Dictamen : 220 - del 20/11/2023

20 de noviembre de 2023

PGR-C-220-2023

Luis Eduardo Miranda Muñoz

Subdirector General

Dirección General de Aviación Civil

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DGAC-DG-OF-0986-2023 del 23 de mayo de 2023, mediante el cual nos consulta sobre la interpretación o dimensiones del artículo 20 de la Ley N. 5150 del 14 de mayo de 1973, denominada Ley General de Aviación Civil.

I. ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

El oficio DGAC-DG-OF-0986-2023 citado indica que la consulta tiene relación específicamente, con la determinación o identificación de los funcionarios amparados a un régimen de salarios establecido en el artículo 20 de la ley 5150 del 14 de mayo de 1973 llamada Ley General de Aviación Civil.

Asimismo, adjuntan el criterio legal mediante DGAC-AJ-OF-0447-2023 del 15 de mayo del 2023, que en síntesis señala: “… Bajo esa tesitura, con el amparo de los antecedentes normativos y administrativos citados, esta Asesoría Jurídica es del criterio que, independientemente de que otros funcionarios consideren que cumplen funciones técnico-administrativas, el ordinal 20 de reitera cita, hace una indicación expresa y específica de las condiciones con las que debe contar este personal técnico-administrativo y son, concretamente, “ experiencia y conocimiento en aviación civil y en las áreas afines a la competencia de este órgano y la idoneidad para el cargo”, por lo cual, cualquier otro servidor que no posea esa experiencia y conocimiento previo y , de la cual, se sirva la Administración, no encaja dentro de los presupuestos para ser incluido en el régimen especial de salarios, pues no cumple con las dimensiones y alcances establecido en el artículo 20 de la ley número 5150 citada. …”.

II. SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN ANTE LA PROCURADURIA

La función asesora de la Procuraduría General de La República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b, 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica No. 6851 del 27 de septiembre de 1982. Entre estos requisitos se encuentran los siguientes: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado.

En este asunto, de la lectura de los antecedentes expuestos en la consulta planteada, así como de la pregunta que se nos formula, resulta claro que se requiere nuestro criterio respecto a la interpretación o dimensionamiento del artículo 20 de la Ley No. 5150 del 14 de mayo de 1973, denominada Ley General de Aviación Civil, específicamente, la determinación o identificación de los funcionarios amparados al régimen especial de salarios, sin embargo, debemos señalar que nos vemos imposibilitados para dar una respuesta por el fondo, en razón de la existencia de un caso concreto pendiente de resolver. En ese sentido, indicamos que hay un proceso judicial que se esta ventilando en los Tribunales de Justicia y en el que se discute los extremos sometidos a nuestra consideración según se explicará de seguido.

Efectivamente, hemos comprobado la existencia de un proceso judicial ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el expediente N.º 23-004191-1027-CA que plantearon funcionarios de Aviación Civil contra el Estado y la CETAC cuyos argumentos versan sobre temas que abordaría la presenta consulta. En este sentido como parte de la petitoria solicitan que en sentencia se declare:

“1. Que todos y cada uno de los actores en su condición de funcionarios técnicos administrativos de la Dirección General de Aviación Civil se encuentran dentro del supuesto previsto en el artículo 20 de la Ley General de la Administración Pública y deben ser incluidos en el Régimen Especial salarial.

2. En consecuencia, se ordene al ESTADO a través de la Dirección General de Aviación Civil que realice los estudios e investigaciones de mercado necesarios para determinar de acuerdo con sus puestos, el salario correspondiente dentro del régimen especial salarial.

3. Que una vez determinado el salario correspondiente para todos y cada uno de los actores, la Dirección General de Aviación Civil, los incluya dentro del régimen especial salarial y proceda a su pago.

4. Que se condene a los demandados a pagar a todos y cada uno de los actores todas las diferencias salariales dejadas de percibir desde la fecha en que fue implementado y aprobado el régimen especial salarial. Las sumas deberán comprender las diferencias en el salario base, vacaciones, aguinaldo, salario escolar, sobresueldos que perciben los actores, calculados sobre su nueva base salarial, cuotas de seguridad social y aportes de la Ley de Protección al Trabajador.

5. Se condene a los demandados al pago de los intereses de ley sobre todas las sumas que correspondan a todos y cada uno de los actores, calculados desde el momento en que debieron ser percibidos y hasta su efectivo pago.

6. Se ordene la indexación del monto correspondiente de las sumas de dinero que deben ser pagados a todos y cada uno de los actores.

7. Condénese al pago de las costas personales y procesales a los demandados Estado y fíjense las costas por concepto de honorarios profesionales de conformidad con el Arancel de Honorarios Profesionales del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica.”

Dicha acción se encuentra en la etapa inicial de contestación a la demanda. Así mismo, podemos observar que el objeto de este proceso guarda una relación directa con lo consultado en la presente gestión, lo que nos impide de acuerdo con la posición de la Procuraduría General emitir el pronunciamiento solicitado por respeto al criterio de los alcances de dicha norma sin incurrir con esto en una interferencia indebida con el ejercicio de la función jurisdiccional, ni comprometer la defensa y estrategia de juicio asumida en representación del Estado en dicho litigio.

III. JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE RENDIR EL CRITERIO SOLICITADO DEBIDO AL CONOCIMIENTO A NIVEL JUDICIAL DEL OBJETO DE LA CONSULTA

En razón de que el proceso judicial existente versa sobre el tema de la presente consulta, desde ya señalamos que nuestra jurisprudencia administrativa de forma clara ha indicado que no procede ejercer la competencia consultiva cuando lo consultado esta siendo objeto de un pronunciamiento judicial.

Por lo que, procedemos para una mayor ilustración y fundamentación a citar la linea jurisprudencial administrativa que ha seguido la Procuraduría General, mediante los siguientes extractos:

Así el dictamen C-249-2019, del 4 de setiembre 2019, señala:

“Entiende la Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y 06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente establecidas entre las partes.

En consecuencia, en el proceso se tendrá que determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles cláusulas contractuales.

Considerando ese objeto del proceso y que este ha sido interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado…” (El destacado es nuestro)

En ese mismo sentido, en el dictamen C-254-2018 del 1 de octubre de 2018, se indicó:

“…I.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. No podemos ejercer la competencia cuando lo consultado está siendo objeto de un pronunciamiento en vía judicial.

Teniendo a la vista las interrogantes planteadas, advertimos que la consulta presenta un motivo de inadmisibilidad, toda vez que ese elenco de inquietudes -que, como podemos ver, están estrictamente relacionadas con las disposiciones de la Carta Fundamental– están siendo objeto de discusión ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que es justamente la competente para determinar mediante sentencia y con carácter vinculante, la validez del régimen especial establecido en la ley ordinaria para efectos de la fijación del salario mínimo de los profesionales en enfermería, como veremos más adelante.

Sobre el particular, hemos sostenido reiteradamente que cuando se somete a nuestro conocimiento una consulta que atañe directamente a un asunto que se encuentra ventilándose en sede judicial, debemos declinar la competencia para esperar el correspondiente fallo. …” (El destacado es nuestro)

IV. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA AL ESTAR EN ESTE MOMENTO SIENDO CONOCIDO POR LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA

Como lo acabamos de advertir, existe un proceso en trámite ante el Tribunal Contenciosos Administrativo y Civil de Hacienda N° 23-004191-1027-CA, que ingresó al Poder Judicial el 1° de agosto del 2023, actualmente se resolvió sobre la incompetencia de jurisdicción mediante resolución N°2023003075 de las 11:41 hrs. del 8 de setiembre del 2023, en la que se declara la incompetencia de la jurisdicción contenciosa, para seguir siendo de conocimiento de la jurisdicción laboral.

Consecuentemente, en este momento existen esta causa judicial en curso, cuya representación le corresponde asumir a la Procuraduría en nombre del Estado, en las que se discuten los puntos objeto de consulta, lo que como indicamos de acuerdo a la línea jurisprudencial sostenida por este órgano superior consultivo determina su inadmisibilidad.

Al respecto, como se observa ha sido criterio reiterado la Procuraduría abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia, con lo que se intenta evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional.

La línea jurisprudencial mantenida en los pronunciamientos transcritos, nos imposibilita para dar respuesta a la interrogante por usted formulada, en tanto atañe a aspectos que deberán de ser dilucidados por el Juez, en el proceso que será de conocimiento de la sede judicial, materia laboral.

V. CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que:

1- La pregunta generada en esta consulta se refiere a la interpretación o dimensiones del artículo 20 de la ley número 5150 del 14 de mayo de 1973, denominada Ley General de Aviación Civil; específicamente, la determinación o identificación de los funcionarios amparados al régimen especial de salarios.

2- Así las cosas, la consulta presenta un problema de admisibilidad, que nos impide pronunciarnos sobre el fondo debido a la judicialización del objeto de la consulta. Por lo anterior, habrá que atenerse a lo que resuelva sobre dicho asunto el Tribunal de Justicia en ejercicio de la función jurisdiccional.

Atentamente,

Laura Rodríguez Benavides

Procuradora

LRB/JSA/gcc