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Dictamen : 007 - del 30/01/2024
30
de enero de 2024
PGR-C-007-2024
Señor
Juan
Pablo Barquero Sánchez
Alcalde
Municipalidad
de Tilarán
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. MT-AM-OF-514-2023 de 29
de setiembre de 2023, mediante el cual expone que la Municipalidad de Tilarán
cuenta con plan regulador, que el 20 de setiembre de 2020 se emitió el
Reglamento para el Control de Fraccionamientos del cantón y que ese Reglamento
contempla la posibilidad de fraccionar inmuebles por medio de servidumbres de
paso, con una medida mayor a la que exige el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para los
fraccionamientos frente a accesos excepcionales de uso residencial.
Además, menciona que por directriz
no. DRI-007-2021, emitida por el Registro Nacional, se establece que para la
inscripción de planos que ingresan por servidumbres de paso o acceso
excepcional de uso residencial (como lo define el Reglamento de Fraccionamientos
y urbanizaciones del INVU), debe contarse tanto con el visado municipal como
con el del INVU. En consecuencia, requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Se requiere solicitar un visado del INVU, cuando se
dispone de un Reglamento propio, que contiene pautas de seguridad más amplias y
que contamos con la capacidad y competencia, para realizar nuestras propias
evaluaciones sin necesidad de agregar un costo extra a nuestros usuarios?”
I. ANTECEDENTES.
En cumplimiento de lo señalado por
el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982),
se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado. En ese
criterio, con base en los artículos 169 de la Constitución Política, 4, 13, 43
del Código Municipal, se concluyó que por tener esa Municipalidad un Reglamento
para el Control de Fraccionamientos anterior al Reglamento de Fraccionamientos
del INVU, se debe seguir aplicando esa normativa interna.
En virtud de que la consulta
formulada involucra el análisis de asuntos propios de la competencia del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se le confirió audiencia a su
presidenta ejecutiva, mediante oficio no. DAA-OFI-1608-2023. Por oficio no. 557-12-2023,
ese Instituto consideró lo siguiente:
“5.1. Cuando una Municipalidad cuente con plan
regulador, y en éste se haga referencia directa al cumplimiento de las
disposiciones contenidas en el Reglamento de alcance nacional emitido por el
INVU (RCNFU o RFU), se debe exigir en los todos los casos, el visado previo del
INVU.
5.2. Cuando el plan regulador sea omiso al definir
disposiciones en materia de la excepción del fraccionamiento para uso
residencial, se deben acatar los lineamientos establecidos en Reglamento de
alcance nacional emitido por el INVU (RCNFU o RFU), lo que incluye el visado
del INVU como requisito previo al visado municipal.
5.3. Si el plan regulador posee disposiciones
específicas para el uso de esta modalidad de fraccionar en su territorio, sin
hacer referencia a la norma de alcance nacional, y sin que exista omisión
alguna al respecto, de igual forma es un requerimiento ineludible que la
Municipalidad respectiva exija el visado del INVU, antes de otorgar el propio.
5.4. Lo anterior según el principio de aplicación
supletoria de la norma, en apego al requisito de visado que establece el
Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, así como lo dispuesto en el
Reglamento a La Ley de Catastro Nacional.
5.5. La única forma en que puede un gobierno local
promulgar disposiciones en materia de planificación urbana local, es dentro del
marco de aplicación de un plan regulador, para lo que debe apegarse al
procedimiento que fija la Ley de Planificación Urbana en su artículo 17.
5.6. Todo cuerpo normativo que se pretenda aplicar sin
cumplir lo antes dicho, representa un acto desprovisto de legalidad.”
II. ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA.
Aunque la consulta formulada es una
pregunta muy puntual, lo cierto es que su respuesta requiere analizar,
previamente, cuál es el alcance que tienen los reglamentos emitidos por el INVU
en materia de planificación urbana, los requisitos a los que debe sujetarse la
emisión de los planes reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano, la
exigencia del visado del INVU para los planos referidos a fraccionamientos con
fines urbanísticos y el contenido y alcance del Plan Regulador de Tilarán y del
Reglamento de Fraccionamientos que se cita en la consulta.
A. Sobre la aplicación de los
Reglamentos emitidos por el INVU en materia de planificación urbana.
En reiteradas ocasiones, la Sala
Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos
169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación
Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la
titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los
encargados de emitir los planes reguladores cantonales.
Pero, a la par de esa competencia
municipal, la Sala ha reconocido que el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (en adelante, INVU) es una institución encargada de la planificación
urbana a nivel nacional. Y, con base en lo dispuesto en el transitorio II de la
Ley de Planificación Urbana, ha aceptado que el INVU es competente para emitir
disposiciones en materia urbanística, de manera supletoria, siempre y cuando
las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad. (Véase el voto no.
4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los
votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004).
El transitorio II de la Ley de
Planificación Urbana señala:
“Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de
desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta
ley.
Podrá además, confeccionar los planes reguladores y
delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en
tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o
parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.
Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto
regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las
normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.”
El artículo 21 al que se hace
referencia ese transitorio, establece que los reglamentos de desarrollo urbano
–definidos por el artículo 19 como las reglas procesales necesarias para el
debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de
las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad- son el de
zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación
urbana, y construcciones.
Es decir, con base en esas normas y
los precedentes constitucionales citados, el INVU se encuentra facultado para
emitir los reglamentos de desarrollo urbano, dentro de los cuales se contempla
el de fraccionamiento y urbanización. Y, con base en ese fundamento, ha emitido
tanto el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones vigente (aprobado en
sesión ordinaria no. 6411, artículo II, inciso 2) celebrada el 24 de octubre de
2019), como el anterior Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones (aprobado en sesión de junta directiva del INVU no. 3391 del
13 de diciembre de 1982).
Precisamente, sobre el Reglamento de
1982, la Sala Constitucional señaló que:
“Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con
la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo
atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la
ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de
regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene
asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean
previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al
efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación
urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las
competencias municipales.
(…)
De todo lo señalado, queda claro que la competencia
del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración
del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan
las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas,
y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta
Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la
facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos y planes reguladores-
en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas
municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle
esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el
ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica
nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto
de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre
otros. Se añade la negrita).
Y, específicamente, sobre el actual
Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en relación con la autonomía
municipal, esa Sala señaló:
“La actora manifiesta que impugna la totalidad del
Reglamento de Urbanizaciones y Fraccionamientos pues, desde el punto de vista
de la institución que representa, lesiona la autonomía municipal y al efecto
enuncia en forma concreta varios artículos: 1, 2, 8, 21, 22 y 23.
En relación con la autonomía municipal, en la
sentencia No. 2934-93, este Tribunal indicó:
«La autonomía municipal, contenida en el artículo 170
de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter
representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial
del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las
municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y
acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de
cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de
poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde
luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la
corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por
ello se ha dicho en la doctrina local, que “se trata de una verdadera
descentralización de la función política en materia local.”» (sentencia número
2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil
novecientos noventa y tres).
La actora hace una extensa descripción sobre qué es la
autonomía municipal; también describe el contenido de las normas referidas. No
obstante, no las contrapone frente al concepto de autonomía, ni indica porqué
estima que ellas lesionan dicho principio. Esta contraposición, que se echa de
menos, es muy importante, porque el Reglamento, en el Considerando 2, indica
claramente que sus disposiciones se aplicarán en el tanto los gobiernos
municipales no hayan emitido normativa específica relativa a la planificación
urbana. Este Considerando indica, literalmente:
“2. Que el presente Reglamento se dicta al amparo del
artículo 7, inciso 4) y del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana,
Ley N°4240, que autorizan al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)
a dictar las normas de desarrollo urbano relativas a las materias que se
refiere el Artículo 21 de ese cuerpo legal. Lo anterior, en el tanto los
gobiernos municipales no hayan emitido normativa específica relativa a la
planificación urbana dentro de los límites de su competencia territorial, o sea
de uso supletorio ante la ausencia, omisión o claridad de las disposiciones
establecidas en los Planes Reguladores”.
Es evidente, entonces que, al redactar y emitir el
Reglamento, las autoridades tuvieron claro que de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la titularidad primaria
en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades. Esto
no obsta, sin embargo, para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como
institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional, pueda
promulgar reglamentos que sirvan de apoyo a las municipalidades en áreas que no
estén reguladas en sus planes o que regulen los temas de planificación
en forma primaria en aquellos cantones cuyas municipalidades no tienen tales
planes, mientras tal situación se mantenga. Esto se expresa claramente
en el Considerando 5: «5. Que la Ley N° 4240 en sus
Artículos 7, 9 y 10 establece el poder-deber del Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo en las funciones de asesoría y fiscalización a los gobiernos
municipales del país en la aplicación de la legislación, fomento de la
planificación y desarrollo urbano. Por lo que, es preciso actualizar y reformar
el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones
emitido por el Instituto».
Que la aplicación de este Reglamento es supletoria y
no principal, se confirma por el contenido del artículo 2 que fija el alcance
del mismo:
«ARTÍCULO 2. Alcance
El presente Reglamento se aplica supletoriamente en
todo el territorio nacional, sin perjuicio de las disposiciones locales
emitidas por el Gobierno Municipal en su Plan Regulador, en materia de
fraccionamientos y urbanizaciones.
Las disposiciones locales contenidas en el Plan
Regulador deben complementarse con los lineamientos mínimos establecidos en
este cuerpo normativo».” (Voto no. 3249-2021 de las 9 horas 30 minutos de 17 de
febrero de 2021. Se añade la negrita).
De manera más reciente, la Sala se
refirió al Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, señalando que:
“También se ha aceptado reiteradamente que por
medio de los planes reguladores locales, o en su ausencia, los reglamentos de
desarrollo urbano que emite el INVU en ejercicio de la competencia dispuesta en
el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, N°4240 de 15 de
noviembre de 1968, se establezcan limitaciones de orden urbanístico a la
propiedad privada, en razón de que esas normas encuentran fundamento en la Ley
de Planificación Urbana, disposición legal que cumple la garantía prevista en
el numeral 45 párrafo segundo de la Carta Fundamental, pues es una ley que fue
aprobada por mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa.”
(Voto no. 12905-2022 de las 10 horas 5 minutos de 7 de junio de 2022. Se añade
la negrita).
Con base en todo lo dicho hasta
aquí, no queda duda alguna de que el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU es de aplicación supletoria cuando el Gobierno Local no
cuenta con plan regulador; cuando, pese a contar con un plan regulador aprobado,
éste no posee regulaciones al respecto; o cuando las disposiciones del plan
regulador o sus reglamentos de desarrollo urbano resulten omisas o
insuficientes para algunos supuestos.
Así lo indicamos en el dictamen no.
PGR-C-271-2021 de 21 de setiembre de 2021, en el cual, puntualmente señalamos
que:
“En ausencia de
normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los
reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo
contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una
simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad.
Tómese en
cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se
encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían
desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que
deben ser aplicados de manera supletoria.”
El Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU permite llenar el vacío normativo generado por la
ausencia de normativa local que defina las reglas a las que deben sujetarse los
fraccionamientos y urbanizaciones.
De no existir una norma de
aplicación supletoria en la materia, los fraccionamientos y urbanizaciones en
los cantones que no poseen regulación local no tendrían más limitaciones que
las dispuestas en la Ley de Planificación Urbana, lo cual, como ya lo ha
señalado esa Sala, “implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que
provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional” (voto no.
4205-1996) y en el proceso de generar un desarrollo urbano ordenado, que
propicie un ambiente urbano sano. (Sobre la protección del ambiente urbano,
véanse los votos de esa Sala nos. 3656-2003, 2864-2003, 3684-2009, 186-2019).
Tómese en cuenta que la Sala
Constitucional también ha señalado que “el desarrollo urbano sostenible implica
la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para
toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios,
cuyas disposiciones, como se indicó deben cumplir las exigencias del Derecho de
la Constitución.” (Voto no. 12905-2022).
B. Sobre la emisión de planes
reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano.
Como se expuso en el punto anterior,
las Municipalidades están obligadas a acatar lo dispuesto en el Reglamento de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, salvo que cuenten con un plan
regulador y sus respectivos reglamentos de desarrollo urbano, válidamente
aprobados, que contengan disposiciones específicas sobre esa materia.
Por ello, debe recordarse que el
artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana dispone:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan
regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
1) Convocar a una audiencia pública por medio del
Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local,
fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o
escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento
deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;
2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo,
si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que
aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el
artículo 13;
3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de
votos; y
4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la
adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán
exigibles las correspondientes regulaciones.
Igualmente serán observados los requisitos anteriores
cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el
referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”
Con base en esa norma, resulta claro
que, la emisión, modificación, suspensión o derogación del plan regulador
urbano y sus reglamentos de desarrollo requieren someterse al procedimiento
allí dispuesto. Por esa razón, hemos sostenido que el cumplimiento del
procedimiento dispuesto en ese artículo determina la validez del plan regulador
y sus reglamentos, o de su modificación, suspensión o derogación. (Véase el
dictamen no. C-245-2020 de 26 de junio de 2020).
Conforme con el artículo 1° de la
Ley 4240, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define
en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento,
gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución
de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,
facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas
urbanas.
Según ese mismo artículo, los
reglamentos de desarrollo urbano son cuerpos de normas que adoptan las
municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador. Y, conforme
con los artículos 19 y 20 de esa misma Ley, esos reglamentos son reglas procesales
necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección
de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la
comunidad, que deben contener normas y condiciones para promover la protección
de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;
una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; conveniente acceso
de las propiedades a las vías públicas; división adecuada de los terrenos;
facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; reserva de
suficientes espacios para usos públicos; rehabilitación de áreas y prevención
de su deterioro; seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las
construcciones; y cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito
del plan regulador.
El artículo 21 dispone que los
reglamentos de desarrollo urbano son el de Zonificación, para usos de la
tierra; el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación
urbana de los terrenos; el de Mapa Oficial, que ha de tratar de la
provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales;
el de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en
proceso o en estado de deterioro; y el de Construcciones, en lo que concierne a
las obras de edificación.
Sobre los reglamentos de desarrollo
urbano, hemos señalado que:
“Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una
competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación
Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los
Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su
alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de
Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad,
establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.
Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son
reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o
funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público
suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se
insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por
finalidad hacer efectivo el respectivo Plan Regulador.
(…)
Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos
de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de
la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel
Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una
Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A
contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen
los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado
y vigente.” (Dictamen no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021. Reiterado en
el dictamen no. PGR-C-210-2022 de 28 de setiembre de 2022).
De tal forma, los Gobiernos Locales
son competentes para regular el desarrollo urbano de su cantón, abarcando todos
los ámbitos señalados por las normas anteriores, incluyendo las normas de
fraccionamiento y urbanización, siempre que se haga mediante la emisión de un
plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan.
Entonces, las Municipalidades no
pueden emitir reglamentos que fijen las políticas de desarrollo urbano del
cantón, lo cual incluye la materia de fraccionamiento y urbanización, si no es
mediante esos instrumentos de planificación, y así lo hemos señalado con
anterioridad, al indicar que:
“Estos reglamentos [de desarrollo urbano] tampoco
pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no
se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de
la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por
la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos
reglamentos se funden en un criterio de autonormación:
son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización
del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.”
(Dictamen no. C-62-1994 de 25 de abril de 1994).
Y, para emitir el plan regulador y
los reglamentos de desarrollo urbano, las Municipalidades deben sujetarse a lo
dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
De tal modo, así como mediante
dictamen no. PGR-C-210-2022 indicamos que las municipalidades no pueden emitir
regulaciones sobre las políticas de vialidad y desarrollo urbano sin formular
un plan regulador y sus reglamentos, ajustándose al procedimiento dispuesto en
el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, en esta ocasión debe
señalarse que los Gobiernos Locales no pueden emitir un reglamento autónomo o
independiente que regule lo concerniente al fraccionamiento y urbanizaciones.
En otras palabras, para que una
Municipalidad pueda establecer su propia regulación en cuanto a fraccionamiento
y urbanizaciones, y, por tanto, eximirse de la aplicación del Reglamento
emitido por el INVU, debe hacerlo mediante la emisión de un plan regulador y
sus reglamentos, y, si ya cuenta con ese instrumento, mediante la elaboración
del reglamento de desarrollo urbano de fraccionamientos y urbanizaciones,
ajustándose al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de
Planificación Urbana.
Un reglamento autónomo que regule
temas propios de un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo, resultaría
contrario a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, pues no se
sujetaría al procedimiento que el artículo 17 prevé al efecto. Y, conforme con
los artículos 128, 129, 158, 166, 169 y 170 de la Ley General de la
Administración Pública, no puede presumirse legítimo un acto absolutamente
nulo, y su ejecución puede acarrear responsabilidad de la administración y del
servidor.
C. Sobre el visado del INVU de
los planos de fraccionamientos.
El artículo 7° inciso 4) de la Ley
de Planificación Urbana dispone que una de las funciones de la Dirección de
Urbanismo del INVU es ejercer vigilancia y autoridad para el debido
cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en
los reglamentos de desarrollo urbano. Luego, el artículo 10 inciso 2)
establece:
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de
Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del
artículo 7º, las siguiente:
(…)
2) Examinar y visar, en forma ineludible, los
planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para
efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal;
(…)”
El alcance del artículo 10 de la Ley
de Planificación Urbana ha sido entendido en el sentido de que la Dirección de
Urbanismo tiene la potestad de visar los planos de proyectos de urbanizaciones
y fraccionamientos para efectos de urbanizar. (Ver dictámenes C-66-2002 de 4 de
marzo de 2002, C-257-2002 de 26 de setiembre de 2002, C-257-2003 de 27 de
agosto de 2003, C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-52-2006 de 14 de
febrero de 2006, C-307-2017 de 13 de diciembre de 2017 y las opiniones
jurídicas OJ-154-2002 de 6 de noviembre de 2002, y OJ-001-2005 de 12 de enero
de 2005).
Además, hemos reconocido que esa
potestad debe ejercerse también con respecto a los fraccionamientos con fines
urbanísticos autorizados excepcionalmente mediante la figura de la servidumbre
en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones anterior:
“…se reitera que corresponde
a la Dirección de Urbanismo del INVU examinar y visar los planos de
fraccionamientos con fines urbanísticos, en forma previa al visado municipal,
ello inclusive en los supuestos del numeral II.2.1 del Reglamento para el
control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, respecto de los
fraccionamientos excepcionalmente autorizados mediante servidumbre de paso.”
(Dictamen no. C-258-2017 de 9 de noviembre de 2017).
Más detalladamente, hemos expuesto que:
“…se concluye que la Dirección de Urbanismo del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es competente para visar los planos
de agrimensura de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos
de urbanizar, lo que incluye, por vía de excepción, el visado de los planos de
aquellos fraccionamientos con fines urbanísticos que tengan por frente una
servidumbre de paso. No obstante, dicha Dirección de Urbanismo carece de la
potestad para visar los planos de fraccionamientos que no tengan un fin urbanístico,
sea que fuere agropecuario o forestal, aunque éstos tengan por frente a una
servidumbre de paso.” (Dictamen no. PGR-C-053-2019 de 22 de febrero de 2019).
Entonces, dado que esa potestad de
visado está reconocida en la Ley de Planificación Urbana, debe decirse que ésta
resulta exigible para los planos de fraccionamientos de uso residencial
mediante el acceso excepcional que regula el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU vigente (artículos 23 y siguientes), pues se trata de
un fraccionamiento con fines urbanísticos.
Así lo dispone ese mismo Reglamento
en el artículo 27, en tanto señala que “la excepción del fraccionamiento
mediante acceso excepcional para uso residencial debe contar, previo al visado
municipal, con el visado emitido por el INVU.”
Además, el artículo 79 del
Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo no. 34331 de 29 de
noviembre de 2007) exige ese visado de la Dirección de Urbanismo:
“Artículo 79. Visados. La Subdirección Catastral sólo
inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones legales expresamente
admitidas por la respectiva Municipalidad y el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, mediante el visado correspondiente.
No aplicará la Subdirección Catastral la Ley de
Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan a fincas
inscritas en el Registro Inmobiliario o derechos de posesión.
La autorización o visado de un plano de agrimensura,
cuando sea requerida, deberá ser previa a la inscripción en la Subdirección
Catastral.
Los visados se regirán de la siguiente forma:
a. Para urbanizaciones el visado requerido será el del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Municipalidad respectiva.
b. Para todo fraccionamiento el visado requerido es el
de la Municipalidad respectiva, y aquellos que sean fraccionamientos con fines
urbanísticos deberán contener el visado del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el de la municipalidad respectiva, sin perjuicio de lo que
establezca el plan regulador vigente.
c. En aquellos casos que el fraccionamiento se ubique
dentro de un cuadrante urbano o área de expansión, la municipalidad deberá
indicar en su visado esta condición.
d. Para fraccionamiento mediante acceso excepcional
para uso residencial, se requiere el visado del Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo, previo al visado municipal respectivo.
e. Cuando en el plano se indique la existencia de una
vía pública, que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes
catastrales y registrales, se solicitará el visado a la Municipalidad
respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes si se trata de la red vial nacional.
La verificación de planes reguladores no estará dentro
del marco de calificación registral.”
Por último, sobre este punto, es
necesario indicar que el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación
Urbana, al disponer que la Dirección de Urbanismo debe “examinar y visar, en
forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de
fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación
municipal”, no distingue que ese visado pueda no ser exigible en aquellos casos
en los que la Municipalidad cuente con un plan regulador aprobado. Sino que, al
tenor de esa norma, ese visado es requerido en todos los proyectos de
urbanización y de fraccionamiento para efectos de urbanización,
independientemente de si existe o no plan regulador.
D. Sobre el plan regulador y el
reglamento de fraccionamientos y urbanizaciones de la Municipalidad de Tilarán.
En el planteamiento de la consulta
se indica que la Municipalidad de Tilarán cuenta con plan regulador y con un
Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
El plan regulador de Tilarán,
publicado en La Gaceta no. 207 de 20 de octubre de 1985, no contempla
regulaciones puntuales sobre los fraccionamientos y urbanizaciones, más allá de
las referencias generales dispuestas en los artículos 6° y 7°. El artículo 6°
señala que “sólo se otorgará el visado del artículo 33 de la Ley de
Planificación Urbana a lotes producto de fraccionamiento y urbanización, si las
porciones resultantes cumplen con los requisitos establecidos en el presente
Reglamento, además de las normas generales.” El artículo 7° señala:
“7.2 En la zona de vivienda obviamente se permitirán
urbanizaciones, fraccionamientos y construcciones bajo las normas vigentes y de
acuerdo con lo estipulado en este Reglamento.
7.3 En la zona rural, no se permitirán nuevas
urbanizaciones, se permitirán construcciones y fraccionamientos, bajo los
requisitos de esta zona indicados adelante en este Reglamento.”
Luego, más adelante, al establecerse
los usos permitidos para la zona de vivienda se dispone que “el área, frente y
forma de los lotes tanto para fraccionamientos como para urbanizaciones se
ajustará a lo dispuesto en los requisitos vigentes en el Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.” (Artículo 11.4).
Ahora bien, en el Alcance no. 240 a
La Gaceta no. 227 de 10 de setiembre de 2020 se publicó el Reglamento para el
Control de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán, aprobado por
acuerdo del Concejo Municipal, en la sesión ordinaria no. 19 de 8 de setiembre
de 2020.
De una lectura de esa publicación
puede notarse que el reglamento aprobado contiene una serie de regulaciones y
requisitos específicos para regular los fraccionamientos en el cantón. Sin
embargo, de los considerandos expuestos, no consta que para la emisión de dicho
reglamento se haya cumplido con el procedimiento fijado en el artículo 17 de la
Ley de Planificación Urbana, y, por tanto, no puede entenderse que ese
reglamento sea un reglamento de desarrollo urbano del plan regulador de la
Municipalidad de Tilarán.
Tal y como se expuso en el apartado
anterior, las materias propias de un plan regulador y de sus reglamentos de
desarrollo urbano, no pueden ser reguladas por reglamentos autónomos e
independientes, sino que éstas deben ser abordadas por aquellos instrumentos de
planificación territorial dispuestos por la Ley 4240, siguiendo el
procedimiento fijado al efecto en su artículo 17.
En consecuencia, la Municipalidad de
Tilarán no puede emitir un reglamento de fraccionamientos si no es mediante la
emisión de un reglamento de desarrollo urbano conexo al plan regulador,
conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de
Planificación Urbana.
En caso de que, efectivamente, el
Reglamento de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán no se haya
elaborado conforme con el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley
de Planificación Urbana, no puede ser considerado un reglamento de desarrollo
urbano válidamente emitido, y, por ello, no podría desaplicar las disposiciones
del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.
En otras palabras, para los
fraccionamientos que se lleven a cabo en el cantón, no es posible aplicar un
reglamento municipal que no ha cumplido con los requisitos y formalidades
propios de un reglamento de desarrollo urbano. En consecuencia, lo que debe
aplicarse es la norma de carácter nacional y supletoria, es decir, el
Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente, tal y como lo
reconoce el plan regulador del cantón en su artículo 11.4.
Y, no solo por esa razón, sino que,
además, por así disponerlo el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación
Urbana y el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, los planos de
proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos con fines urbanísticos que se
desarrollen en el cantón, requieren ser visados por el INVU de previo a la
aprobación municipal y a su inscripción.
III.
CONCLUSIONES.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1. El Reglamento de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU es de aplicación supletoria cuando
el Gobierno Local no cuenta con plan regulador; cuando, pese a contar con un
plan regulador aprobado, éste no posee regulaciones al respecto; o cuando las
disposiciones del plan regulador o sus reglamentos de desarrollo urbano
resulten omisas o insuficientes para algunos supuestos.
2. En ausencia de normativa
local, las Municipalidades se encuentran obligadas a aplicar los reglamentos
emitidos por el INVU, pues, los Gobiernos Locales, como parte de la
Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y,
por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el
ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.
3. Los Reglamentos de
Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio,
su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la
Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la
Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, son normas conexas al
respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo el respectivo
Plan Regulador, y por tanto, la aprobación previa de
aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una
Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. No
es procedente que los Gobiernos Locales emitan ni publiquen los Reglamentos de
Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.
4. Los Gobiernos Locales no
pueden emitir un reglamento autónomo o independiente que regule lo concerniente
a los fraccionamientos y urbanizaciones. Para que una Municipalidad pueda
establecer su propia regulación en cuanto a fraccionamientos y urbanizaciones,
y, por tanto, eximirse de la aplicación del Reglamento emitido por el INVU,
debe hacerlo mediante la emisión de un plan regulador y sus reglamentos de
desarrollo urbano, y, si ya cuenta con ese instrumento, mediante la elaboración
del reglamento de desarrollo urbano de fraccionamientos y urbanizaciones,
ajustándose al procedimiento que establece el artículo 17 de la Ley de
Planificación Urbana.
5. Conforme con el artículo
10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo tiene
la potestad de visar los planos de proyectos de urbanizaciones y
fraccionamientos para efectos de urbanizar, previamente a su aprobación
municipal. Esa potestad debe ejercerse también con respecto a los
fraccionamientos con fines urbanísticos autorizados excepcionalmente mediante
la figura de la servidumbre en el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones anterior. Y también resulta exigible para los planos de
fraccionamientos de uso residencial mediante el acceso excepcional que regula
el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente (artículos
23 y siguientes), pues se trata de un fraccionamiento con fines urbanísticos.
6. Al tenor del artículo 10
inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, ese visado es requerido en todos
los proyectos de urbanización y de fraccionamiento para efectos de
urbanización, independientemente de si existe o no plan regulador.
7. La Municipalidad de
Tilarán no puede emitir un reglamento de fraccionamientos si no es mediante la
emisión de un reglamento de desarrollo urbano al plan regulador, conforme con
el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
8. En caso de que,
efectivamente, el Reglamento de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán
no se haya elaborado conforme con el procedimiento establecido en el artículo
17 de la Ley de Planificación Urbana, no puede ser considerado un reglamento de
desarrollo urbano válidamente emitido, y, por ello, no podría desaplicar las
disposiciones del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.
9. En ese caso, para los
fraccionamientos que se lleven a cabo en el cantón, no es posible aplicar un
reglamento que no ha cumplido con los requisitos y formalidades propios de un
reglamento de desarrollo urbano. En consecuencia, debe aplicarse la norma de
carácter nacional y supletoria, es decir, el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU vigente.
10. Y, no solo por esa razón,
sino que, además, por así disponerlo el artículo 10 inciso 2) de la Ley de
Planificación Urbana y el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, los
planos de los proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos con fines urbanísticos
que se desarrollen en el cantón, requieren ser visados por el INVU de previo a
la aprobación municipal y a su inscripción.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/lcm
Cód. 9780-2023
Copia:
Ángela Mata Montero.
Presidenta Ejecutiva del INVU.
Mauricio Soley Pérez. Director
del Registro Inmobiliario. Registro Nacional.
PGR-C-007-2024.
REGLAMENTO DE FRACCIONAMIENTOS
Y URBANIZACIONES DEL INVU. PLAN REGULADOR. REGLAMENTOS DE DESARROLLO URBANO. NO
PUEDEN EMITIRSE REGLAMENTOS AUTÓNOMOS SOBRE MATERIAS PROPIAS DE UN PLAN
REGULADOR. VISADO DEL INVU PARA URBANIZACIONES Y FRACCIONAMIENTOS CON FINES
URBANÍSTICOS. ACCESO EXCEPCIONAL DE USO RESIDENCIAL.
El Alcalde de la Municipalidad de Tilarán requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Se requiere solicitar un visado del INVU, cuando se dispone de un Reglamento propio, que contiene pautas de seguridad más amplias y que contamos con la capacidad y competencia, para realizar nuestras propias evaluaciones sin necesidad de agregar un costo extra a nuestros usuarios?”
La Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-007-2024 de 30 de enero de 2024, concluyó que:
1. El Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU es de aplicación supletoria cuando el Gobierno Local no cuenta con plan regulador; cuando, pese a contar con un plan regulador aprobado, éste no posee regulaciones al respecto; o cuando las disposiciones del plan regulador o sus reglamentos de desarrollo urbano resulten omisas o insuficientes para algunos supuestos.
2. En ausencia de normativa local, las Municipalidades se encuentran obligadas a aplicar los reglamentos emitidos por el INVU, pues, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.
3. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo el respectivo Plan Regulador, y, por tanto, la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. No es procedente que los Gobiernos Locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.
4. Los Gobiernos Locales no pueden emitir un reglamento autónomo o independiente que regule lo concerniente a los fraccionamientos y urbanizaciones. Para que una Municipalidad pueda establecer su propia regulación en cuanto a fraccionamientos y urbanizaciones, y, por tanto, eximirse de la aplicación del Reglamento emitido por el INVU, debe hacerlo mediante la emisión de un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo urbano, y, si ya cuenta con ese instrumento, mediante la elaboración del reglamento de desarrollo urbano de fraccionamientos y urbanizaciones, ajustándose al procedimiento que establece el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
5. Conforme con el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo tiene la potestad de visar los planos de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos de urbanizar, previamente a su aprobación municipal. Esa potestad debe ejercerse también con respecto a los fraccionamientos con fines urbanísticos autorizados excepcionalmente mediante la figura de la servidumbre en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones anterior. Y también resulta exigible para los planos de fraccionamientos de uso residencial mediante el acceso excepcional que regula el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente (artículos 23 y siguientes), pues se trata de un fraccionamiento con fines urbanísticos.
6. Al tenor del artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, ese visado es requerido en todos los proyectos de urbanización y de fraccionamiento para efectos de urbanización, independientemente de si existe o no plan regulador.
7. La Municipalidad de Tilarán no puede emitir un reglamento de fraccionamientos si no es mediante la emisión de un reglamento de desarrollo urbano al plan regulador, conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
8. En caso de que, efectivamente, el Reglamento de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán no se haya elaborado conforme con el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no puede ser considerado un reglamento de desarrollo urbano válidamente emitido, y, por ello, no podría desaplicar las disposiciones del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.
9. En ese caso, para los fraccionamientos que se lleven a cabo en el cantón, no es posible aplicar un reglamento que no ha cumplido con los requisitos y formalidades propios de un reglamento de desarrollo urbano. En consecuencia, debe aplicarse la norma de carácter nacional y supletoria, es decir, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente.
10. Y, no solo por esa razón, sino que, además, por así disponerlo el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, los planos de los proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos con fines urbanísticos que se desarrollen en el cantón, requieren ser visados por el INVU de previo a la aprobación municipal y a su inscripción.