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Dictamen : 001 - del 19/01/2024
19
de enero de 2024
PGR-C-001-2024
Señor
Marvin Urbina Jiménez
Auditor Interno
Municipalidad de Golfito
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. MG-AI-006-2024 de 10 de
enero de 2024, mediante el cual indica que la atención de una denuncia
ciudadana por la aprobación parcial del presupuesto del año 2024, generó una
duda jurídica, por lo que se requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Cuáles
son las consideraciones legales del proceso de creación de plazas en el régimen
municipal, cuando el fiscalizador externo, en este caso la Contraloría General
de la República, rechaza el estudio de viabilidad financiera y no aprueba el
recurso financiero destinado para una plaza específica, a pesar de haberse
realizado el estudio técnico y la actualización del manual descriptivo de
puestos, y de haberse incluido el contenido presupuestario en el Presupuesto
Ordinario de la Municipalidad?”
I.
SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.
Si bien es cierto el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los
auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es
irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia
administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.
En ese sentido, hemos indicado que la materia
consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que
pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la
facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin
de que esos órganos de control interno cuenten con la
posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del
Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una
forma más eficaz sus funciones de control y validación.
Ello implica que los auditores no se encuentran
autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén
contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa
razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna,
deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté
aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite
determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que,
resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos.
C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009,
C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019,
C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021
de 6 de enero de 2021).
Dado que la facultad de consultar que tienen los
auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a
la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa
facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica,
y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de
cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad
de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en
tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus
competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
Puesto que la facultad de consultar que tienen
los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que
ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el
cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando
sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.
A su vez, se reitera lo dispuesto en el
dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes
emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la
auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas
−incluida la institución en la que está inserta la auditoría−
constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la
función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración
en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo
7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los
dictámenes emitidos los auditores
carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen
que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Por otra parte, las consultas que
planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben
cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo,
claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado
y que la consulta provenga del jerarca de la institución.
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Si bien, es posible valorar la
admisibilidad de las consultas de los auditores en aquellos casos en los que se
indique que se requiere nuestro criterio para atender una denuncia concreta y,
por tanto, no exista un ligamen entre lo consultado y el plan de trabajo de la
auditoría, lo cierto es que en esta ocasión el cuestionamiento planteado versa
sobre un tema de fondo que corresponde analizar y responder a la Contraloría
General de la República.
Concretamente,
se cuestiona cómo debe procederse en aquellos casos en los que la Contraloría
General de la República rechaza
el estudio de viabilidad financiera y no aprueba el recurso financiero
destinado para la creación de una plaza específica. Además de que, por lo
indicado, ya existe una decisión de la Contraloría sobre ese caso concreto, en
reiteradas ocasiones hemos indicado que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias cuyo conocimiento y análisis corresponde a la
Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos expuesto:
“En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo
184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de
los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa.
En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta
línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente,
de conformidad con su Ley Orgánica, artículos
4 y 12, por lo que los criterios
que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo
cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
La
Contraloría General de la República es
el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra
disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no.
C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original.
En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014
de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10
de febrero de 2020, entre muchos otros).
Con
base en lo anterior, la Procuraduría no es competente para determinar cómo debe
ejercer la Contraloría General de la República sus funciones de fiscalización y
de aprobación de los presupuestos que le competen, ni para definir las
consecuencias jurídicas de los actos de aprobación o improbación
presupuestaria que realice.
Por lo expuesto, la consulta es inadmisible.
De
usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 135-2024
PGR-C-001-2024.
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. EL CUESTIONAMIENTO PLANTEADO VERSA SOBRE
UN TEMA DE FONDO QUE CORRESPONDE ANALIZAR Y RESPONDER A LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.
El señor
Marvin Urbina Jiménez, auditor interno de la Municipalidad de Golfito, mediante
oficio no MG-AI-006-2024 de 10 de enero de 2024
indica que la atención de una denuncia ciudadana
por la aprobación parcial del presupuesto del año 2024, generó una duda
jurídica, por lo que se requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Cuáles son las consideraciones
legales del proceso de creación de plazas en el régimen municipal, cuando el
fiscalizador externo, en este caso la Contraloría General de la República,
rechaza el estudio de viabilidad financiera y no aprueba el recurso financiero
destinado para una plaza específica, a pesar de haberse realizado el estudio
técnico y la actualización del manual descriptivo de puestos, y de haberse
incluido el contenido presupuestario en el Presupuesto Ordinario de la
Municipalidad?”
La Procuraduría en Dictamen
PGR-C-001-2024 de 19 de enero de 2024 declaró inadmisible la consulta porque:
El cuestionamiento planteado versa sobre un
tema de fondo que corresponde analizar y responder a la Contraloría General de
la República.
En este sentido, la
Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias cuyo conocimiento y
análisis corresponde a la Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos expuesto:
“En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo
184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de
los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa.
En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta
línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece:
La
Contraloría General de la República es
el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra
disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no.
C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original.
En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014
de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10
de febrero de 2020, entre muchos otros).
En conclusión, la Procuraduría no es competente para determinar cómo debe
ejercer la Contraloría General de la República sus funciones de fiscalización y
de aprobación de los presupuestos que le competen, ni para definir las
consecuencias jurídicas de los actos de aprobación o improbación presupuestaria
que realice.