Dictamen : 263 - del 12/12/2023

12 de diciembre de 2023

PGR-C-263-2023

 

Ingeniero

Mike Osejo Villegas

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio número DE-0516-2023 de 22 de noviembre de 2023, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

 

 

I.               OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio indicado, se solicita criterio a este Órgano Asesor sobre los siguientes aspectos:

 

1.         ¿Puede un Concejo Municipal de Distrito cobrar directamente los tributos municipales que se generan en el distrito?

2.         2- ¿Requieren o no de una autorización por parte de la Municipalidad creadora para realizar el cobro de esos tributos municipales generados en el distrito?

 

 

Se adjunta criterio legal número PE-AJ-0269-2023, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“En cuanto a la consulta concreta, es potestad de la Municipalidad el autorizar o no, a un Concejo Municipal de Distrito para que este recaude y administre los impuestos municipales, patentes municipales y multas que se generen en su distrito, excepto si dicha facultad es concedida mediante una ley expresa que faculte a dicho concejo para administrar determinado tributo. Por cuanto el objetivo de los Concejos Municipales es ser un punto de apoyo en su gestión municipal, “en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón” (resolución n.° 21721-2019 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019).

El artículo 1 en concordancia con el 4 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley No. 8173 y sus reformas, prevé para el buen funcionamiento de estos órganos municipales y el cumplimiento de los fines para los cuales se han creado, la posibilidad de establecer acuerdos o suscribir convenios, con la Municipalidad (ente), a la cual se encuentran adscritas, con el fin de ejercer ciertas competencias delegables por parte de esta, para el buen desarrollo y gestión de los intereses de los habitantes de ese territorio.”

 

A continuación, procedemos a dar respuesta a las consultas planteadas.

 

 

II.            SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

 

Los concejos municipales de distrito tienen sustento normativo en el artículo 172 de la Constitución Política, reformado por la Ley número 8105 de 31 de mayo del 2001, que establece que las Municipalidades pueden crear, en casos calificados, Concejos Municipales de Distrito. Al efecto, dispone la referida norma, lo siguiente:

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001)” (Lo resaltado no es del original)

Conforme a la norma citada, los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional. Para su integración deben seguirse los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades.

 

Con relación a su autonomía funcional, ésta refiere a la autonomía administrativa o capacidad de auto administrarse, es decir, se trata de la libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad a la cual se encuentren adscritos, tal y como señaló la Sala Constitucional en el voto número 10395-2006 de las 19 horas 8 minutos de 19 de julio de 2006:

 

“Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.”

 

A nivel legal, la Ley número 8173 de 07 de diciembre del 2001, denominada Ley General de Concejos Municipales de Distrito, regula lo atinente a la conformación, estructura y competencias de dichos órganos.

 

Esta Procuraduría se ha pronunciado sobre la naturaleza de los Concejos Municipales de Distrito, así como a su estructura administrativa. Sobre el particular, en el dictamen C-098-2018 de 11 de mayo 2018, se indicó lo siguiente:

 

“Partiendo de lo anterior, por disposición legal, los Concejos Municipales de Distrito son órganos con personería jurídica instrumental adscritos a la Municipalidad del cantón, poseen autonomía funcional propia y su ejercicio comprende la administración y el gobierno de los intereses y servicios estrictamente distritales, es decir, su competencia se restringe al ámbito del distrito respectivo.  

 

Asimismo, la administración y el gobierno de los intereses distritales se ejerce a través de un cuerpo de concejales y por un intendente, siendo este último el órgano ejecutivo de los concejos municipales de distrito.

 

Sobre el particular, los artículos 1, 6 y 7 de la Ley 8173 de 07 de diciembre del 2001 Ley General de Concejos Municipales de Distrito señalan:

 

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo. 

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica. 

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.”

“Artículo 6°-Los concejos municipales de distrito estarán integrados, como órganos colegiados, por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos vecinos del distrito; serán elegidos popularmente en la misma fecha de elección de los síndicos y por igual período. Asimismo, tanto los concejales propietarios como los suplentes se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y atribuciones que los regidores municipales. Uno de los miembros será el síndico propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. En ausencia del síndico propietario y del suplente, el concejo será presidido por el miembro propietario de mayor edad.

Los concejales devengarán dietas por sesión cuyos montos no sean superiores a los contemplados para los regidores en el Código Municipal.”

“Artículo 7.- El órgano ejecutivo de los concejos municipales de distrito será la Intendencia, cuyo titular también será elegido popularmente, en la misma fecha, por igual período, bajo las mismas condiciones y con iguales deberes y atribuciones que el alcalde municipal. 

El intendente devengará un salario cuyo monto no podrá ser superior al contemplado para los alcaldes en el Código Municipal. “

Para un mayor entendimiento de lo expuesto, resulta oportuno señalar lo manifestado por esta Procuraduría General en la opinión jurídica número OJ-71-2012 del 08 de octubre del 2012, respecto a la naturaleza jurídica de los concejos municipales de distrito:

 

“…De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

Con posterioridad a la reforma constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo…”

 

Partiendo de lo dicho, tenemos entonces que, la administración y la tutela de los intereses y servicios de cada distrito podrá estar a cargo del Concejo Municipal de Distrito, el cual es un órgano con autonomía funcional propia pero adscrito a la municipalidad de cada cantón.

 

Asimismo, la estructura organizativa de los Concejos Municipales de Distrito está compuesta por un órgano colegiado de cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, siendo uno de ellos el síndico propietario del distrito –quien preside-. Es decir, el síndico que representa al distrito ante la Municipalidad será uno de los miembros del Concejo Municipal de Distrito, cumpliendo así una doble función.

 

Por consiguiente, a partir de la normativa que rige los Concejos Municipales de Distrito, la acepción de “Concejal” fue la utilizada por el Legislador para designar a los miembros de este cuerpo colegiado”. (Lo resaltado no es del original).

 

            Ahora bien, en lo que resulta de interés para este dictamen, debemos remitirnos al numeral 9 de la Ley número 8173, en el cual se regula la percepción de recursos derivados del cobro de tasas, precios y tributos por parte de los Concejos de comentario:

 

“Artículo 9.- Las tasas y los precios de los servicios distritales serán percibidos directamente por los concejos municipales de distrito, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo. 

El concejo también percibirá directamente los productos por multas, patentes o cualquier otro impuesto originado en el distrito. Por convenio entre partes podrá disponerse una participación de la municipalidad. 

En las participaciones por ley de las municipalidades en el producto de impuestos nacionales se entenderá que los concejos participan directa y proporcionalmente, según los parámetros de reparto de la misma ley o su reglamento. (Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)”

 

Sobre dicho numeral, la Sala Constitucional se pronunció en el voto de mayoría contenido en la sentencia número 2019-21271, corregida por resolución número 21276-2019 de las 9 horas 20 minutos del 1 de noviembre de 2019, recordando la naturaleza del Concejo Municipal de Distrito como un órgano con personalidad jurídica instrumental, adscrito a la Municipalidad y, a partir de esa naturaleza, explica cómo debe entenderse los alcances del numeral 9 supra citado. En lo de interés, los considerandos X y XI de la sentencia mencionada señalan lo siguiente:

 

“X.- Redacta el Magistrado Castillo Víquez. Finalmente, en lo que respecta a la inconstitucionalidad del numeral 9, acierta la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el hecho de que los Concejos Municipales de Distrito perciban directamente los ingresos de los tributos originados en el distrito, es una consecuencia lógica y necesaria que se infiere del numeral 172 constitucional, pues con esos recursos se da una debida atención a los intereses y servicios distritales. Además, es lógico suponer que en el caso de las tasas y precios públicos -donde el concejo da el servicio-, y no la municipalidad, es él que perciba la contraprestación -los ingresos de la tarifa-. En lo que se refiere a los impuestos nacionales y contribuciones especiales, el legislador tiene una libre configuración de determinar si estos recursos que destina a un fin y a un destinatario específico ingresen y sean administrados por la municipalidad o, por el contrario, que ingresen y los administren los Concejos Municipales de Distrito o, el último supuesto, que ingresen y los administren tanto la municipalidad como los concejos. Finalmente, en lo que atañe a los impuestos municipales o -creados por el Concejo y aprobados por la Asamblea Legislativa-, así como las patentes municipales y multas, estos ingresan y serán administrados por el Concejo Municipal de Distrito, siempre y cuando así lo acuerde el Concejo de la Municipalidad; caso contrario, ingresan y serán administrados por los órganos competentes de la municipalidad. En otras palabras, en este último supuesto, los impuestos municipales, las patentes y las multas solo ingresarán y serán administrados por el Concejo Municipal de Distrito si así lo dispone la respectiva municipalidad, toda vez que conforme al Derecho de la Constitución los Concejos Municipales de Distrito carecen de la potestad tributaria -no pueden crear, modificar o extinguir los impuestos locales-, ya que esa potestad solo la tienen las municipalidades, aunque de naturaleza derivada, y no originaria, por la elemental razón de que el acto de creación del tributo municipal requiere de la aprobación legislativa de conformidad con el numeral 121, inciso 13, de la Carta Fundamental. Un último aspecto importante de reseñar, es que el legislador también tiene libre configuración para establecer como Administración Tributaria -órganos o entes públicos que son los sujetos activos conforme el artículo 11 y 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sea los que tienen a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos (artículo 105 del citado Código)-, a un órgano con personalidad jurídica instrumental -en este caso un órgano de la municipalidad-, para la debida atención de los intereses y servicios del distrito, por lo que no hay una vulneración con dicho acto normativo legislativo al Derecho de la Constitución; máxime que ese acto no conlleva un desmembramiento de la corporación municipal, ya que el Concejo Municipal de Distrito sigue siendo parte de la organización de la municipalidad respectiva. Por las razones anteriores, declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad, como en efecto se hace.

 

XI.- Redacta el magistrado Cruz Castro. Conforme a lo indicado, el artículo 9 impugnado, que se refiere a que, ciertos tributos puedan ser percibidos directamente por los Concejos Municipales de Distrito, no presenta roces de inconstitucionalidad. Los Concejos Municipales de Distrito no pueden ciertamente, recaudar o invertir aquellos impuestos que percibe la municipalidad directamente (autonomía presupuestaria plena); pero si pueden recaudar e invertir aquellos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando se trata de tributos municipales- perciban directamente los citados Concejos Municipales de Distrito (alcances de la autonomía funcional). Conforme a la tesis sostenida por la Procuraduría General de la República, lo que la norma indica se refiere a tributos propios (impuestos, tasas, precios, contribuciones especiales) del distrito y no del cantón. Ello no quiere decir que, se esté reconociendo que estos Concejos como mini cantones o bien “municipalidades de distrito”, porque esa interpretación cambiaría el diseño constitucional en la parte orgánica, mediante un desmembramiento del territorio mayor al que en su oportunidad se quiso dar, dándole un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador constituyente. El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad con el objetivo de que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón. Así entonces, aunque no gocen de plena autonomía presupuestaria, por no ser definidos como entes sino como órganos adscritos a la Municipalidad, si pueden recaudar e invertir aquellos tributos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando se trata de tributos municipales- perciban directamente los Concejos Municipales de Distrito. En este sentido, es procedente indicar que lo dicho es acorde a lo ya establecido por esta Sala en el voto n.° 2018-020799. Dicho voto se dio con ocasión de una consulta facultativa de constitucionalidad, sobre un proyecto de ley que pretendía una reforma legal con la finalidad de que estos Concejos puedan acordar y ejecutar su propio presupuesto, es decir, el proyecto de ley consultado pretendía otorgarles plena autonomía presupuestaria a los Concejos Municipales de Distrito. En dicho voto, esta Sala consideró que tal atribución de autonomía resultaba inconstitucional. De modo que, dicho voto se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la autonomía plena presupuestaria, pero no sobre si estos órganos municipales podían fungir como administraciones tributarias por mandato de Ley formal. Así entonces, en este caso del artículo 9 impugnado, no se trata de reconocerles esa plena autonomía presupuestaria, sino que, los alcances de su autonomía funcional incluyen la posibilidad que esos órganos municipales pudieran fungir como administraciones tributarias por mandato de Ley formal. Por consiguiente, las expresiones de que los Concejos Municipales de Distrito no pueden percibir los impuestos de las localidades o que no pueden interferir en la recaudación e inversiones de los ingresos municipales, ha de entenderse en su recto sentido, sea a aquellos impuestos que percibe la municipalidad directamente, pero no incluye a aquellos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando se trata de tributos municipales-, perciban directamente los citados Concejos Municipales de Distrito” ( Lo resaltado no es del original).

         

Conforme al criterio de la Sala Constitucional, supra transcrito, los Concejos Municipales de Distrito pueden recaudar e invertir aquellos tributos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva, perciban directamente los citados Concejos.

 

Dado el criterio sostenido por la Sala Constitucional en la sentencia número 2019-21271, corregida por resolución número 21276-2019, tratándose de jurisprudencia vinculante, este Órgano Asesor examinó su jurisprudencia administrativa a la luz de las consideraciones contenidas en el fallo indicado.

 

Al efecto, debe apuntarse que en el dictamen número PGR-C-159-2022 se reexaminó -de oficio- las conclusiones del dictamen PGR-C-245-2021, como consecuencia de lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia mencionada supra, reconsiderando el dictamen número PGR-C-245-2021.

 

Así se señala en el dictamen número PGR-C-263-2022 de 29 de noviembre 2022, que realiza un recuento sobre el tema y señala el cambio de criterio de este Órgano Asesor, derivado de la sentencia constitucional de repetida cita, en los siguientes términos:

 

“(…) en el dictamen PGR-C-159-2022 del 3 de agosto de 2022, la Procuraduría estimó conveniente reexaminar -de oficio- las conclusiones del dictamen PGR-C-245-2021, como consecuencia de lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia N.º 2019-21271 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019.

A través de dicha sentencia, corregida por resolución No. 21276-2019 de las 9:20 horas del 1 de noviembre de 2019, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida en contra de los artículos 1, 3 y 9 de la Ley N.º 8173 del 7 de diciembre de 2001, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, los cuales fueron reformados mediante la Ley No 9208 del 20 de febrero de 2014. Adicionalmente, se pretendía la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No 9208, por estimar que su tramitación parlamentaria violentó el principio de publicidad, lo cual también fue desestimado.

 

En la sentencia de cita, la Sala Constitucional reconoció que las municipalidades tienen potestad para crear –en casos calificados- los Concejos Municipales de Distrito para la administración de los intereses y servicios del distrito, en cuyo caso, ha mantenido la línea jurisprudencial de que estos Concejos son órganos adscritos a la respectiva municipalidad y la única autonomía que ostentan es la funcional. Es decir, se les reconoce la utilización de herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad “madre”, conforme lo dispuesto en el artículo 172 de la Constitución Política, el cual señala:

 

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz, pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”

 

Partiendo de ello, la Sala Constitucional concluyó que el artículo 1 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito no vulnera el Derecho de la Constitución, toda vez que la personalidad jurídica instrumental que se les reconoce es una figura jurídica-administrativa que no riñe con los artículos 169, 170 y 172 de la Carta Fundamental. Concretamente, acotó:

“…la personalidad jurídica instrumental es una figura jurídico administrativo que no riñe con el numeral 169, 170 y 172 de la Carta Fundamental; más bien, es la figura jurídico-administrativo -órgano con personalidad jurídica instrumental- que mejor se adecúa a los propósitos de hacer posible la aplicación en lo que atañe a la administración de los intereses y servicios distritales, lógicamente con los atributos derivados de la personalidad jurídica para hacer realizar una gestión eficaz y eficiente del órgano de la municipalidad y con las consecuencias establecidas supra que se derivan de la personalidad jurídica instrumental. Hay que reiterar que la afirmación de que se trata de una municipalidad dentro de otra municipalidad es una posición que no tiene sustento jurídico ni fáctico. Lo primero, porque el concejo municipal de distrito como órgano con personalidad jurídica instrumental, sigue siendo un órgano, y no un ente; lo segundo, como órgano que es, en este caso, no tiene su propio presupuesto, no puede crear impuesto -atribución constitucional sólo del Concejo-, y su creación o su desaparición corresponde también al órgano colegiado de la municipalidad. Así las cosas, como bien lo sostiene la Procuraduría General de la República, la personalidad jurídica instrumental lo es para efectos del manejo y ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de sus tareas y competencias, por consiguiente, se descarta el vicio de inconstitucionalidad. (…)” (resolución No. 21271-2019 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019, corregida por resolución No. 21276-2019 de las 9:20 horas del 1 de noviembre de 2019)

Adicionalmente, la Sala se refirió al financiamiento de los Concejos Municipales de Distrito, advirtiendo que, como órganos que son, no tienen presupuesto propio y no pueden crear impuestos, facultad que está reservada constitucionalmente sólo a las municipalidades. Ergo, la personalidad jurídica instrumental que ostentan estos concejos lo es para efectos del manejo y ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de sus tareas y competencias.

 

Por consiguiente, la Sala descartó también el vicio de inconstitucionalidad alegado respecto al artículo 9 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

 

En este punto, conviene destacar el análisis realizado por el Tribunal Constitucional sobre el artículo 9, el cual autoriza que ciertos tributos puedan ser percibidos directamente por los Concejos Municipales de Distrito. Al respecto, en la resolución en comentario No. 21271-2019, dispuso:

 

“(…) Los Concejos Municipales de Distrito no pueden ciertamente, recaudar o invertir aquellos impuestos que percibe la municipalidad directamente (autonomía presupuestaria plena); pero si pueden recaudar e invertir aquellos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando se trata de tributos municipales- perciban directamente los citados Concejos Municipales de Distrito (alcances de la autonomía funcional). (…)”

 

 Conforme lo anterior, el hecho que los Concejos Municipales de Distrito puedan recaudar e invertir aquellos impuestos que perciban de forma directa, no significa que se les esté reconociendo como “mini” cantones o bien “municipalidades de distrito”, porque, tal y como lo señaló la Sala, “… esa interpretación cambiaría el diseño constitucional en la parte orgánica, mediante un desmembramiento del territorio mayor al que en su oportunidad se quiso dar, dándole un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador constituyente” (voto No. 21271-2019).

 

Además, explica dicho voto que, el legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad, con el objetivo de que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

 

En consecuencia, aunque los Concejos Municipales de Distrito no gozan de plena autonomía presupuestaria, por no ser definidos como entes sino como órganos adscritos a la Municipalidad, sí pueden recaudar e invertir aquellos tributos que, por mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando se trata de tributos municipales- perciban directamente.

 

A través del voto en análisis, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción -por mayoría- en cuanto a los vicios de fondo alegados, a pesar de que pareciera que su interpretación reduce los alcances de lo dispuesto en el texto expreso del artículo 9 de la Ley 8173, que es mucho más amplio.

Aun cuando bajo el criterio de la Sala debió anularse parcialmente lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 8173, lo cierto es que la Sala se decantó por realizar una interpretación de la norma que redujo sus alcances, indicando que los Concejos Municipales de Distrito sólo pueden percibir directamente lo recaudado por impuestos municipales, patentes y multas, si así lo acuerda el Concejo Municipal a través del respectivo convenio o por mandato de ley expreso.

De toda suerte que, tratándose de los impuestos nacionales, el legislador puede disponer el destino de los recursos recaudados en ejercicio de su libertad de configuración, sea a favor de la municipalidad, sea a favor de los Concejos Municipales de Distrito o bien, que ingresen y los administren tanto la municipalidad como los concejos.

Es precisamente por esa interpretación realizada por la Sala Constitucional, que el dictamen PGR-C-159-2022, reconsideró de oficio la posición anterior de la Procuraduría, pues era necesario realizar el ajuste a la nueva interpretación de la norma realizada en la sentencia 21276-2019.

No debe olvidarse el carácter vinculante de los precedentes de la Sala Constitucional a la luz de lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que cualquier disconformidad que se tenga de la interpretación realizada en la sentencia 21276-2019, debe ser planteada ante la propia Sala, quedando sometida esta Procuraduría de manera vinculante a lo señalado por dicho tribunal.

Asimismo, debe recordarse que la Sala Constitucional reiteradamente ha señalado que no sólo la parte dispositiva de sus sentencias resulta vinculante, sino que también resulta obligatorio lo que disponga en sus considerandos.

Es por ello, que debemos sostener la posición expresada en el dictamen PGR-C-159-2022, cuyas conclusiones son las siguientes:

 

     “ I.  La solicitud de reconsideración al dictamen PGR-C-245-2021, del 24 de agosto de 2021, formulada por la Municipalidad de Abangares es inadmisible, al haberse presentado fuera del plazo establecido en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, por lo que no procede elevarla al conocimiento de la Asamblea de Procuradores.

     II.  Asimismo, se desestiman los reproches de ese Gobierno local en contra del aludido pronunciamiento por defectos en la argumentación jurídica.

  III.  En virtud de la amplia potestad de revisión de oficio que el artículo 3 inciso b) de la misma Ley Orgánica le reconoce a la Procuraduría respecto a sus dictámenes y pronunciamientos y con arreglo al artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede ajustar lo indicado en el dictamen PGR-C-245-2021 al voto de mayoría de la resolución n.°2019-21271 de la Sala Constitucional y reconsiderar sus conclusiones en los siguientes términos:

1.      El producto económico de impuestos municipales, patentes y multas originados en el distrito solo ingresarán y serán administrados por el Concejo Municipal de Distrito si así se estipula por convenio con la respectiva Municipalidad, con la excepción de las tasas y precios públicos que sí serán percibidos directamente por los Concejos Municipales de Distrito.

2.      En el caso de los impuestos nacionales a que hace alusión la conclusión 2, no cabe entender que hubo una modificación parcial y tácita por el artículo 9 de la Ley n.°8173 a las leyes que los crearon, con lo que prevalece el destino original que el legislador estableció para los recursos recaudados. De hecho, el párrafo final del mismo precepto legal remite a los parámetros de reparto de la ley del tributo o su reglamento a efectos de determinar las participaciones de las municipalidades y los respectivos Concejos Municipales de Distrito en el producto de lo recaudado.

3.      Cualquier acción que se intente para recuperar en vía administrativa o judicial dineros cobrados por los conceptos mencionados, deberá considerar las conclusiones anteriores y, en especial, lo dispuesto por la Sala Constitucional en la resolución n.°2019-21271 al determinar la validez del citado artículo 9 de la Ley n.°8173, para verificar si esos dineros fueron recaudados indebidamente o no por uno u otro organismo municipal.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Así las cosas, conforme al criterio antes señalado, se concluye que los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la respectiva municipalidad, dotados de personalidad jurídica instrumental y la única autonomía que ostentan es la funcional.

 

Bajo este entendido, a estos Concejos se les reconoció la facultad de percibir directamente y administrar los impuestos generados dentro del distrito, ya sea por mandato de Ley o por convenio con la municipalidad respectiva, en este último supuesto, cuando se trata de tributos municipales.

 

En ese sentido, conforme a la lectura del artículo 9 de la Ley número 8173 y de la interpretación realizada por la Sala Constitucional en el voto citado, los Concejos Municipales de Distrito pueden “percibir directamente las tasas y los precios de los servicios distritales, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo; además, las multas, patentes o cualquier otro impuesto originado en el distrito (en estos últimos supuestos, por convenio entre partes podrá disponerse una participación de la municipalidad “madre”)” (al respecto ver dictamen número C-091-2021 de 05 de abril 2021). 

 

 

III.          SOBRE LO CONSULTADO

 

El consultante plantea dos interrogantes relacionadas la posibilidad de cobro de tributos municipales por parte de los Concejos Municipales de Distrito que pasamos a responder, conforme a los precedentes que, sobre el tema, hemos mencionado en el apartado que precede.

 

1.     ¿Puede un Concejo Municipal de Distrito cobrar directamente los tributos municipales que se generan en el distrito?

 

Sobre esta interrogante, debe recalcarse que, por disposición constitucional, las municipalidades son las únicas competentes para crear, modificar, extinguir u otorgar exenciones de tributos municipales, es decir, esta competencia está reservada constitucionalmente sólo a ellas; esto es, las Corporaciones municipales gozan de plena autonomía tributaria, lo que implica que pueden, gestionar la iniciativa tendiente a crear, modificar, extinguir o exonerar los tributos municipales, trámite que está sujeto únicamente a la aprobación de la Asamblea Legislativa, conforme lo dispone los artículos 121, inciso 13 de la Constitución Política y 77 del Código Municipal.

 

Por otro lado, como ya se mencionó, los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la respectiva municipalidad, dotados de personalidad jurídica instrumental y la única autonomía que ostentan es la funcional.

 

Bajo ese contexto, los Concejos Municipales de Distrito pueden -conforme a la interpretación realizada por la Sala Constitucional-, percibir directamente y administrar los impuestos generados dentro del distrito, ya sea por mandato de Ley o por convenio con la municipalidad respectiva, esto último, cuando se trata de tributos municipales.

 

De este modo, conforme a lo resuelto por la Sala Constitucional número 2019-21271, en el voto de mayoría, así como lo señalado por esta Procuraduría en los números PGR-C159-2021 y PGR-C-263-2022, la posibilidad de que los Concejos Municipales de Distrito puedan cobrar o recaudar directamente tributos se circunscribe a:

 

a)     Aquellos tributos que por ley expresa así se disponga a favor de los Concejos Municipales de Distrito

 

b)    Las tasas y los precios de los servicios distritales, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo municipal de distrito.

 

c)     En cuanto a impuestos municipales, patentes y multas originados en el distrito, éstos solo podrán recaudados por el Concejo Municipal de Distrito si así se estipula por acuerdo o convenio con la respectiva Municipalidad.

 

Conforme a lo dicho, la respuesta a la interrogante planteada por ese Instituto es que, los Concejos Municipales de Distrito pueden cobrar o recaudar directamente los tributos municipales, en tanto, posean un convenio con la municipalidad respectiva que los autorice a ello.

 

  ¿Requieren o no de una autorización por parte de la Municipalidad creadora para realizar el cobro de esos tributos municipales generados en el distrito?

 

Como se indicó previamente, en los apartados que anteceden, los ingresos que se generen por impuestos municipales, patentes y multas originados en el distrito, podrán ser recaudados por el Concejo Municipal de Distrito si así se estipula por convenio con la respectiva Municipalidad.

 

Bajo ese contexto, debe interpretarse que, en efecto, debe existir convenio con la Corporación Municipal respectiva que disponga la autorización para el cobro de impuestos municipales que se generen en el distrito.

 

Valga señalar que la Ley número 8173 establece expresamente la posibilidad de realizar convenios entre la Municipalidad y el respectivo Concejo Municipal de distrito.

 

Al respecto, los numerales 1 y 4 de la ley indicada disponen lo siguiente:

 

 

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo. 

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica. 

 

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.

 

“Artículo 4.- Los concejos municipales de distrito podrán convenir con las municipalidades creadoras toda clase de alianzas de interés común. 

 

Todos los convenios de cooperación que celebren las municipalidades y sus concejos municipales de distrito serán informados a la Contraloría General de la República, al igual que los previstos en el párrafo tercero del artículo 1 y el párrafo segundo del artículo 9.” (Lo resaltado no es del original).

 

 

Bajo este marco, la Municipalidad y el Concejo Municipal pueden acordar un convenio que autorice a los Concejos mencionados a cobrar o recaudar los tributos municipales. En ese convenio, la Municipalidad podrá disponer los términos y alcances de la autorización que se concede, así como los controles que puede ejercer.

 

Recalcamos, en los términos que señaló la Sala Constitucional en la sentencia número 2019-21271, que la posibilidad que los Concejos Municipales de Distrito recaudar impuestos municipales directamente deriva de los alcances de naturaleza de órgano adscrito a la municipalidad, con personalidad instrumental y autonomía funcional, de suerte que, a falta de una autonomía presupuestaria plena, los Concejos de comentario pueden recaudar los impuestos municipales cuando así lo autorice y convenga la Municipalidad de la cual dependen.

 

IV.          CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, especialmente lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto de mayoría de la sentencia número 2019-21271, así como lo señalado por esta Procuraduría en los dictámenes números PGR-C159-2021 y PGR-C-263-2022, se concluye lo siguiente:

 

1)   Los Concejos Municipales de Distrito sí puedan cobrar o recaudar directamente tributos municipales en los supuestos que la Sala Constitucional estableció al interpretar el numeral 9 de la Ley número 8173.

 

2)   Los supuestos en los que los referidos órganos pueden cobrar o recaudar directamente tributos son los siguientes:

 

·         En aquellos tributos que por ley expresa así se disponga.

 

·         Las tasas y los precios de los servicios distritales, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo municipal de distrito.

 

·         En cuanto a impuestos municipales, patentes y multas originados en el distrito, si así se estipula por convenio con la respectiva Municipalidad.

 

3)      Respecto a impuestos municipales, como se indicó, los Concejos Municipales de Distrito requieren convenio con la Municipalidad respectiva que los autorice a recaudar dichos impuestos, los cuales pueden ser efectuados con base en los numerales 1 y 4 de la Ley número 8173.

 

 

Atentamente,

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc

 

 

PGR-C-263-2023

 

CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. POTESTAD TRIBUTARIA. ARTÍCULO 9 DE LA LEY No. 8173. INTERPRETACION DE LA SALA CONSTITUCIONAL. JURISPRUDENCIA VINCULANTE. RECAUDACION IMPUESTOS MUNICIPALES POR PARTE DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. AUTORIZACIÓN MEDIANTE CONVENIO CON LA MUNICIPALIDAD RESPECTIVA.

 

Mediante oficio número DE-0516-2023 de 22 de noviembre de 2023, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, el Ing. Mike Osejo Villegas, Director Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal solicita criterio a este Órgano Asesor sobre los siguientes aspectos:

 

1.           ¿Puede un Concejo Municipal de Distrito cobrar directamente los tributos municipales que se generan en el distrito?

2.           2- ¿Requieren o no de una autorización por parte de la Municipalidad creadora para realizar el cobro de esos tributos municipales generados en el distrito?

 

Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-263-2023 de 12 de diciembre de 2023, suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez Hernández, realizó el análisis respectivo, arribando a las siguientes conclusiones:

 

“De conformidad con lo expuesto, especialmente lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto de mayoría de la sentencia número 2019-21271, así como lo señalado por esta Procuraduría en los dictámenes números PGR-C159-2021 y PGR-C-263-2022, se concluye lo siguiente:

 

1)                      Los Concejos Municipales de Distrito sí puedan cobrar o recaudar directamente tributos municipales en los supuestos que la Sala Constitucional estableció al interpretar el numeral 9 de la Ley número 8173.

 

2)                      Los supuestos en los que los referidos órganos pueden cobrar o recaudar directamente tributos son los siguientes:

 

·           En aquellos tributos que por ley expresa así se disponga.

 

·           Las tasas y los precios de los servicios distritales, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo municipal de distrito.

 

·           En cuanto a impuestos municipales, patentes y multas originados en el distrito, si así se estipula por convenio con la respectiva Municipalidad.

 

3)                      Respecto a impuestos municipales, como se indicó, los Concejos Municipales de Distrito requieren convenio con la Municipalidad respectiva que los autorice a recaudar dichos impuestos, los cuales pueden ser efectuados con base en los numerales 1 y 4 de la Ley número 8173.”

 

 

 

SSH/hsc