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Dictamen : 247 - del 27/11/2023
27 de noviembre del 2023
PGR-C-247-2023
Dra. Antonieta Muñoz Solís
Presidenta
Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa
Rica
Estimada señora:
Con
aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
oficio CCDCR-JD-067-08-2023 del 24 de
agosto de 2023, mediante el cual, a partir de lo dispuesto en el Transitorio Único del Código de Ética del Colegio de
Cirujanos Dentistas de Costa Rica, publicado en el Diario Oficial La Gaceta,
Alcance N.º 282 a la Gaceta N.° 245 del día 23 de diciembre de 2022, nos
plantea la siguiente interrogante:
“si a partir de la interpretación
literal de esa norma, las denuncias interpuestas contra un (a) agremiado (a) de
este Colegio Profesional, planteadas con posterioridad a la publicación del
nuevo Código de Ética de este Colegio, pero cuyos hechos y conducta que se
reprocha al profesional acontecen durante la vigencia del Código de Ética
anterior, se deberán tramitar y concluir conforme al nuevo código -vigente-, o
si por el contrario, atendiendo a otras vías de interpretación, más allá de la
interpretación literal, tomando en cuenta, verbigratia, el criterio de la norma
más favorable, debe tramitarse el proceso y decidirse por el fondo, a partir de
la norma anterior”
En cumplimiento de lo
dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se acompaña la
presente consulta del criterio emitido por el asesor del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica.
I.
SOBRE LA VIGENCIA DE LAS NORMAS JURÍDICAS Y
LA IMPORTANCIA DE LAS NORMAS TRANSITORIAS
El artículo 129 de la Constitución Política reconoce
la eficacia de las normas jurídicas desde
el día que ellas designen o en su defecto diez días después de su
publicación en el Diario Oficial. Señala el artículo señalado:
“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos
desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días
después de su publicación en el Diario Oficial.
(…)” (El subrayado no pertenece al original)
La vigencia de las
normas jurídicas se mantiene hasta tanto no exista otra norma posterior que la
derogue (expresa o tácitamente), en los términos dispuestos en el mismo
artículo constitucional citado, así como el artículo 8 del Código Civil, que
indican respectivamente en lo conducente:
“ARTICULO 129.-
(…)
La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica
en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de
conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.” (El resaltado
no pertenece al original)
“ARTÍCULO
8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra
su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en
contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se
disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la
misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple
derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere
derogado.” (El resaltado no pertenece al original)
Como se
observa, el efecto principal de la ley derogante es
hacer cesar la vigencia de la norma derogada, derogatoria que surte efecto
hacia el futuro e implica que la norma derogada no podrá regular nuevas
situaciones.
Respecto de la vigencia de las normas jurídicas, la
doctrina ha indicado:
“Toda disposición legal tiene una vigencia
determinada en cuanto al tiempo. Desde que se crea, momento que se constata de
acuerdo con las prescripciones constitucionales, hasta que se deroga o abroga
expresa o tácitamente por una norma nueva, está destinada a regular todos los
hechos, actos, situaciones, estados, fenómenos, etc., que tienen lugar durante
ese lapso limitado por esos dos instantes.
Por
tanto, toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del
momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de
validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones,
etc., que se suceden con posterioridad al momento de su
vigencia” (BURGOA, Ignacio: Las Garantías individuales, México,
Editorial Porrúa, S.A., 1977, pág. 388)
Precisamente para armonizar o acomodar el cambio de
una norma que ha sido derogada, por una posterior que entra en vigencia, se
establecen en algunas ocasiones normas transitorias que
resultan útiles para definir cuáles disposiciones
−las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las
situaciones afectadas por ese cambio.
La Real Academia la define en el diccionario
panhispánico del español jurídico de la siguiente manera:
“disposición
transitoria
1. Gral.
Norma que regula los supuestos en que continúa aplicándose la legislación que
estaba vigente antes de la aprobación de un texto legal nuevo, o modula la
aplicación total e inmediata de este desde el día de su entrada en vigor.
2. Parl.
Elemento final de una iniciativa legislativa que no forma parte del cuerpo del
proyecto o proposición y que pretende facilitar el tránsito al régimen jurídico
previsto en la nueva regulación. Deberán utilizarse con criterio restrictivo y
delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición
transitoria correspondiente e incluirán por su orden: regulación autónoma de la
anterior y nueva normativa para situaciones jurídicas iniciadas con
anterioridad a su entrada en vigor; las que declaren la pervivencia o
ultraactividad de la norma antigua respecto de situaciones jurídicas anteriores
a la entrada en vigor de la nueva normativa; las que declaren la aplicación
retroactiva o inmediata de la norma nueva para situaciones ya creadas al amparo
de la anterior norma; las que declaren pervivencia de la antigua para
situaciones jurídicas creadas después de la entrada en vigor de la nueva; y las
que regulen de modo autónomo y provisional situaciones jurídicas que se
produzcan después de la entrada en vigor. (…)”[1]
Como se observa, las
normas transitorias tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de
manera temporal, determinadas situaciones. A través de ellas, se ajusta o
acomoda la normativa nueva a la anterior, para lo cual le otorga un tratamiento
jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello,
en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a
problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de
otra.
Sobre este tema, indicamos en el dictamen C-023-2014
del 24 de enero de 2014:
“(…)
El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter
temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas
circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una
vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.
El
término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su
Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: “Transitorio: Temporal. De
duración limitada o corta. ( …).” (Cabanellas Guillermo. Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición.
T. VIII. 2003).
Por
su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese
mismo autor así:
“Derecho
Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación
jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no
declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los
menores trastornos en la vida jurídica y en la general. ( … ). El Derecho
transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho
derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él
creadas. ( … ). … por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y
establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para
tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. ( … ).”
(Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III)”.
De
ahí que la finalidad de los transitorios, sea amoldar una situación jurídica
precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, y causar los
menores trastornos en las relaciones jurídicas. (…)”.
Consecuentemente, las
disposiciones transitorias determinan qué normas aplicar para las
circunstancias que se encuentran pendientes de resolver y así evitar
conflictos. Con esto, se busca compatibilizar la nueva ley con las situaciones
que surgieron en el pasado y que están pendientes de ser resueltas, o futuras,
que surjan por motivo del cambio normativo, estableciendo cuál de las normas se
deben aplicar a cada caso.
Las normas transitorias,
tienen efectos temporales, pues se mantienen hasta que se dé el hecho o
acontecimiento que ellas regulan o el evento por el cual fueron establecidas,
siendo que, al darse el hecho, la misma pierde su interés y vigencia, pues no
son de carácter permanente.
Partiendo de ello, procederemos a
analizar la consulta que se plantea a partir de lo dispuesto en el transitorio
único del Código de Ética del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica.
II. SOBRE LO CONSULTADO
La presidenta del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa
Rica consulta sobre cuál es la normativa que debe aplicarse frente a faltas
cometidas en el ejercicio profesional, ocurridas antes de la vigencia del
actual Código de Ética del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica,
publicado en el Diario Oficial La Gaceta, Alcance N.º 282 a la Gaceta N.º. 245
del día 23 de diciembre de 2022. Específicamente, consulta si a partir del
transitorio de dicho Código, debe aplicarse la nueva normativa o la anterior.
Al respecto, debemos citar lo dispuesto en el transitorio único del
Código de Ética vigente para los agremiados del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica, que dispone:
“Transitorio Único
Los procesos disciplinarios que se hayan iniciado antes de la entrada en
vigencia de este Código se tramitarán y se concluirán de conformidad con las
disposiciones del Código de Ética publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°
246 del día 22 de diciembre del 2011.”
Como
se observa, a través de dicha norma transitoria, la Junta Directiva del Colegio
de Cirujanos Dentistas definió cómo continuarían tramitándose los
procedimientos disciplinarios que habían iniciado a la luz del Código de Ética
del año 2011, al momento de entrar en vigencia el nuevo Código de Ética del año
2022, estableciendo que regiría la normativa anterior.
En
otras palabras, el transitorio citado fija un efecto de ultraactividad de la
normativa del 2011, con respecto a los procedimientos ya iniciados a la entrada
en vigencia del Código de Ética del año 2022, pues las disposiciones del código
anterior siguen rigiendo hasta finalizar dichos procedimientos.
El
transitorio, sin embargo, fue omiso en regular de manera expresa el supuesto
que se plantea en la presente consulta, específicamente cuál es la normativa
que resulta aplicable cuando las faltas cometidas que se pretenden investigar
ocurrieron antes de la vigencia del Código de Ética del año 2022, pero aún no
había iniciado el procedimiento a su entrada en vigencia. La respuesta, debemos
señalar, está implícita en su redacción.
El
Código de Ética del Colegio de Cirujanos Dentistas entró a regir el 23 de
diciembre de 2022, fecha de su publicación, por lo que no hay duda que
todas las faltas cometidas a partir de esa fecha se regirán por la nueva
normativa. De igual forma, a la luz de la letra expresa del transitorio único,
está claro que los procedimientos ya iniciados a esa fecha, se continuarían
rigiendo por la norma anterior.
Ese
efecto de ultraactividad de la normativa anterior que fija el transitorio para
los procedimientos ya iniciados, debe hacerse extensivo también para todas
aquellas faltas que hayan sido cometidas antes de la vigencia del Código de
Ética del año 2022, resultando de aplicación el Código de Ética anterior del
año 2011.
Al respecto, debe señalarse que de lo establecido
en los artículos 34 y 129 de la Constitución y 7 y 8 del Código Civil, existe
en nuestro ordenamiento una presunción iuris tantum de
irretroactividad de las leyes. Ello significa que, a menos que establezcan de
modo expreso otra cosa, las leyes no poseen efecto retroactivo para regular
situaciones nacidas bajo el imperio de la ley derogada, que aún no se han
extinguido en el momento de la entrada en vigor de la ley nueva.
Por consiguiente, el principio general
aplicable en esta hipótesis es la ultraactividad de la norma anterior con
respecto a las situaciones originadas o nacidas con anterioridad a la entrada
en vigor de la reforma reglamentaria, máxime que no existe otra norma de
conflicto aplicable al caso, dado que al producirse la reforma no se estableció
ninguna disposición de derecho transitorio que viniera a ordenar otra cosa.
Aplicar la normativa vigente a partir
del 23 de diciembre de 2022 a hechos ocurridos con anterioridad a esa fecha,
implicaría violar el principio de irretroactividad de la ley (artículo 34
constitucional), pues estaríamos aplicando un nuevo texto reglamentario a
situaciones jurídicas nacidas al amparo de la normativa anterior.
Es por ello, que a pesar de que la norma del año
2011 fue sustituida por la del año 2022, la primera sigue amparando las
situaciones jurídicas consolidadas durante su vigencia, por lo que en virtud
del principio de la irretroactividad de la ley se prohíbe aplicar la nueva
normativa en perjuicio.
La única excepción a dicho principio, sería cuando
las nuevas disposiciones
impliquen un beneficio para la persona contra la que se dirige el
procedimiento, en cuyo caso, debe aplicarse la norma más favorable. En respaldo
de lo anterior, debemos citar la sentencia de la Sala Constitucional 99-04397 de las 16:06 horas del 8 de junio de 1999, en
la cual se indicó en lo conducente:
“Es así, como en principio, las
normas no pueden regir los actos pasados si no estaban vigentes en la época del
suceso, dado que el autor no ha podido adecuar su actuar conforme a ellas.
Sin embargo, eventualmente puede valorarse un comportamiento pasado con una
regla sancionada con posterioridad, juicio que está supeditado a un poder
reglado, es decir que la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por
mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto
constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación
retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona
alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas,
y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación
retroactiva. (La negrita no
es del original)
Partiendo de lo anterior, debemos entonces concluir
que las faltas cometidas por los profesionales afiliados al Colegio de Cirujanos
Dentistas ocurridas antes del 23 de diciembre de 2022, deben ser investigadas a
la luz del Código de Ética entonces vigente del año 2011.
Por el contrario, a las faltas cometidas con
posterioridad a esa fecha, les resulta de aplicación el nuevo Código de Ética
del año 2022. Lo anterior, salvo que las
nuevas disposiciones
impliquen un beneficio para la persona contra la que se dirige el procedimiento, lo cual debe valorarse en cada caso concreto.
III. CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto debemos llegar a las
siguientes conclusiones:
a)
De lo dispuesto en los artículos 129 de la Constitución Política y
8 del Código Civil, se reconoce la eficacia de las normas jurídicas desde el día que ellas designen o en
su defecto diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Asimismo,
su vigencia se mantiene hasta tanto no exista otra norma posterior que la
derogue;
b)
Las normas transitorias
tienden a solucionar conflictos de leyes y través de ellas, se ajusta o acomoda
la normativa nueva a la anterior;
c) El
transitorio único del Código
de Ética del Colegio de Cirujanos Dentistas aprobado en el año 2022, fue omiso
en regular cuál es la normativa que resulta aplicable cuando las faltas
cometidas que se pretenden investigar ocurrieron antes del 23 de diciembre de
ese año, fecha de su publicación;
d)
Sin
embargo, a partir de lo establecido en los artículos 34 y 129 de la
Constitución y 7 y 8 del Código Civil, existe una presunción iuris
tantum de irretroactividad de las leyes, por lo que el Código de Ética
aprobado en el año 2022 no posee efectos retroactivos para regular situaciones
nacidas bajo el imperio del Código de Ética anterior;
e)
Dado lo anterior, las faltas cometidas por los profesionales
afiliados al Colegio de Cirujanos Dentistas ocurridas antes del 23 de diciembre
de 2022, deben ser investigadas a la luz del Código de Ética entonces vigente
del año 2011. Lo anterior, salvo que las nuevas disposiciones impliquen un
beneficio para la persona contra la que se dirige el procedimiento, lo cual debe valorarse en cada caso
concreto.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-247-2023
IRRETROACTIVIDAD Y VIGENCIA DE LAS
NORMAS JURÍDICAS. CAMBIO DE RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONATORIO. NORMA MÁS
FAVORABLE.
La
dra. Antonieta Muñoz Solís, Presidenta del Colegio de Cirujanos Dentistas de
Costa Rica consulta a partir de lo dispuesto en el Transitorio Único del Código de
Ética del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica, publicado en el Diario
Oficial La Gaceta, Alcance N.º 282 a la Gaceta N.° 245 del día 23 de diciembre
de 2022, lo
siguiente:
“si a partir de la interpretación literal de esa
norma, las denuncias interpuestas contra un (a) agremiado (a) de este Colegio
Profesional, planteadas con posterioridad a la publicación del nuevo Código de
Ética de este Colegio, pero cuyos hechos y conducta que se reprocha al
profesional acontecen durante la vigencia del Código de Ética anterior, se
deberán tramitar y concluir conforme al nuevo código -vigente-, o si por el
contrario, atendiendo a otras vías de interpretación, más allá de la
interpretación literal, tomando en cuenta, verbigratia, el criterio de la norma
más favorable, debe tramitarse el proceso y decidirse por el fondo, a partir de
la norma anterior”
Mediante dictamen PGR-C-247-2023 del 27 de noviembre
del 2023, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo
siguiente:
a) De lo dispuesto en los
artículos 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil, se reconoce la
eficacia de las normas jurídicas desde
el día que ellas designen o en su defecto diez días después de su
publicación en el Diario Oficial. Asimismo, su vigencia se mantiene hasta tanto
no exista otra norma posterior que la derogue;
b) Las
normas transitorias tienden a solucionar conflictos de leyes y través de ellas,
se ajusta o acomoda la normativa nueva a la anterior;
c)
El transitorio único del Código de Ética del Colegio de
Cirujanos Dentistas aprobado en el año 2022, fue omiso en regular cuál es la
normativa que resulta aplicable cuando las faltas cometidas que se pretenden
investigar ocurrieron antes del 23 de diciembre de ese año, fecha de su
publicación;
d) Sin embargo, a partir de
lo establecido en los artículos 34 y 129 de la Constitución y 7 y 8 del Código
Civil, existe una presunción iuris tantum de irretroactividad
de las leyes, por lo que el Código de Ética aprobado en el año 2022 no posee
efectos retroactivos para regular situaciones nacidas bajo el imperio del
Código de Ética anterior;
e) Dado
lo anterior, las faltas
cometidas por los profesionales afiliados al Colegio de Cirujanos Dentistas
ocurridas antes del 23 de diciembre de 2022, deben ser investigadas a la luz
del Código de Ética entonces vigente del año 2011. Lo anterior,
salvo que las nuevas
disposiciones impliquen un beneficio para la persona contra la que se dirige el
procedimiento, lo cual debe
valorarse en cada caso concreto.