando    sea para un tipo de acto y no para un acto determinado”.

Es de recordar que la posibilidad de delegar la competencia es limitada. No pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y no su totalidad y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia”. O bien, porque para atribuir la competencia al delegante se ha tomado en cuenta la idoneidad para el desempeño del cargo.

En ese sentido, para determinar si una determinada competencia puede ser delegada, el operador jurídico debe cuestionarse si dicha competencia se encuentra dentro de ese concepto, sea es esencial, es de las que justifica la existencia del órgano de que se trata, o si cualquier otro funcionario es idóneo para desempeñar la competencia. En fin, si se está en presencia de potestades delegadas.

Los límites derivan de lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública. El primero, ya transcrito, impide delegar competencia que ha sido otorgada al delegante por su idoneidad para el desempeño del cargo.

 

Por su parte el numeral 90 dispone:

 

“Artículo 90.-

La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.

 

La indelegabilidad que establece la Ley General de Administración Pública se refiere al ejercicio de la competencia. Por lo que en los ámbitos en que la competencia sea indelegable, el competente debe ejercerla tanto formal como materialmente. En ese sentido, no puede descargarse en otro órgano de la competencia que le corresponde.

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro órgano. Por consiguiente, el órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante. Lo que permite afirmar que la delegación no impone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, sino sólo en su ejercicio. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante (artículo 90, a) de la Ley General de la Administración Pública).

Puesto que se delega el ejercicio de la competencia pero no la competencia, el delegante puede ser responsable por lo actuado por el delegado y lo podrá ser por culpa en vigilando o, en su caso, por culpa in eligiendo. Establece así el numeral 91:

 

“Artículo 91.-El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional”.

 

A pesar de  que no entraña cambio alguno en orden a las competencias o su ejercicio, la Ley General de la Administración Pública regula en la Sección relativa a la Delegación, la llamada delegación de firmas.

 

B-. LA DELEGACIÓN DE FIRMAS REFIERE A LA MATERIALIDAD DE LA FIRMA

 

Dispone el artículo 92 de la citada Ley:

 

“Artículo 92.-Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél”.

La delegación de firmas tiene como función el permitir la colaboración entre el titular de un órgano y otra persona, normalmente subordinado, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente. Lo que explica que no presente un cambio en el orden de las competencias ni en su ejercicio.

En efecto, en la delegación de firmas no se transfiere el ejercicio de la competencia, sino que se transmite la materialidad de la firma de una decisión que ya ha sido emitida por el órgano competente. Por consiguiente, el delegado no ejercita un poder de decisión, no emite criterio alguno en ejercicio de un poder de decisión, el cual permanece en cabeza de la persona designada por el ordenamiento. Consecuentemente, la decisión debe provenir de quien tiene jurídicamente el poder de decidir. Si este no ha emitido la resolución o en su caso, no la ha aprobado, la decisión es absolutamente nula. El delegado se limita a firmar por el delegante, por orden de este.

Dado que la delegación de firmas no constituye una forma de delegación y, por ende, no solo no plantea un problema de transferencia de competencias sino tampoco de su ejercicio, los límites establecidos en los artículos 89 y 90 no le resultan aplicables. Lo que significa que aún en supuestos en que no es posible la delegación de competencias sí es posible la delegación de firmas. Así resulta de diversos dictámenes de la Procuraduría. En dictamen N° C-207-2007 de 25 de junio de 2007 manifestamos al respecto:

 “La consulta está referida a la resolución de las solicitudes para fijar tarifas. Cabe decir que esta competencia atribuida en el artículo 57, inciso c) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a favor del Regulador se encuentra dentro de las competencias indelegables. En efecto, se trata de un poder esencial del órgano regulador, que le da su nombre y justifica su existencia en los términos del inciso c) del artículo 90. Pero, además, se trata de una potestad que le es otorgada en razón de su idoneidad para el cargo, según lo dispuesto en el numeral 89, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública. Tómese en cuenta que el artículo 37 de la citada Ley claramente norma esta competencia, disponiendo que en caso de que el Regulador General no dicte la decisión correspondiente a la solicitud de fijación ordinaria será sancionado por la Junta Directiva del Ente Regulador, con suspensión del cargo hasta por treinta años. Esta sanción tan grave deriva del carácter esencial de la fijación tarifaria y del hecho mismo de que la regulación que la Ley establece consiste esencialmente en la fijación de las tarifas para los servicios públicos regulados.

 

Si la decisión de fijar tarifas no es delegable, se plantea el problema de la firma de las resoluciones que fijen tarifas.

 

Pues bien, este punto es objeto de regulación también por la Ley General de la Administración Pública. De lo dispuesto en el numeral 92 de dicha Ley se deriva en forma clara la posibilidad de delegar la firma de resoluciones. Establece tal numeral: (…).

 

Se delega la simple firma del documento, sin que en modo alguno pueda delegarse el poder de decidir. Y es por ello que a la delegación de firmas no se le aplican los límites de los artículos 89 y 90 de la Ley General de Administración Pública, por una parte, y la autoridad competente para resolver mantiene su plena responsabilidad sobre lo que se resuelva, por otra parte. Es de advertir que en nuestro medio, la Ley no contiene una enumeración de actuaciones respecto de las cuales no cabría la delegación de firmas, como sí sucede en otros ordenamientos...”.

Dado que no aplican los límites de la delegación, la firma podría ser delegada en un funcionario que no sea el inmediato inferior.

Debe resultar claro que la delegación de firma no debe ser utilizada para encubrir una delegación de competencia. Será ilegal la delegación de firma que involucre el poder de decisión del jerarca. Por lo que, como dijimos en el dictamen de cita, debe constar y ser clara la decisión del jerarca. Aspecto que no deja de presentar problemas, por ejemplo, cuando la decisión se toma por vías no usuales como podría ser oralmente o bien, mediante el empleo de medios electrónicos. En la medida en que conste la decisión del competente, no deberían, empero, plantearse problemas para determinar quién ejerce la competencia.

La posibilidad de que una delegación de firmas envuelva una transferencia de competencias fue objeto de análisis por el Tribunal Contencioso Administrativo, en relación con procesos de conocimiento en los cuales la Procuraduría General de la República solicitaba la declaratoria de nulidad absoluta de una resolución del Tribunal Fiscal Administrativo. La competencia para declarar la lesividad de un acto declaratorio de derecho corresponde al “superior jerárquico supremo” que, en el caso de actos emitidos por un Ministerio, incluso emitidos por órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, corresponde al Ministro del Ramo. Esa competencia del Ministro es indelegable, por encontrarse dentro de los supuestos del artículo 89.3 de la Ley General de la Administración Pública, antes transcrito. No obstante, la firma de esas resoluciones que declaran la lesividad sí puede ser delegada.

En el supuesto de los procesos en cuestión, al momento de declararse la lesividad, la resolución correspondiente fue redactada de forma tal que quien aparecía declarando la lesividad era el Viceministro, sin que pudiera derivarse que esa resolución había sido preparada y redactada por la Ministra. En ese sentido, el Viceministro no se limitó a firmar lo resuelto por la Ministra, sino que expresamente la resolución indica que el Viceministro “resuelve” y así lo tuvieron por probado las respectivas sentencias que declararon la nulidad de lo actuado. En efecto, en la sentencia No. 137-2020-VI de las 14 horas 40 minutos del 26 de octubre del 2020, de la Sección VI reiterada en otros procesos mediante las resoluciones Ns. N°02-2021–II, de las siete horas treinta y cinco minutos del quince de enero de dos mil veintiuno  y 29-2021-VI de las 8:00 horas del doce de marzo del dos mil veintiuno), el Tribunal Contencioso Administrativo resolvió la inadmisibilidad de la demanda del Estado, por cuanto:

 “…desde el plano de la competencia administrativa, se tiene por comprobado que la declaratoria de lesividad de los intereses públicos fue indebidamente delegada por la Ministra de Hacienda, tratándose como veremos de una atribución que forma parte de sus funciones esenciales que no pueden ser objeto de esa técnica de transferencia temporal de competencia, tal y como procederemos a motivar seguidamente. (…) Para esta Cámara, se trata entonces de una atribución exclusiva y excluyente de quien ocupa esta particular posición jerárquica en el entramado organizativo de la Administración autora de la conducta. Por eso es que desde el origen mismo del instituto, dicha facultad ha sido atribuida una y otra vez en quien ostenta la máxima posición de mando en dicha organización administrativa, ya que se trata de un concepto que incorpora un juicio de valor de orden político, jurídico y administrativo que consideramos le resulta inherente y esencial, en particular, en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho como lo es el nuestro, esto es, la valoración de aquello que resulta “lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza”. Se insiste, entonces, que ese especial juicio de valor que debe llevar adelante el superior jerárquico supremo y que mueve al aparato administrativo para accionar en contra de una conducta administrativa formal que de lo contrario, resultaría amparada a la buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, conlleva una serie de ponderaciones que configuran una función administrativa que le resulta exclusiva y que le ha sido concedida, en razón de su específica idoneidad para el cargo, por lo tanto, considera este Tribunal que se trata de una competencia indelegable en los términos de lo dispuesto en los numerales 89 inciso 3) y 90 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública….”.

De dicha resolución se deriva que habrá delegación en sentido estricto y no delegación de firmas si del texto del acto no se deriva que quien prepara y redacta el acto es el órgano competente. Preparación y redacción que no puede entenderse literalmente sino en el sentido de que la manifestación de voluntad que se expresa en el acto es propia del órgano competente, que ha ejercido su poder de decisión, por lo que se cumple con lo dispuesto en los artículos 129 y 130 en relación con el 134 de la Ley General de la Administración Pública.

Así, en todo momento debe haber certeza de que quien emite el acto, quien resuelve directamente es el órgano competente y no aquél a quien se delega la firma. De lo contrario, no podría afirmarse que la ponderación que implica el acto, en el supuesto de la declaratoria de lesividad, la ponderación sobre la lesión a los intereses públicos y económicos del Estado, ha sido realizada por el órgano competente. Ponderación, manifestación de voluntad que se disocia, entonces, de la acción material de firmar el documento, que en todo caso se hace por otro.

En ese sentido, la resolución reafirma que en la delegación de la firma el delegado se limita a suscribir una decisión del órgano competente, sin que el delegado pueda asumir personal y directamente el dictado del acto. Por ende, que el delegado firma por el funcionario delegante, realizando una simple acción material consistente en firmar el documento que plasma una decisión ya adoptada por el órgano competente.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Bajo este contexto, es dable afirmar que la delegación de la firma del Jerarca a un funcionario, en este caso de un ministro y un viceministro de una misma cartera, es posible, en tanto se entienda, precisamente, que se transmite, únicamente, la materialidad de la firma respecto de una decisión que ya ha sido emitida por el órgano competente, es decir, no se transfiere una competencia, ni se delega ningún poder de decisión. Se trata de una función que permitir la colaboración entre el titular de un órgano y otro funcionario. A su vez, esta delegación posee un carácter personalísimo, sea que es una decisión que depende del titular –persona física- del órgano y cesará sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado (dictamen número C-011-2008).

 

            En esa línea, la delegación de la firma en actos que se dicten respecto a movimientos de personal de una dependencia del ministerio no implica, en modo alguno, una delegación de competencia en la toma de decisiones, puesto que, quien es competente y toma la decisión es el Jerarca y el delegado se limita a materializar la firma en el acto.

 

            De ese modo, es posible que el ministro delegue la materialización de la firma en otro funcionario, como lo puede ser un viceministro, en los términos que dispone el numeral 92 de la LGAP.

 

 

b)    SOBRE EL FONDO.

 

Tal y como se expuso en el apartado que antecede, la Ley General de Administración Pública regula la delegación de firma en el numeral 92. Se trata de una técnica de gestión administrativa que permite al titular del órgano delegar en otro funcionario la materialización de la firma. Así, es posible que un Ministro delegue su firma, tratándose de actos relacionados con movimientos de personal de la institución.

 

            Ahora bien, la consulta formulada plantea la situación de si es posible delegar la firma para trámites relacionados con movimientos del recurso humano “cuándo por reglamento de organización administrativa institucional se encuentra delegado en otro viceministro”.

 

            Sobre el particular, debemos partir del principio de legalidad, regulado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que la actuación administrativa está sujeta a este principio.

 

            Bajo ese entendido, corresponde examinar al Ministerio consultante, si dentro de su normativa interna, cuenta con normas específicas que regulen el trámite de movimientos de personal y, en concreto, si se atribuye a un funcionario específico una función concreta y exclusiva en punto a la firma de actos relacionados con movimientos de personal. En tal caso, de existir una norma expresa en el sentido indicado, debe la Administración consultante apegarse a la disposición normativa existente.

 

            Lo antes indicado se señala, en vista de que el criterio legal aportado junto a esta gestión, afirma que en el Ministerio de Justicia se delegó, en la figura de la Viceministra de Gestión Estratégica, mediante resolución administrativa, la firma de documentos relacionados a la gestión administrativa del recurso humano para toda la institución, en atención a las funciones establecidas en el artículo 6 del Reglamento de Organización Administrativa del Ministerio de Justicia y Paz, Decreto Ejecutivo número 41109.

 

            No obstante, revisado el texto del Reglamento indicado, se observa que la estructura organizativa del Ministerio de Justicia y Paz, contempla la figura de un ministro y tres viceministros, cada uno con atribuciones concretas, conforme lo dispuesto en los numerales 1 al 6 del Decreto Ejecutivo N° 41109.

 

            En el caso de la figura del Viceministro de Gestión Estratégica, el artículo 6 del Reglamento mencionado señala funciones vinculadas con la gestión administrativa del Ministerio de Justicia y Paz, sin embargo, la norma no establece, expresamente, una atribución especifica, concreta, exclusiva y excluyente en orden al trámite o firma de movimientos de personal, tal y como de advierte de su redacción: 

 

“Artículo 6.- Funciones del viceministro (a) de Gestión Estratégica. Le corresponde específicamente al viceministro (a) de Gestión Estratégica lo siguiente:

1. Coordinar la adecuada gestión de los recursos públicos asignados a las tareas propias del Ministerio de Justicia y Paz, incluyendo la programación, formulación, planeación, ejecución, control y evaluación de las políticas y planes;

2. Ser el ejecutor de la política ministerial en el campo de la gestión administrativa;

3. Fomentar, promocionar, estimular y potenciar el desarrollo de actividades que ayuden a elevar la calidad de la gestión administrativa del Ministerio de Justicia y Paz;

4. Representar a la institución ante organismos públicos y privados en todas aquellas gestiones que afecten la actividad administrativa y financiera del ministerio, para lo cual deberá asistir a reuniones y actos similares, dentro y fuera del Ministerio de Justicia y Paz;

5. Velar por la debida gestión, coordinación y control de las contrataciones y adquisiciones que le competen, velando por su calidad, el seguimiento técnico y el buen uso de los recursos;

6. Coordinar la elaboración del Plan Anual Operativo del Ministerio de Justicia y Paz con los responsables de sus diferentes programas presupuestarios, así como realizar su presentación ante el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica; y

7. Cualquier otra que le encomiende o delegue el ministro (a) de Justicia y Paz.”

 

            Como se desprende de la norma supra transcrita, ésta pone de manifiesto la atribución de funciones relacionadas con la gestión administrativa en la figura del Viceministro de Gestión Estratégica. De ahí, parece desprenderse la interpretación que se expone en el criterio legal aportado en esta consulta, en el sentido de que dentro de la gestión administrativa se encuentra comprendida la gestión del recurso humano y, por ello, mediante resolución administrativa se le delegó la firma de documentos relacionados con movimiento de personal de toda la institución.

 

            Sin embargo, como indicamos, la revisión del texto del artículo 6 citado, nos pone de manifiesto que no ha sido atribuida de forma expresa y exclusiva una función concreta al viceministro de gestión estratégica respecto a movimientos de personal del recurso humano, sino que, ese Ministerio ha considerado dentro de la función de gestión administrativa lo relativo a la gestión del personal.

 

            Bajo este entendido, y siendo que los numerales 4,5 y 6 del Reglamento de Organización Administrativa del Ministerio de Justicia y Paz prevén la atribución de cualquier otra función que le encomiende o delegue el ministro (a) de Justicia y Paz a los viceministros, se considera que es dable la delegación de la firma para actos relacionados con movimientos de personal en el funcionario o los funcionarios que el Ministro considere pertinente, en tanto, se entiende que no se ha dispuesto una función especifica, exclusiva y excluyente relacionada con movimientos de personal en la figura del viceministro de gestión estratégica.

 

Reiteramos que, no puede perderse de vista, que la delegación de la firma para determinados actos corresponde ser dispuesta por quien es titular del órgano, en este caso, quien ocupe el cargo del ministro de Justicia y Paz. Se trata de una delegación de la materialización de la firma y no una delegación de competencia.

 

Esa delegación de firma debe realizarse mediante resolución administrativa, de manera que, corresponde al titular de la competencia realizar la valoración de la procedencia de delegar la firma conforme a las reglas previstas en el numeral 92 de la LGAP.

 

De ese modo, si por resolución administrativa se ha dado una delegación de firma en un determinado funcionario, bien podría considerar el jerarca, ante nuevas circunstancias o a efecto de potenciar la eficiencia de la actuación administrativa, modificar la decisión existente, emitiendo un nuevo acto, debidamente motivado, que establezca la designación en uno o varios funcionarios de la delegación de la materialización de la firma. Lo antes dicho, en tanto, no exista una norma expresa que atribuya a un determinado funcionario una función expresa con relación al trámite y firma de actos relacionados con movimientos de personal.

 

 

III.-CONCLUSIONES

 

Con base en las consideraciones expuestas, se concluye lo siguiente:

 

1.     La delegación de firma se encuentra regulada en el artículo 92 de la Ley General de Administración Pública. Consiste en una técnica de gestión de los asuntos administrativos, que facilita la colaboración entre el titular de un órgano y el funcionario a quien se le delegue esa función.

 

2.     La delegación posee un carácter personalísimo, sea que es una decisión que depende del titular –persona física- del órgano y cesará sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado.

 

3.     La delegación de firma no implica una delegación de la competencia. El delegado no ejerce un poder de decisión ni emite el criterio que se plasma en el acto que firma, sino que, se limita a materializar la firma.

 

4.     Los numerales 4,5 y 6 del Reglamento de Organización Administrativa del Ministerio de Justicia y Paz establecen las funciones asignadas a los viceministros de esa cartera, incluyendo la posibilidad de atribuirles cualquier otra función que encomiende o delegue el titular de ese órgano.

 

5.     El numeral 6 del Reglamento señalado establece a cargo del Viceministro de Gestión Estratégica funciones relacionadas con la gestión administrativa del Ministerio de Justicia y Paz, más no establece, de forma exclusiva y excluyente, una función relacionada con la firma de actos relativos a movimientos de personal, sino que, se trata de una función delegada por resolución administrativa a dicho viceministro.

 

6.     Bajo ese escenario, el Ministro puede, en caso de estimarlo necesario y adecuado para mejorar la gestión de los asuntos administrativos, delegar su firma en asuntos relacionados con movimiento de personal, en el funcionario o funcionarios que estime conveniente, conforme al numeral 92 de la LGAP.

 

 

Atentamente:

 

 

Sandra Sánchez Hernández             

Procuradora              

 

SSH/spm

 

 

 

 

 

 

PGR-C-005-2024

 

ARTÍCULO 92 LGAP. DELEGACIÓN DE FIRMA. CARÁCTER PERSONALÍSIMO. NO HAY DELEGACIÓN DE COMPETENCIA. TÉCNICA DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA.

 

Mediante oficio número MJP-DM-1012-2023 de 18 de diciembre de 2023, recibido electrónicamente en esta Procuraduría el día 19 de diciembre siguiente, el Sr. Ministerio de Justicia y Paz solicitó criterio a este Órgano Asesor sobre la siguiente interrogante:

 

¿Es posible la delegación de firma en un viceministro para trámites relativos de movimientos de capital humano, cuándo por reglamento de organización administrativa institucional se encuentra delegado en otro viceministro?

 

Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-005-2024 de 25 de enero de 2024, suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez Hernández, dio respuesta a la consulta planteada en los siguientes términos:

 

“CONCLUSIONES

 

Con base en las consideraciones expuestas, se concluye lo siguiente:

 

1.   La delegación de firma se encuentra regulada en el artículo 92 de la Ley General de Administración Pública. Consiste en una técnica de gestión de los asuntos administrativos, que facilita la colaboración entre el titular de un órgano y el funcionario a quien se le delegue esa función.

 

2.   La delegación posee un carácter personalísimo, sea que es una decisión que depende del titular –persona física- del órgano y cesará sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado.

 

3.   La delegación de firma no implica una delegación de la competencia. El delegado no ejerce un poder de decisión ni emite el criterio que se plasma en el acto que firma, sino que, se limita a materializar la firma.

 

4.   Los numerales 4,5 y 6 del Reglamento de Organización Administrativa del Ministerio de Justicia y Paz establecen las funciones asignadas a los viceministros de esa cartera, incluyendo la posibilidad de atribuirles cualquier otra función que encomiende o delegue el titular de ese órgano.

 

5.   El numeral 6 del Reglamento señalado establece a cargo del Viceministro de Gestión Estratégica funciones relacionadas con la gestión administrativa del Ministerio de Justicia y Paz, más no establece, de forma exclusiva y excluyente, una función relacionada con la firma de actos relativos a movimientos de personal, sino que, se trata de una función delegada por resolución administrativa a dicho viceministro.

 

6.   Bajo ese escenario, el Ministro puede, en caso de estimarlo necesario y adecuado para mejorar la gestión de los asuntos administrativos, delegar su firma en asuntos relacionados con movimiento de personal, en el funcionario o funcionarios que estime conveniente, conforme al numeral 92 de la LGAP”.