Opinión Jurídica : 013 - del 25/01/2024

25 de enero del 2024

PGR-OJ-013-2024

Señora

Noemy Montero Guerrero

Jefa de Área

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, nos referimos a su oficio AL-CPEMUJ-2073-2023 del 25 de mayo de 2023, ingresado a la Procuraduría el 20 de setiembre siguiente, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “REFORMA AL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 46 Y AL ARTÍCULO 51 DE LA LEY DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA Y CREACIÓN DEL BANHVI, LEY N.° 7052 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 1986 Y SUS REFORMAS. LEY PARA RESGUARDAR EL DERECHO A LA VIVIENDA DE LAS MUJERES QUE SUFREN VIOLENCIA DE GÉNERO”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.604.

Debemos indicar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La intención del proyecto de ley es establecer una acción afirmativa a favor de las mujeres para que, en situaciones de violencia de género, puedan acceder al Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), para adquirir una vivienda que las mantenga lejos de su presunto agresor.

En la exposición de motivos se señala que anualmente el INAMU atiende cerca de 400 mujeres en riesgo femicida y 500 hijos e hijas de éstas en los Centros Especializados de Atención y Albergue Temporal para Mujeres afectadas por Violencia y sus hijos e hijas (CEAAM). No obstante, por su naturaleza, el servicio de albergue especializado es una alternativa de protección transitoria, que no garantiza que al egreso vayan a contar con una vivienda que les dé seguridad y protección, especialmente considerando las dificultades económicas que enfrentan las mujeres.

Asimismo, se señala que aun cuando de conformidad con el artículo 71.2 a) del Código Procesal Penal, muchas mujeres víctimas de los delitos contemplados en la Ley N°. 8589 son atendidas por la Oficina de Atención y Protección a la Víctima del Delito (OAPVD) del Ministerio Público, las medidas de reubicación que se adoptan también son de carácter transitorio y no hay certeza de que las víctimas cuenten a su egreso con recursos económicos, familiares o comunales de apoyo que les faciliten estadía en una residencia segura y digna.

Se señala que aun cuando el artículo 3 de la Ley Contra la Violencia Doméstica contiene dentro de las medidas de protección la posibilidad de autorizar a la persona agredida un domicilio diferente del común, lo cierto es que tal medida con frecuencia no es posible debido a que las víctimas no cuentan con recursos económicos, recursos familiares o comunales de apoyo que les faciliten el acceso a otro domicilio, lo cual las compele a permanecer en la zona de riesgo y seguir expuestas a nuevas y mayores agresiones, algunas con posibles finales fatales.

En definitiva, los promoventes del proyecto de ley consideran que, en medio de la violencia doméstica, las mujeres que viven en casa propia se encuentran en una situación de mayor bienestar y seguridad, no sólo porque tienen menos presión económica, sino porque pueden dar por terminada la relación de pareja con más facilidad pues están en una posición de mayor empoderamiento para romper con el ciclo de la violencia.

II. SOBRE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS Y EL PRESENTE PROYECTO DE LEY

En el ámbito constitucional se ha aceptado como válida y legítima la posibilidad de que el legislador establezca un régimen especial de acciones afirmativas, cuando estas sean necesarias para proteger a colectivos que se encuentran en una condición objetiva de desigualdad, incluyendo a las mujeres.

De igual forma, los órganos de supervisión de cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanos han reconocido como legítima la posibilidad de que los Estados establezcan medidas legislativas de acción afirmativa o de discriminación positiva con el objetivo de corregir y eliminar situaciones objetivas de injusta desigualdad (ver parágrafo 5 de la Observación General N.° 18 del Comité de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Opinión Consultiva OC-04/84 de 19 de enero de 1984 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

No existe un concepto unánime sobre qué se entiende por acciones afirmativas, debido a que estas se desarrollan en múltiples circunstancias, contextos culturales, económicos y sociales divergentes. Sin embargo, puede indicarse que corresponden a medidas diseñadas para favorecer a minorías diferenciadas y aisladas.[1]

Las acciones afirmativas también son conocidas bajo los conceptos de “acción positiva”, “movilidad positiva”, “promoción positiva” o “diferenciación positiva” y surgen como una intervención estatal para responder a demandas de desigualdad.

Quienes defienden estas acciones consideran que cumplen a cabalidad la finalidad de propiciar una mayor igualdad, mermando o eliminando, las diferencias que por una u otra razón han creado una brecha entre el sector social que se busca proteger y el resto de la sociedad.

Por tanto, las acciones afirmativas derivan del principio de igualdad ante la ley, partiendo del principio de que debe tratarse igual a los iguales y desigual a los desiguales, tal como ha sido reconocido por la Sala Constitucional al indicar:

"Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original; y se orienta al logro de una «igualdad real» entre los sujetos. Debe resaltarse que, esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad; más bien, resulta de la aplicación del mismo, y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución. Existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos; [...]" (Sentencia 0337-91).

Es por tal razón que las acciones afirmativas procuran la igualdad de resultados. Son mecanismos correctivos de una situación anómala. Por lo tanto, se puede deducir que las acciones afirmativas, mientras se justifiquen con méritos, razonables y proporcionales no son contrarias al derecho constitucional, sino que por el contrario quedan justificadas.

Es por lo anterior, que establecer una acción afirmativa a favor de las mujeres, como lo pretende el presente proyecto de ley para que, en situaciones de violencia de género, puedan acceder al Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), para adquirir una vivienda que las mantenga lejos de su presunto agresor, es un tema que se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador.

Nótese que, en la exposición de motivos del proyecto de ley, se justifican objetivamente las razones por las cuales se considera que debe establecerse una medida afirmativa a favor de las mujeres que sufren violencia de género, lo cual se respalda no sólo con estadísticas, sino también basado en los datos de atención de los organismos administrativos y judiciales que se encargan de proteger a las mujeres víctimas de violencia de género.

Debe recordarse que el principio de igualdad reconocido constitucionalmente en el artículo 33 de nuestra Constitución, garantiza un trato equitativo y prohíbe cualquier forma de discriminación contraria a la dignidad humana. Este principio, también se encuentra reconocido en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en nuestro país, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2 y 7) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 24).

Asimismo, en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) se preceptúan la obligación de los Estados Partes de adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y asegurar, por ley u otros medios apropiados, la realización práctica de este principio (artículo 2).

Por tanto, desde el punto de vista del derecho a la igualdad, un proyecto de ley como el que se consulta estaría justificado, siendo resorte del legislador determinar si lo aprueba o no como una medida para compensar la desigualdad real que existe para las mujeres víctimas de violencia de género.

Sin perjuicio de lo anterior, procederemos a analizar de manera específica el articulado propuesto.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

El presente proyecto de ley consta de dos artículos que modifican lo dispuesto en los numerales 46 y 51 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda), Ley N.º 7052 de 13 de noviembre de 1986 y sus reformas.

La redacción que se propone de dichos artículos, destacando en negrita lo que se modifica de la versión vigente, es la siguiente:

“ARTÍCULO 46- Se crea el Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), con el objetivo de que las familias, las personas con discapacidad con o sin núcleo familiar, las parejas jóvenes y las personas adultas mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos, así como las mujeres que sufran situaciones de violencia de género y necesiten cambiar su residencia para enfrentarlas, puedan ser propietarias de una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio. Será administrado por el Banco y estará constituido por los siguientes aportes: (…) “

“ARTÍCULO 51- Serán elegibles para recibir el beneficio del fondo, las familias, las personas con discapacidad con o sin núcleo familiar, las parejas jóvenes y las personas adultas mayores sin núcleo familiar que no tengan vivienda o que, teniéndola, dichas viviendas requieran reparaciones o ampliaciones; así como las mujeres que sufran situaciones de violencia de género y requieran cambiar su residencia para enfrentarlas. Asimismo, sus ingresos mensuales no deberán exceder el máximo de seis veces el salario mínimo de una persona obrera no especializada de la industria de la construcción. (…)

En el caso de las mujeres que sufren violencia de género y requieren cambiar su residencia, esa condición será acreditada por un dictamen técnico emitido por el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU). Igualmente, cuando el caso se encuentre en la vía judicial, dicha condición podrá acreditarse mediante un informe emitido por el Departamento de Trabajo Social y Psicología del Poder Judicial, por la Oficina de Atención y Protección a la Víctima del Delito (OAPVD) del Ministerio Público o por la persona juzgadora que tramita el caso.”

Como se observa, la intención del proyecto de ley es autorizar el acceso de las mujeres que sufren de violencia de género y que no cuentan con suficientes condiciones socioeconómicas, para acceder al Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), en caso que requieran cambiar su lugar de residencia y adquirir una nueva vivienda de manera permanente. En la actualidad, como se indica en la exposición de motivos, únicamente pueden acceder a ayudas transitorias para cambiar su lugar de residencia al ser víctimas de violencia doméstica.

En otras palabras, el proyecto de ley pretende ampliar las personas beneficiarias del FOSUVI, para incluir a las mujeres víctimas de violencia doméstica, además de las ya contempladas en la norma, sea las familias, las personas con discapacidad con o sin núcleo familiar, las parejas jóvenes y las personas adultas mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos.

Si bien dicha reforma, como indicamos, forma parte del ámbito de discrecionalidad del legislador, consideramos que resulta de vital importancia modificar también la redacción actual de los artículos 52, 54 y 55 de la Ley N.°7052, para que se incorpore dentro de sus alcances a las mujeres víctimas de violencia doméstica y así, evitar problemas futuros de interpretación de la ley, dado que dichos artículos se refieren a los beneficiarios actuales del FOSUVI.

De igual forma, debe considerarse lo dispuesto en el numeral 56 de dicha ley, que indica en la actualidad:

“Artículo 56.- Las familias que reciban el subsidio deberán inscribir el inmueble a nombre de la pareja en el matrimonio y, en caso de unión de hecho, a nombre de la mujer; asimismo, sobre el inmueble deberá constituirse el régimen de patrimonio familiar tanto en caso de matrimonio como en unión de hecho.”

Dada la generalidad de dicha norma vigente en la actualidad, estimamos que debe excluirse de manera expresa de dicha disposición, el supuesto que pretende aprobarse con el presente proyecto de ley, pues cuando la beneficiaria es una mujer víctima de violencia de género, sería un sinsentido someter la vivienda a un régimen de patrimonio familiar o inscribir el inmueble a nombre de la pareja, desnaturalizándose el objetivo de la ley que pretende aprobarse.

Dado lo anterior, estimamos de manera respetuosa que deben hacerse las correcciones aquí apuntadas, para no dejar dudas en la interpretación futura de la ley que eventualmente se apruebe.

IV. CONCLUSIÓN

Partiendo de lo anterior, debemos concluir que el presente proyecto de ley, al pretender autorizar a las mujeres víctimas de violencia doméstica a acceder a los fondos del FOSUVI, constituye una acción afirmativa que está autorizada por el Derecho de la Constitución y los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos.

No obstante lo anterior, se recomienda modificar también lo dispuesto en los numerales 52, 54, 55 y 56 de la Ley N.°7052, en los términos señalados en este pronunciamiento, para incorporar y proteger el supuesto de hecho que se pretende aprobar con la presente iniciativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb

[1] Ver al respecto a Santiago Juaréz, Mario (2007) Igualdad y acciones afirmativas. Universidad Autónoma de México. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2494/pl2494.htm