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Dictamen : 268 - del 15/12/2023
15 de diciembre de 2023
PGR-C-268-2023
Señor
Esteban Alfredo Calvo Campos
Director
Museo de Arte Costarricense
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio
N° MAC-DIR-003-2022, suscrito en su oportunidad
por la anterior directora de esa entidad, señora Sofía Soto Maffioli,
mediante el cual se nos indicó que el Museo de Arte Costarricense recibió el
oficio número AM-OF-904-2021 del 22 de junio de 2021, suscrito por el señor
Mario Redondo, Alcalde de la Municipalidad de Cartago, mediante el cual se
plantearon una serie de preguntas referidas al alcance de la Ley N° 6091 en
materia de supervisión de obras de arte (artículo 2 de esa norma), así como a
otras cuestiones relativas a la adquisición, propiedad y gestión de obras de
arte.
Se nos indica que las consultas fueron atendidas
mediante oficio MCJ-AJ-410-2021 de fecha del 25 de octubre de 2021, y estas
respuestas contienen nueva interpretación sobre las funciones del Museo de Arte
Costarricense con respecto a la supervisión y aprobación de adquisiciones de
otras instituciones estatales, pero carecen de carácter vinculante. Así, se nos
indica que, siguiendo estas respuestas, se requiere que el Museo cuente con
información vinculante en referencia a las siguientes interrogantes:
“1. ¿Debe el
Museo de Arte Costarricense aprobar la adquisición de obras de arte que no
respondan a la Ley Nº 6750 y que las instituciones del Sector Público realicen
de manera espontánea?
2. ¿Qué
instituciones del Sector Público tienen potestades para adquirir obras de arte
de manera espontánea?
3. ¿Qué
instituciones del Sector Público no se encuentran obligadas por la Ley Nº 6750
a adquirir obras de arte sobre presupuestos de construcción?
4. ¿Debe el Museo
de Arte Costarricense aprobar la adquisición, para los Municipios y todas las
demás instituciones estatales, de obras que sean adquiridas en bienales,
concursos, premios de adquisición, certámenes y otras figuras que no sean la
compra directa, organizados por estas instituciones?
5. ¿Debe el Museo
de Arte Costarricense aprobar la adquisición, para los Municipios y todas las
demás instituciones estatales, de obras que sean abandonadas por los artistas o
propietarios en bienales, concursos, certámenes y otras razones, en estas
instituciones?
6. ¿Tiene el
Museo de Arte Costarricense competencia en la aprobación de edificación o
adquisición de monumentos por parte de las instituciones estatales, por compra
directa o por donación?
7. ¿Cómo debe interpretarse
el término “monumento” en este sentido?
8. ¿Tiene el
Museo de Arte Costarricense obligación de supervisar también los “monumentos”
al igual que debe supervisar las “colecciones de obras de arte”?
9. ¿Cuál es la
responsabilidad del Museo de Arte Costarricense en materia de monumentos?”
Asimismo, se nos informa que con la consulta que aquí
nos ocupa se da cumplimiento al Acuerdo N° MAC-031-8-2021 y se informa de lo
correspondiente a la Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense.
Además, partimos de que, en carácter de criterio
legal, se adjuntó el citado oficio N° MCJ-AJ-410-2021 de fecha del 25 de
octubre de 2021, elaborado por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y
Juventud.
I.- OBSERVACIONES PREVIAS SOBRE LA ADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA
Antes de entrar a hacer referencia a
algunas consideraciones de fondo sobre los temas planteados, en razón de que ya
hemos contestado gran cantidad de consultas de ese Museo relacionadas con el
ejercicio de sus competencias y con la adquisición de obras de arte por parte
de las instituciones públicas, resulta preciso advertir que en esta ocasión la
gestión se encuentra mal planteada, por las razones que pasamos a indicar.
Debe recordarse
que nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), en orden al
desempeño de la función consultiva, dispone, en lo que aquí nos interesa, lo
siguiente:
“Artículo 3.- Atribuciones. Son
atribuciones de la Procuraduría General de la República:
(…)
b) Dar informe,
dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones
jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales. (...).
Artículo 4.- Consultas:
Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión
de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos,
quienes podrán realizar la consulta directamente”.
A partir de esas normas,
nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado tres requisitos mínimos
de admisibilidad de las consultas, a saber: a) Que el objeto de la consulta sea
planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico.
Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos
concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la
Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya
adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en
trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de
otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que
plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea
formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Al
respecto véanse los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021,
PGR-C-136-2023 de 11 de julio de 2023, entre muchos otros).
En
orden al dictamen o informe de la Asesoría Legal que debe acompañar la
consulta, hemos explicado que debe ser un estudio específico, profundo y serio,
que comprenda la interpretación que
brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al
jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la
jurisprudencia –administrativa y judicial– y doctrina que, a criterio
del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes
a dictaminar, que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración.
Se sobreentiende, que en el criterio deberá de llegarse a una determinada
posición sobre el tema o tópicos en consulta (dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002,
C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-074-2004 del 2 de marzo del 2004,
C-138-2005 del 20 de abril del 2005, C-166-2005 del 5 de mayo del 2005,
C-276-2005 del 4 de agosto del 2005, C-162-2020 del 04 de mayo del 2020, entre
otros).
Asimismo, en relación con dicho criterio legal,
mediante nuestros pronunciamientos se ha especificado lo siguiente:
“hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para
analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la
institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más
adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la
Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de
12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, entre muchos otros).
Por
lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de
admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las
dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de
solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio
de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el
fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales
que se nos plantean.
No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.
Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la
consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada.” (Dictamen
PGR-C-016-2022 de fecha 20 de enero de 2022)
“Ergo,
tal y como lo hemos definido en nuestra jurisprudencia administrativa, no podemos
obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio
jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o
institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal,
pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la
consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por
el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y
conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por
la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte,
sobre el tema o los temas consultados. (Véase al respecto, entre otros, los
dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, C-018-2004 del 16 de enero del
2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).” (Dictamen
PGR-C-238-2023 de fecha 22 de noviembre de 2023)
A la
luz de estas consideraciones, se advierte que la forma de plantear la consulta
en este caso no se ajusta a esos criterios de admisibilidad.
En primer término, es evidente que
el oficio que se adjuntó en carácter de criterio legal no cumple con los
requisitos indicados, porque no se trata de un criterio elaborado para el
jerarca, para efectos de presentar la consulta a esta Procuraduría, sino que se
trata de un oficio dirigido a otra institución.
Por otra parte, nótese que no se plantean
cuestionamientos propios institucionales, sino que la Administración se
ha limitado a replicar las consultas que le fueron enviadas a ese Museo por
parte de la Municipalidad de Cartago –consultas que por demás ya fueron
contestadas a ese gobierno local–, situación que tampoco resulta una forma
admisible de solicitud el ejercicio de nuestra competencia consultiva.
En efecto, como quedó explicado líneas atrás, la
Administración no puede pretender trasladar a este órgano consultivo los
asuntos o las decisiones que le compete tomar directamente, ni solicitar que
supervisemos o validemos los criterios internos ya vertidos en el ejercicio de
sus competencias. Sobre este punto agregaremos otras consideraciones más
adelante.
Debe advertirse que la institución está obligada a
ejercer sus funciones y sus competencias en aplicación de sus criterios
especializados –en este caso, en aplicación de su criterio técnico-artístico–,
y solo en caso de que para el ejercicio de sus funciones surja alguna duda
puntual y específica sobre el sentido, alcance o aplicación de un principio o
una norma del ordenamiento, entonces puede consultarse nuestro criterio
técnico-jurídico.
II.- ANTECEDENTES EN NUESTRA JURISPRUDENCIA
SOBRE LOS TEMAS CONSULTADOS
Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior,
nos permitimos repasar algunos antecedentes importantes sobre la materia, dado
que, como es de su conocimiento, esa institución nos ha consultado varias veces
sobre los temas atinentes a la gestión que aquí nos ocupa, lo que ha generado
una serie de dictámenes que ya han venido evacuando esos cuestionamientos.
Así, tenemos que de conformidad con la Ley N° 6750 del 29
de abril de 1982 (Ley de Estímulo a las Bellas Artes Costarricenses), se establece una
obligación para la Administración Pública, consistente en la necesaria reserva
de un porcentaje del presupuesto dispuesto para la construcción de edificios –que
se destinarán a la prestación de servicios directos a la población–, a efecto
de adquirir o elaborar obras de arte, siempre y cuando el costo de la
construcción sea superior a los diez millones de colones.
Sobre
la imposición de esta obligación y cuáles entidades públicas deben acatarla, ya
en nuestro dictamen PGR-C-246-2023 del 27 de noviembre de 2023,
desarrollamos las siguientes explicaciones:
“1.- ADQUISICIÓN DE OBRAS DE ARTE POR PARTE DE LAS
INSTITUCIONES PÚBLICAS Y COMPETENCIAS DEL MUSEO DE ARTE COSTARRICENSE (MAC)
En primer término,
tenemos que la Ley N° 6750 del 29 de abril de 1982 (Ley de Estímulo a las Bellas Artes
Costarricenses), establece lo siguiente:
“Artículo 7- Cuando el Estado o sus instituciones
proyecten la construcción de un edificio público, para la
prestación de servicios directos a la población, el Ministerio de Cultura y la
institución vinculada a dicha construcción deberán señalar, antes de la
aprobación definitiva de los planos y
presupuestos, el porcentaje mínimo de estos que se dedicará a la
adquisición o elaboración de obras de arte, de creación de artistas
nacionales.
El porcentaje dispuesto deberá cumplir con los
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, tomando
en cuenta la situación fiscal del país y los requerimientos técnicamente
justificables para su adquisición.
Las obras de arte que se elaboren o adquieran
en cumplimiento de esta disposición se considerarán de dominio público
y deberán colocarse en espacios accesibles al público para su disfrute.
Se exceptúan de la obligación de destinar recursos
para este fin, las siguientes instituciones públicas de bienestar social la
Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), el Ministerio de Educación Pública (MEP), la Junta de
Protección Social (JPS), el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia
(IAFA), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam),
el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de
Personas con Discapacidad (Conapdis).” (Así
reformado por el artículo 3° de la ley N° 10149 del 22 de marzo del 2022) (el
subrayado es nuestro)
Sobre esta norma, hemos tenido la
oportunidad de ilustrar su sentido y su origen, en la siguiente forma:
“Como puede
observarse, el artículo transcrito establece una obligación para la
Administración Pública, consistente en la necesaria reserva de un porcentaje
del presupuesto dispuesto para la construcción de edificios, que se destinarán
a la prestación de servicios directos a la población, a efecto de adquirir o
elaborar obras de arte, siempre y cuando el costo de la construcción sea superior a los diez millones de colones.
Dentro
expediente legislativo número 8925, mediante el cual se le dio trámite a la ley de cita, resulta clara la
intención del legislador de que el Estado y sus instituciones brindar
mayor protección a las artes plásticas y los artistas costarricenses. Para
lograr ese objetivo, los legisladores consideraron necesario establecer la
obligación de reserva presupuestaria ya indicada, misma que se concretó en el
artículo 7 transcrito supra.
De las referidas actas legislativas, se
deduce que el legislador pensó en afectar, con la prescripción indicada, las
construcciones de edificios nuevos, a las “grandes edificaciones” destinadas
a prestar servicios al público, lo que resulta lógico en el tanto lo pretendido
no fue sólo brindar protección a las artes plásticas costarricenses, sino
divulgar el acervo cultural nacional.
Sobre el particular transcribimos, en
lo que interesa, parte de la discusión legislativa del artículo de cita:(…)
“ (…)
DIPUTADO VARGAS CARBONEL:
(…) la idea es dedicar a la adquisición y elaboración de obras de arte, un porcentaje de las grandes edificaciones; en
ese sentido hay que establecer una pauta, una limitación. (…)
Entonces con un criterio realista, hay que establecer una clasificación
adecuada que haga realmente aplicable la norma en beneficio de la cultura y de
los artistas nacionales.
(…)
DIPUTADO ESPINOZA SANCHEZ
Nada más para recordarle al señor diputado Mario Rojas que hay un
precedente, claro que no es obligatorio en la ley, sino que habla de que se
autoriza a las instituciones del Estado a invertir proyectos en obras de arte
en sus edificios. Pero el consenso de estos grupos que
participaron en estas reuniones, se dirigió al punto importante que fuera para
estimular a los artistas nacionales, y que era mediante la obligación del
Estado o de sus instituciones a dedicar parte de sus edificios, necesariamente
a alguna obra de arte, un mural, una pintura etc. (…)
DIPUTADO ESPINOZA SANCHEZ:
Muchas gracias don Humberto, es precisamente para insistir respetuosamente
en ese sentido, de que se mantenga el espíritu de este artículo. Porque aquí de
lo que se trata es de tomar una decisión. Es decir
vamos a estimular en diferentes direcciones el arte, una de ellas
obligando a las instituciones del Estado a invertir un poco en cultura,
claro tal vez un porcentaje mínimo. Yo entiendo que la proposición del diputado
Fernández Saborío, es para ponernos de acuerdo en redactar una moción para
limitar verdaderamente esta inversión, aunque sea mínima, para estimular al
artista costarricense. Pero sí coincido con usted don Humberto, de que ojalá se
mantenga el espíritu en ese sentido, compartiendo desde luego la preocupación
del diputado Mario Rojas, en el sentido de que hay que circunscribirse a la
realidad económica por la que atraviesa el país. Pero si tenemos que
pensar en la necesidad de estimular mediante ley la obra de arte costarricense,
en este caso específico los edificios”
(…) Asamblea Legislativa. Expediente Legislativo No.8925. folios 98 a 100. (El subrayado no es del
original)
(…)
DIPUTADO ESPINOZA SANCHEZ
Para recordar que el diputado Vargas Carbonel,
realmente nos aclaró el panorama que se presentaría en edificios públicos de
menor cuantía; por ejemplo centros de salud, unidad sanitaria, alguna escuelita, etc; que
sería ilógico tratarse de introducir algún aspecto de bellas artes en esos
edificios. Entonces se determinó que sumas o construcciones mayores a
diez millones de colones ameritaban este tipo de legislación para que de alguna
manera se invierta en bellas artes,
provenientes de artistas costarricenses. Asamblea Legislativa. Expediente
Legislativo No.8925. folio 162.
(…)
De la transcripción
que precede, puede concluirse que la intención del legislador se perfiló a
proteger y estimular a los artistas costarricenses, estableciendo como
una de las medidas para ese efecto, la obligación del Estado y sus
instituciones de dedicar un porcentaje del presupuesto dispuesto para
construcción de edificios públicos nuevos, a la adquisición o elaboración de
obras de arte.
En ese sentido,
resulta importante resaltar que la afectación se dirige a aquellos edificios
nuevos destinados a la prestación de servicios directos a la población,
lo que en el fondo pretende, no sólo la adquisición o realización de obras de
arte nacionales, sino, su divulgación al público.
En virtud de lo indicado, considera
este Órgano Asesor que la Ley de Estímulo a las Bellas Artes se dirige a establecer
mayor protección a las artes plásticas, especialmente las costarricenses,
obligando al Estado y a sus instituciones a invertir en cultura. Una
forma para lograr ese objetivo lo es la prescripción contenida en el artículo
7, disponiendo que el Ministerio de Cultura, junto a la institución estatal
correspondiente, señalarán el porcentaje mínimo que se dedicará a la compra o
realización de obras de arte, cuando se proyecte la construcción de edificios
nuevos destinados a la prestación de servicios al público, cuyo costo supere
los diez millones colones. (énfasis agregado) (Dictamen N° C-075-2004 del 2
de marzo de 2004)
Por otra parte, tenemos que nuestro dictamen N° C-118-2021 del
5 de mayo 2021 contiene amplias consideraciones sobre esta normativa, que, en lo
conducente, nos permitimos transcribir en la siguiente forma:
“A pesar de la importancia de ese reconocimiento y que la tutela
constitucional del patrimonio cultural y artístico es amplia, debemos señalar
que en Costa Rica no existe una ley que regule de forma integral esta materia.
Por el contrario, el legislador se ha decantado por una
legislación sectorial, que en muchos casos se ha tornado insuficiente, ha
sido derogada o ha quedado desfasada para cumplir con el fin constitucional de
promoción de las artes y la cultura.
En ese intento del legislador por promover ese objetivo, nació
precisamente la Ley de Estímulo a las Bellas Artes Costarricenses, N° 6750 del
29 de abril de 1982, sobre la cual se consulta, que según la exposición de
motivos del proyecto de ley base, tenía como intención principal que el Estado
estimulara el trabajo de los artistas que con su esfuerzo habían sido pioneros
en las bellas artes costarricenses. Al respecto se indicó:
“No hay duda acerca de las condiciones
en que han tenido que trabajar nuestros artistas: solamente el espíritu de
superación y el amor por las bellas artes les han permitido sobresalir con
éxito, pero aún no tienen protección por parte del Estado. Aunque algunas
instituciones y ministerios han adquirido obras de artistas costarricenses,
también hay muchos casos en que se han pagado sumas grandes de dinero por obras
de artistas extranjeros. El arte no tiene fronteras al igual que la ciencia pero es necesario proteger y estimular a los
artistas de Costa Rica, eso se puede lograr legislando de manera tal que las
instituciones públicas estén obligadas a adquirir obras de arte costarricenses,
cuando las necesiten para sus edificios.”
Como se observa, en la intención
original se evidenciaba una necesidad de proteger al artista nacional,
instando a las instituciones públicas a adquirir obras de arte costarricenses
para sus edificios. Precisamente por ello, el texto inicial del proyecto de
ley, establecía en lo que interesa:
“Artículo 1. Las instituciones públicas podrán adquirir obras de arte
para sus edificios solamente de artistas costarricenses.
Artículo 2. La Contraloría General de la República no autorizará gastos
para que las instituciones autónomas, ministerios y demás dependencias
oficiales importen o adquieran obras de arte extranjeras.”
Se desprende de lo anterior que la intención del legislador era incorporar
dentro del ámbito de aplicación de la ley a todas las dependencias oficiales,
incluyendo a las autónomas.
(…)
Además, debe considerarse que ya
mediante Ley 5176 del 20 de febrero de 1973, se había facultado “al
Gobierno Central, a las instituciones autónomas, semiautónomas y a las
municipalidades, para que de acuerdo con sus posibilidades económicas, en sus
presupuestos anuales de inversiones consignen partidas para promover la
literatura, las artes nacionales, monumentos
nacionales, adquirir piezas arqueológicas y obras de
arte de autores nacionales, así como la edición de obras por parte de la
Editorial de Costa Rica.”
Lo anterior evidencia que la aprobación
posterior del artículo 7 de la Ley 6750 en el año 1982, lo que hizo fue
convertir esa facultad en una obligación en aquellos casos en que se dieran las
condiciones dispuestas por el legislador, en cuanto al valor del edificio
público y que éste estuviera destinado a la prestación de servicios
directos a la población.
Esta interpretación que realiza este
órgano asesor de los antecedentes legislativos, es acorde, además, con el
reconocimiento del desarrollo de las artes como derecho fundamental, derivado
del derecho a la cultura, el cual, como indicamos resulta exigible a todas las
autoridades públicas pues no sólo contribuye con la formación de la identidad
nacional, sino que es correlativo al derecho de todo individuo de
participar en el patrimonio y tener acceso a él. Precisamente, la intención
del legislador siempre fue que los edificios públicos se convirtieran en
espacios de acceso al arte por parte de la población.
Consecuentemente, la autonomía
constitucional reconocida a algunas instituciones públicas, no puede ser
obstáculo –por sí misma- para la aplicación de lo dispuesto en el numeral 7 de
la Ley 6750, pues la obligación ahí contenida lo que pretende es desarrollar un
derecho también de rango constitucional, que se reconoce en el numeral 89 de la
Constitución y que obliga al Estado a estimular las artes.
Esto, además, resulta conforme con el
criterio de la Sala Constitucional expuesto en la sentencia N° 16810 del
28 de octubre del 2015, en la cual se refirió a la constitucionalidad de
lo dispuesto en el numeral 7 de la Ley 6750 y en la reglamentación
dispuesta mediante Decreto Ejecutivo N° 29479-C del 18 de abril de
2001. En esa oportunidad la Sala indicó:
“En criterio de este Tribunal, la
interpretación apuntada es la que procede aplicar en el caso que se examina,
dado que, resulta evidente que la normativa cuestionada –tanto la disposición
legal como su desarrollo reglamentario– no es, en sí misma,
contraria al Derecho de la Constitución, sino que, muy por el contrario, es
razonable y resulta consecuente con el mandato consagrado en el numeral 89 del
texto fundamental que dispone que “Entre los fines culturales de la República
están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el
patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada
para el progreso científico y artístico” y el numeral 18) del
artículo 121 constitucional que le impone a la Asamblea Legislativa la
obligación, precisamente, de promover el progreso de las ciencias y las
artes. Esto al procurar que las instituciones del Estado, en
el momento que proyecten la construcción de un edificio público para la
prestación de servicios directos a la población y cuyo costo sobrepase los 10
millones de colones, destinen un
porcentaje mínimo de su presupuesto a la adquisición o elaboración de obras de
arte. Dicho porcentaje, según se desarrolló reglamentariamente, ronda entre un
1% y un 2% del monto total de la obra de infraestructura, siendo el
Museo de Arte Costarricense la entidad encargada de estudiar y autorizar la
adquisición de obras artísticas que se realicen con fondos públicos. De
este modo, la normativa que se reprocha de inconstitucional lo que procura es
que la obra de arte tenga, efectivamente, un valor artístico relevante
para el patrimonio artístico de la Nación.
(…)
Considera este
Tribunal que declarar la inconstitucionalidad de toda la normativa cuestionada
–tal y como lo pretenden la accionante– generaría un efecto perverso
en perjuicio de la inversión y el fomento de las artes y la cultura.” (El
destacado no forma parte del original)
Nótese que en dicha
sentencia la Sala Constitucional avaló la constitucionalidad de lo dispuesto en
el numeral 7 de la Ley 6750 y su reglamento, reconociendo que la obligación ahí
impuesta forma parte de la competencia del legislador para estimular el
progreso de las artes, derivada de lo dispuesto en el numeral 121 inciso 18) de
la Constitución y de la obligación contenida en el numeral 89 constitucional ya
comentado. Adicionalmente, la Sala reconoce en esa sentencia la
competencia del Museo de Arte Costarricense para estudiar y autorizar la
adquisición de obras artísticas que se realicen con fondos públicos, sobre lo
cual nos referiremos más adelante.”
Como
vemos, ya han quedado evacuadas ampliamente las inquietudes acerca de cuáles
instituciones públicas se encuentran vinculadas por la obligación impuesta en
el artículo 7° de la Ley N° 6750, incluso en relación con el examen de
constitucionalidad que se hizo respecto de todas las instituciones del Sector
Público, aun aquellas que gozan de autonomía garantizada por la misma Carta
Fundamental.
Incluso, el
elenco detallado de instituciones que están relevadas de tal obligación se encuentra
establecido en el texto de esa misma norma, todo lo cual responde las
inquietudes planteadas al respecto.
Por otra parte,
en cuanto a las competencias que puede y debe ejercer el MAC sobre las
diferentes instituciones de la Administración, cuando las mismas decidan
libremente adquirir obras de arte (es decir, fuera de los términos obligatorios
del artículo 7° de la Ley 6750), igualmente ya nos hemos pronunciado
puntualmente al respecto, en los siguientes términos:
“II. SOBRE
LOS ALCANCES DE LAS ATRIBUCIONES DE SUPERVISIÓN Y APROBACIÓN DEL MAC
La señora Directora del Museo de Arte
Costarricense (MAC) nos consulta sobre los alcances de la potestad derivada de
lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 6091, que encarga a la institución que
representa la “supervisión” de las colecciones de arte del Estado, procurando
su adecuada conservación, además de decidir sobre toda adquisición de obras
artísticas que se haga con fondos del Gobierno. Específicamente
consulta qué se entiende por Estado en esta norma y a cuáles órganos o
entes públicos alcanza la potestad del MAC en esta materia.
Sobre el particular, debemos señalar
que la Ley N° 6091 del 7 de octubre de 1977, crea al Museo de Arte
Costarricense, como un órgano adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud, con
personalidad jurídica propia (art.4) que “(…) velará por el fomento, la
conservación, la divulgación y el estímulo de las artes y la literatura
costarricenses en todas sus manifestaciones (…)” (art. 1).
El artículo 2 de esa misma Ley
establece los objetivos del Museo, al señalar lo siguiente:
El Museo de Arte Costarricense
procurará reunir y exhibir las obras más importantes de las artes plásticas
costarricenses, en forma metódica, sistemática y constante, por medio de su
colección permanente y de exhibiciones temporales, organizadas tanto en su sede
como en otras salas de exposición, dentro y fuera del territorio nacional;
estimulará la investigación y la creación artísticas por medio de becas y de
talleres especiales; propiciará la investigación y la divulgación de los
valores artísticos costarricenses mediante documentos y reproducciones,
publicaciones y conferencias; supervisará las colecciones de arte
del Estado, procurando su adecuada conservación, y decidirá sobre toda
adquisición de obras artísticas que se haga con fondos del Gobierno y, en
general, llevará a cabo con toda amplitud los fines para los cuales se
crea. (La negrita no forma parte del original)
Como se desprende de
las normas citadas, el legislador otorgó al Museo de Arte Costarricense un
poder de supervisión sobre las colecciones de arte del Estado y, además, le
reconoció un poder de decisión sobre la adquisición de obras artísticas que se
haga “con fondos del gobierno”.
Si se revisan las
actas legislativas, no existe una referencia clara a los alcances de tales
obligaciones, sin embargo, sí hay constancia de que la intención del legislador
siempre fue crear al Museo de Arte Costarricense como el organismo
especializado del Estado en materia de artes plásticas, pasándole las
funciones que antes realizaba la Dirección General de Artes y Letras del
Ministerio de Cultura (folio 9 del expediente legislativo 7925).
Esa intención es
acorde con el texto de la Ley, al reconocer al MAC la competencia para velar “por el fomento,
la conservación, la divulgación y el estímulo de las artes y la literatura
costarricenses en todas sus manifestaciones (…)” (art. 1).
Podría afirmarse entonces, que la competencia
del MAC es amplia y que, como órgano desconcentrado del Ministerio de
Cultura y Juventud, ejerce la rectoría en materia de artes plásticas y
literatura costarricense en todas sus manifestaciones. Ergo, constituye el
órgano técnico en esta materia.(…)
Centralizar tal
atribución en el MAC, garantiza que la inversión en el arte se realice bajo
criterios estrictamente técnicos y que las obras artísticas que se adquieran
con fondos públicos, sin importar de qué institución se trate, tengan un
valor artístico y cultural, que es precisamente el fin constitucional que debe
garantizar el Estado como un todo. En otras palabras, la autorización y
supervisión que realiza el MAC sobre las colecciones de arte del Estado, es una
garantía para la correcta utilización de los recursos públicos empleados y la
conservación de lo adquirido bajo estrictos estándares técnicos.
Debe tenerse en consideración, además, que esa
competencia de interés nacional que ejerce el MAC, no desvirtúa las
competencias sustantivas reconocidas a otros órganos o entes públicos, aun
aquellos que cuentan con autonomía garantizada constitucionalmente.(…)”
Como se
menciona en el dictamen recién transcrito, ya la Ley N° 5176 del 20 de febrero de
1973 había previsto la facultad de las instituciones públicas para adquirir
obras de arte, igualmente de autores nacionales, en los siguientes términos:
“Artículo 1- Se
faculta al Gobierno, a las instituciones autónomas, semiautónomas y a
las municipalidades para que, de acuerdo con sus posibilidades económicas y
bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad en donde se considere la
situación fiscal del país, consignar, partidas en sus presupuestos anuales de
inversiones con el fin de promover la literatura, las artes nacionales, los
monumentos nacionales, adquirir piezas arqueológicas y obras de arte de autores
nacionales, así como la edición de obras por parte de la Editorial de Costa
Rica.
Las obras de arte adquiridas de
conformidad con esta ley se considerarán de dominio público y deberán colocarse
en espacios que permitan el disfrute de todas las personas, sean estas, funcionarias
o no de la institución de que se trate.”
Como vemos, esta es
una norma genérica que faculta a los diversos entes y órganos públicos a
invertir fondos en la adquisición de obras de artistas nacionales, en cualquier
momento o circunstancia (y no solo en el evento de que se construya un nuevo
edificio), siempre que se respeten los parámetros fijados en dicha norma
(posibilidad económica, racionalidad y proporcionalidad).” (Dictamen
PGR-C-246-2023 del 27 de noviembre de 2023)
En otro orden
de cosas, se nos indica en la gestión de mérito que las instituciones eventualmente
podrían adquirir obras de arte por medio del otorgamiento de premios a raíz de
la organización de bienales, concursos,
certámenes y otro tipo de figuras similares. Nótese que en la misma consulta se
reconoce que ello no constituye una compra directa, que es el supuesto que
hemos analizado a partir del artículo 1° de la Ley N° 5176.
Así las cosas, una
consulta con ese nivel de generalidad no es posible evacuarla, dado que eso
dependerá de cómo, en qué medida y bajo qué condiciones se utilicen los fondos
públicos, si es que finalmente se hace una inversión de recursos
institucionales, porque de ello dependerá entonces el alcance de la normativa
analizada. Incluso, nótese que ese tipo de certámenes deben estar regidos por
su propios términos y reglamentación, de ahí que no es posible rendir un
dictamen como el solicitado, pues ello dependerá de las condiciones bajo las
cuales la Administración eventualmente disponga de una partida presupuestaria
para organizar ese tipo de eventos. (sobre la indeterminación que da
lugar a que la consulta sea inevacuable, véase
nuestro dictamen N° PGR-C-262-2023 de fecha 12 de diciembre de 2023)
Por otra parte, en cuanto
a obras, que –según se afirma en su consulta– puedan quedar “abandonadas” por
el artista en el contexto de una bienal o algún certamen similar, se advierte
que lo lógico es que ello sea objeto de la propia reglamentación del concurso,
en cuanto al traslado de su propiedad a la entidad organizadora. En todo caso,
valga señalar que ya en otra oportunidad habíamos indicado a ese Museo cómo
proceder en casos de obras de arte que estén en custodia de la institución y
que no es posible devolverlas a sus dueños o incluso se desconoce su origen y a
quién le pertenecen (ver nuestro dictamen N°
PGR-C-275-2021 de fecha 29 de setiembre de 2021).
Pasando
a otro tema, en cuanto a las preguntas relacionadas con los monumentos que
puedan adquirir las instituciones, tal como lo explicamos ampliamente en
nuestro dictamen N° C-118-2021, y lo ratificamos en el dictamen PGR-C-246-2023,
el MAC ostenta un criterio técnico autorizado y especializado en cuanto a la
naturaleza, clasificación, calidad y valor de las obras de arte, definición que
no es de carácter jurídico, sino eminentemente técnico, criterio suyo que es
exclusivo y excluyente, sin que ninguna otra entidad pueda interferir en tal
determinación.
Por esa razón, en cuanto a qué se debe entender –por
ejemplo– como las obras más importantes de las artes plásticas costarricenses,
señalamos expresamente (PGR-C-246-2023) que “esa consulta resulta inevacuable, en tanto rebasa los límites de nuestra
competencia consultiva, dado que no se trata de un tema de naturaleza
jurídica”.
A partir de lo anterior, y en cuanto a la definición técnica
de qué debe entenderse por monumentos y su eventual relación con el concepto de
obra de arte, tenemos que –como quedó explicado supra– fue la Municipalidad de
Cartago la que le planteó al MAC esa inquietud, precisamente acudiendo a su
criterio técnico-artístico. Y ante ello, la Administración ya ejerció su
competencia, indicándole al consultante lo siguiente:
“Por reserva
legal, el MAC no es instancia competente ni responsable de tutelar de los
Monumentos.
Del latín “monumentum”, la Real Academia Española de la Lengua define
a los monumentos como una obra pública y patente, en memoria de alguien o de
algo. También lo especifica como una construcción que posee valor artístico,
arqueológico, histórico; o como un objeto o documento de gran valor para la
historia, que es memorable por su mérito excepcional.
De la normativa
que regula el actuar del MAC, se colige que los monumentos, escapan de su
tutela, pues como como se indicó de previo, el MAC supervisa únicamente
“colecciones de arte” es decir, bienes coleccionables, y los monumentos no son
bienes coleccionables.
Por otra parte,
es importante mencionar, que en ocasiones, en Costa Rica, ciertos monumentos
reciben una tutela especial, producto de las estipulaciones contenidas en la
ley número 7555 “Ley de Patrimonio Histórico – Arquitectónico de Costa Rica”,
para esto el Centro de Investigación y Conservación de Patrimonio Cultural del
Ministerio de Cultura y Juventud, levanta un estudio técnico que posteriormente
es tramitado por medio de un procedimiento administrativo (notificado a las
partes propietarias del monumento), que culmina con un decreto ejecutivo que da
la condición de patrimonio histórico arquitectónico. Es decir, que en el país
tenemos dos tipos de monumentos: los que se tramitan por el procedimiento
anterior y que son cubiertos por la Ley No. 7555 y las otras infraestructuras a
las que popularmente se les denomina monumentos, pero que no tienen esa
naturaleza jurídica al amparo de la ley de cita. En ninguno de los dos casos
se podría considerar que los monumentos son competencia del MAC.
Ahora bien,
para el caso concreto, corresponde al respectivo Departamento Legal de la
Municipalidad revisar el marco jurídico que regula este tipo de bienes y su
construcción, así como la normativa aplicable para el caso de la adquisición.”
(Oficio
MCJ-AJ-410-2021 de fecha 26 de octubre de 2021)
Así
las cosas, ya fue vertido un criterio técnico por la propia institución, en
ejercicio de sus competencias. En esa medida, no quedando una inquietud adicional
de carácter jurídico relacionada con la interpretación de alguna disposición
del ordenamiento jurídico, las preguntas contenidas en el oficio que aquí nos
ocupa, devienen inevacuables.
Como
observación final, no podemos dejar de señalar que llaman la atención las
afirmaciones contenidas en el citado oficio MCJ-AJ-410-2021 de fecha 26 de
octubre de 2021 de la Asesoría Legal del Ministerio de Cultura, al evacuar las
inquietudes que presentó la Municipalidad de Cartago, según hemos comentado.
Ello, por cuando dicho oficio concluye señalando lo siguiente:
“De esta manera queda evacuada su consulta, sin embargo, no omitimos
indicar que este criterio se brinda de forma interpretativa no vinculante, por
lo que, si su interés radica en contar con un criterio de esta naturaleza, debe
la señora Ministra, en su calidad de Jerarca Institucional, realizar la
consulta ante la Procuraduría General de la República, adjuntando para esto, el
criterio rendido en el presente oficio.”
Estimamos
necesario advertir que tales aseveraciones parecen partir de un concepto errado
de la forma en que la Administración debe ejercer sus competencias, y a su vez,
de la naturaleza y alcance de la función consultiva de esta Procuraduría
General.
Lo
anterior, por cuanto la Administración está facultada y obligada a desempeñar
las funciones que el ordenamiento le ha conferido, y si le corresponde prestar
algún servicio o brindar algún criterio a los usuarios o a otra institución
pública, es su responsabilidad hacerlo en el ámbito de su competencia, según
las atribuciones legales que ostenta, así como en uso y aplicación de sus
criterios técnicos especializados.
En
consecuencia, no es posible que la Administración, ejerciendo sus funciones,
pretenda restarle validez, solidez o aplicación a sus
propias decisiones, señalando que únicamente es vinculante lo que esta
Procuraduría señale en sus criterios. Esto sería trasladarle toda
responsabilidad y competencia de la Administración activa a este órgano
consultivo, lo cual a todas luces deviene improcedente. En efecto, nuestra función se constriñe a
asesorar al consultante a fin de brindarle orientación acerca de la cuál es el
recto sentido de alguna norma del ordenamiento, en caso de que existan dudas
puntuales sobre su aplicación.
Así las cosas,
recomendamos repasar lo que hemos señalado en nuestra jurisprudencia acerca de
la naturaleza de nuestra función consultiva, en el sentido de que está contemplada como una atribución para
“abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento
jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen N° C-162-2012 de 28 de junio de 2012),
y que “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados
y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de
las normas jurídicas.” (Dictamen C-257-2006 de 19 de junio de 2006. En igual
sentido véase el dictamen N° C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).
Por último, le recordamos que las normas
jurídicas aplicables, nuestros dictámenes y pronunciamientos, así como la
jurisprudencia judicial, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/
III. - CONCLUSIÓN
Luego de un exhaustivo análisis, este
órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible.
Sin embargo, con el fin de colaborar con
la institución consultante, se le remite a nuestros
pronunciamientos, con especial énfasis en los señalados en esta
oportunidad.
De usted con
toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
PGR-C-268-2023
ADQUISICIÓN DE OBRAS DE ARTE POR
PARTE DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y COMPETENCIAS DEL MUSEO DE ARTE
COSTARRICENSE (MAC). SOBRE LOS ALCANCES DE LAS
ATRIBUCIONES DE SUPERVISIÓN Y APROBACIÓN DEL MAC. DIFERENCIAS ENTRE CRITERIO TÉCNICO-ARTÍSTICO
Y CRITERIO JURÍDICO. BIENALES Y OTROS CERTÁMENES. CUSTODIA DE OBRAS
ABANDONADAS. ADQUISICIÓN DE MONUMENTOS.
El Museo de Arte Costarricense nos indicó que requiere información vinculante en referencia a las siguientes interrogantes:
“1. ¿Debe el Museo de Arte Costarricense
aprobar la adquisición de obras de arte que no respondan a la Ley Nº 6750 y que
las instituciones del Sector Público realicen de manera espontánea?
2. ¿Qué instituciones del Sector Público
tienen potestades para adquirir obras de arte de manera espontánea?
3. ¿Qué instituciones del Sector Público no se
encuentran obligadas por la Ley Nº 6750 a adquirir obras de arte sobre
presupuestos de construcción?
4. ¿Debe el Museo de Arte Costarricense
aprobar la adquisición, para los Municipios y todas las demás instituciones
estatales, de obras que sean adquiridas en bienales, concursos, premios de
adquisición, certámenes y otras figuras que no sean la compra directa,
organizados por estas instituciones?
5. ¿Debe el Museo de Arte Costarricense
aprobar la adquisición, para los Municipios y todas las demás instituciones
estatales, de obras que sean abandonadas por los artistas o propietarios en
bienales, concursos, certámenes y otras razones, en estas instituciones?
6. ¿Tiene el Museo de Arte Costarricense
competencia en la aprobación de edificación o adquisición de monumentos por
parte de las instituciones estatales, por compra directa o por donación?
7. ¿Cómo debe interpretarse el término
“monumento” en este sentido?
8. ¿Tiene el Museo de Arte Costarricense
obligación de supervisar también los “monumentos” al igual que debe supervisar
las “colecciones de obras de arte”?
9. ¿Cuál es la responsabilidad del Museo de
Arte Costarricense en materia de monumentos?”
Mediante nuestro dictamen PGR-C-268-2023 de fecha 15 de diciembre de 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta, señalando:
El oficio que se adjuntó en carácter de criterio legal no cumple con los requisitos de admisibilidad, porque no se trata de un criterio elaborado para el jerarca, para efectos de presentar la consulta a esta Procuraduría, sino que se trata de un oficio dirigido a otra institución.
No se plantean cuestionamientos propios institucionales, sino que la Administración se ha limitado a replicar las consultas que le fueron enviadas a ese Museo por parte de la Municipalidad de Cartago –consultas que por demás ya fueron contestadas a ese gobierno local–, situación que tampoco resulta una forma admisible de solicitud el ejercicio de nuestra competencia consultiva.
Abordamos los criterios que ya
hemos emitido sobre adquisición de obras de arte por parte de las instituciones
públicas, y las competencias que al respecto ejerce el MAC cuando se trata de
la obligación impuesta en el artículo 7° de la Ley N°
6750. También sobre las competencias que puede y debe ejercer el MAC sobre las
diferentes instituciones de la Administración, cuando las mismas decidan
libremente adquirir obras de arte (es decir, fuera de los términos obligatorios
del artículo 7° de la Ley 6750).
En
cuanto a adquirir obras de arte por medio del otorgamiento de premios a raíz de
la organización de bienales, concursos, certámenes y otro tipo de
figuras similares, indicamos que eso
dependerá de cómo, en qué medida y bajo qué condiciones se utilicen los fondos
públicos. Ese tipo de certámenes deben estar regidos por su propios términos y
reglamentación, de ahí que no es posible rendir un dictamen como el solicitado,
pues ello dependerá de las condiciones bajo las cuales la Administración
eventualmente disponga de una partida presupuestaria para organizar ese tipo de
eventos.
En cuanto a obras que puedan quedar “abandonadas” se advierte
que lo lógico es que ello sea objeto de la propia reglamentación del concurso,
en cuanto al traslado de su propiedad a la entidad organizadora. En todo caso,
ya en otra oportunidad habíamos indicado a ese Museo cómo proceder en casos de
obras de arte que estén en custodia de la institución y que no es posible devolverlas
a sus dueños o incluso se desconoce su origen y a quién le pertenecen.
En cuanto a las preguntas relacionadas con los monumentos que
puedan adquirir las instituciones, el MAC ostenta un criterio técnico
autorizado y especializado en cuanto a la naturaleza, clasificación, calidad y
valor de las obras de arte, definición que no es de carácter jurídico, sino
eminentemente técnico, criterio suyo que es exclusivo y excluyente, sin que
ninguna otra entidad pueda interferir en tal determinación. En todo caso, ya fue vertido un criterio técnico por la propia
institución, en ejercicio de sus competencias.