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Dictamen : 006 - del 30/01/2024
30 de enero de 2024
PGR-C-006-2024
Señor
Marcel Soler Rubio
Alcalde
Municipalidad de Montes de Oca
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. D.ALC.250-2023 de 25 de
setiembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las
siguientes interrogantes:
“¿Qué es un Uso de Suelo Municipal y qué lo diferencia
de un Certificado de Uso de Suelo Municipal?
¿Qué función cumple un Uso de Suelo Municipal dentro
del ordenamiento territorial cantonal?
¿Qué requisitos debe contener un Uso de Suelo emitido
por la Municipalidad?
¿Es posible tramitar un concepto meramente informativo
respecto a zonificación y uso de suelo para actividades del cantón sin que eso
signifique la emisión de un certificado de uso de suelo formal para tramitar
algún permiso municipal?
¿Se puede manejar otro documento de esta índole
exclusivamente para que sea utilizado como consulta para el contribuyente, sin
que éste pueda asumir que tiene un permiso para realizar su actividad comercial
o de construcción proyectada?”
En virtud de lo señalado por el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se
adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, y, de lo
allí expuesto, puede notarse que se respondió únicamente la última pregunta,
indicando que:
“No existe legalmente usos de suelo consulta o
informativos, no obstante, los contribuyentes pueden realizar consultas puras y
simples sobre zonificación, sin que ello se pueda contestar como en uso de
suelo formal.
Solo de deberán emitir uso de suelo cuando así se
solicite y se cumpla con los requisitos, no es procedente emitir un uso
informativo o de consulta ya que implicaría eventualmente un derecho subjetivo.
Conforme lo antes dicho se debe tener claro que cuando
se hace una consulta de usos de suelo, solo se podrá contestar mediante oficio
como una consulta dado el derecho que tienen los contribuyentes, no como un uso
consulta o informativo esto puede traer malos entendidos, y hasta
responsabilidad a la municipalidad, y del funcionario que lo emite, dado que
los usos otorgan derechos subjetivos. En el eventual caso de que un uso de
consulta no coincida con el uso de suelo formal, podría implicar anular el que
no esté correcto, realizando el procedimiento de la Ley General de la
Administración Pública, y podrían el contribuyente reclamar daños y
perjuicios.”
I. ADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA
CONSULTA.
Uno de los requisitos de
admisibilidad de las consultas, que exige expresamente el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica, es que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre
el objeto de la consulta.
Sobre ese requisito, hemos señalado
que el cumplimiento de ese requisito brinda insumos
importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada
a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes nos.
C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013,
C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Además, por lo anterior, hemos
expuesto que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico
detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración,
y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de
requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
En esta ocasión, el criterio legal
adjunto solo responde la última pregunta planteada, por lo que, la consulta resulta
admisible únicamente en cuanto a esa interrogante, sin perjuicio de que, para
su respuesta sea necesario abordar algunos temas relacionados con las demás.
II. SOBRE LO CONSULTADO.
A
partir de lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de
noviembre de 1968) sobre el reglamento de zonificación de los planes
reguladores, y, más concretamente, lo normado en los artículos 28 y 29, la
Procuraduría ha indicado que el certificado de uso de suelo “es un acto jurídico concreto por
medio del cual la Municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un
determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la
municipalidad de que se trate ha dictado un plan regulador) o regional como es
el caso de la gran área metropolitana (GAM).” (Dictamen no. C-427-2007 de 30 de
noviembre de 2007).
Con respecto a la normativa que debe
tomarse en cuenta para la emisión de esos certificados, hemos expuesto:
“El citado numeral 28 establece que el certificado
municipal de uso del suelo debe acreditar, «...la conformidad de uso a los
requerimientos de la zonificación.» Lo cual quiere decir que la municipalidad
respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido
para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.
En principio, tal zonificación es la que se establece
en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la
existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección
segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local,
que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo
establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad
con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente,
la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de
zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación
dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo
importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el
Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las
municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la
GAM.
Los certificados de uso del suelo se han de emitir
tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus
reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de
Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de
Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la
normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan
regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido
en relación con un determinado terreno… Las municipalidades que tienen un plan
regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que
establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no
dentro de la GAM.
En cualquiera de los casos analizados, la
municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en
relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay
discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades
de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de
la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la
Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con
lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación
respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección
de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del
artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de
Planificación Urbana.” (Dictamen no. C-273-2006 de 5 de julio de 2006).
Puesto que lo que debe certificar la
Municipalidad es lo que establece la normativa aplicable en cuanto al uso permitido,
el certificado de uso de suelo no es un acto discrecional, y así lo hemos
reconocido al señalar que:
“Partiendo de
ello, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior, en cuanto a que por
medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso
permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de
zonificación, que integra el plan regulador local.
Por tanto, el
certificado de uso de suelo acredita cuál es el uso debido, pero según lo
establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le
está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.
Ergo, la certificación no decide cuál es el uso permitido, simplemente acredita
cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer
constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no
conforme con dicha reglamentación.
Consecuentemente,
no existe posibilidad alguna de que las Municipalidades puedan consignar en los
certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta
en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se
trata de un acto en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con
lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para
ningún tipo de discrecionalidad administrativa. Tampoco podría el operador
jurídico interpretar algo distinto a lo dispuesto en el plan regulador.”
(Dictamen no. PGR-C-066-2021 de 8 de marzo de 2021).
De tal forma, lo que se consigna en
un certificado de uso de suelo es lo que disponga la normativa vigente al
respecto, y, por tanto, su vigencia depende, a su vez, de la vigencia de esa
normativa en la que se respalda. De ahí que, lo que se certifica no debería
variar si no es porque la normativa correspondiente ha sido modificada.
Al respecto, hemos señalado que:
“…la vigencia del certificado de uso de suelo está
condicionada, a su vez, a la vigencia del respectivo reglamento de zonificación
y del correspondiente plan regulador, lo cual queda respaldado por lo dispuesto
por la Sala Constitucional en la sentencia N° 4336-1999 de las 14:24 horas del
4 de junio de 1999:
«El certificado de uso del suelo que se expide
válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no
sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por
todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que
puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus
efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en
el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año,
para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año
siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del
suelo, anualmente.» (Dictamen
no. PGR-C-066-2021 recién citado).
Entonces, aparte de que la Ley de
Planificación Urbana no reconoce la existencia de un certificado de uso de
suelo “temporal” o “provisional” o de otro documento que pueda ser utilizado
únicamente para fines informativos, como se plantea en la consulta, lo que se
podría informar por parte de la Municipalidad sobre el uso de suelo permitido,
aunque fuera de manera informal, sin emitir el certificado como tal, no debería
ser diferente a lo que se deba consignar en un certificado de uso de suelo.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta
que el certificado de uso de suelo es un acto declarativo de derechos para el
administrado, pues, en palabras de la Sala Constitucional “le otorga el derecho
a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación
una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de
los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones
urbanísticas y el régimen ambiental vigente.” (Voto no. 9565-2017 de las 9
horas 45 minutos de 23 de junio de 2017. Véanse, además, nuestros
pronunciamientos nos. C-005-2019 de 9 de enero de 2019, C-022-2019 de 25 de
enero de 2019, C-024-2021 de 1° de febrero de 2021).
Por lo anterior, si bien es cierto
la Municipalidad podría contestar consultas en cuanto a la zonificación y usos
permitidos, solo el certificado de uso de suelo formalmente otorgado confiere
un derecho subjetivo, pues, de lo contrario, se le estaría reconociendo la
misma naturaleza jurídica y el mismo valor a un acto distinto, sin necesidad de
cumplir con los requisitos y procedimientos dispuestos para la emisión de los
certificados de uso de suelo.
Tómese en cuenta que el artículo 28
de la Ley de Planificación Urbana señala que se prohíbe aprovechar o dedicar
terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la
zonificación implantada y que los propietarios interesados deberán obtener un certificado
municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la
zonificación. En consecuencia, solo el certificado de uso de suelo puede
acreditar la conformidad o no del uso pretendido. Cualquier otra respuesta,
información o documento que no cumpla con las formalidades propias de un
certificado de uso de suelo no surte los efectos previstos por la Ley de
Planificación Urbana ni tiene la naturaleza jurídica que se le ha reconocido a
aquel certificado.
III.
CONCLUSIÓN.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1. La Ley de Planificación
Urbana no reconoce la existencia de un certificado de uso de suelo “temporal” o
“provisional” o de otro documento que pueda ser utilizado únicamente para fines
informativos, como se plantea en la consulta; lo que se podría informar por
parte de la Municipalidad sobre el uso de suelo permitido, aunque fuera de
manera informal, sin emitir el certificado como tal, no debería ser diferente a
lo que se deba consignar en un certificado de uso de suelo.
2. Si bien es cierto la
Municipalidad podría contestar consultas en cuanto a la zonificación y usos
permitidos, solo el certificado de uso de suelo formalmente otorgado confiere
un derecho subjetivo, pues, de lo contrario, se le estaría reconociendo la
misma naturaleza jurídica y el mismo valor a un acto distinto, sin necesidad de
cumplir con los requisitos y procedimientos dispuestos para la emisión de los
certificados de uso de suelo.
3. Conforme con el artículo
28 de la Ley de Planificación Urbana, solo el certificado de uso de suelo puede
acreditar la conformidad o no del uso pretendido. Cualquier otra respuesta,
información o documento que no cumpla con las formalidades propias de un
certificado de uso de suelo no surte los efectos previstos por la Ley de
Planificación Urbana ni tiene la naturaleza jurídica que jurisprudencialmente
se le ha reconocido a aquel certificado.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/lcm
Cód.
9643-2023
PGR-C-006-2024.
CERTIFICADO DE USO DE SUELO.
NATURALEZA JURÍDICA. NO EXISTEN CERTIFICADOS DE USO DE SUELO TEMPORALES O
PROVISIONALES.
El Alcalde de la Municipalidad de
Montes de Oca requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Qué es un
Uso de Suelo Municipal y qué lo diferencia de un Certificado de Uso de Suelo
Municipal?
¿Qué función
cumple un Uso de Suelo Municipal dentro del ordenamiento territorial cantonal?
¿Qué
requisitos debe contener un Uso de Suelo emitido por la Municipalidad?
¿Es posible
tramitar un concepto meramente informativo respecto a zonificación y uso de
suelo para actividades del cantón sin que eso signifique la emisión de un
certificado de uso de suelo formal para tramitar algún permiso municipal?
¿Se puede
manejar otro documento de esta índole exclusivamente para que sea utilizado
como consulta para el contribuyente, sin que éste pueda asumir que tiene un
permiso para realizar su actividad comercial o de construcción proyectada?”
La Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-006-2024 de 30 de enero de 2024, concluyó que:
1. La Ley de Planificación
Urbana no reconoce la existencia de un certificado de uso de suelo “temporal” o
“provisional” o de otro documento que pueda ser utilizado únicamente para fines
informativos, como se plantea en la consulta; lo que se podría informar por
parte de la Municipalidad sobre el uso de suelo permitido, aunque fuera de
manera informal, sin emitir el certificado como tal, no debería ser diferente a
lo que se deba consignar en un certificado de uso de suelo.
2. Si bien es cierto la
Municipalidad podría contestar consultas en cuanto a la zonificación y usos
permitidos, solo el certificado de uso de suelo formalmente otorgado confiere
un derecho subjetivo, pues, de lo contrario, se le estaría reconociendo la
misma naturaleza jurídica y el mismo valor a un acto distinto, sin necesidad de
cumplir con los requisitos y procedimientos dispuestos para la emisión de los
certificados de uso de suelo.
3. Conforme con el
artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, solo el certificado de uso de
suelo puede acreditar la conformidad o no del uso pretendido. Cualquier otra
respuesta, información o documento que no cumpla con las formalidades propias
de un certificado de uso de suelo no surte los efectos previstos por la Ley de
Planificación Urbana ni tiene la naturaleza jurídica que jurisprudencialmente
se le ha reconocido a aquel certificado.