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Dictamen : 232 - del 22/11/2023
22 de noviembre
de 2023
PGR-C-232-2023
Señor
Alejandro
Guillén Guardia
Presidente
Ejecutivo
Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su
oficio PRE-2023-01540 del 1° noviembre último, por medio del cual nos planteó
una consulta relacionada con la procedencia de que al Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados (AyA) se le apliquen las “Directrices
Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y
Endeudamiento para Entidades Públicas, Ministerios y Órganos Desconcentrados,
según corresponda, cubiertos por ámbito de Autoridad Presupuestaria para el año
2020”.
I.-ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Específicamente, nos consulta si al ser el AyA una institución autónoma
su presupuesto se encuentra excluido de la aplicación de las directrices
contenidas en los Decretos Ejecutivos n.° 42265 y n.° 42267, ambos del 11 de
marzo de 2020, sobre todo con respecto al traslado de los recursos públicos
institucionales a la Caja Única del Estado.
A la consulta se adjuntó el criterio de la
Dirección Jurídica del AyA, emitido mediante el oficio PRE-J-2023-04204 del 31
de octubre de 2023, suscrito por la Licda. Maribel Jiménez García y por el Lic.
Rodolfo Lizano Rojas. Ese estudio indica que el Ministerio de
Hacienda, a través de la Tesorería Nacional y la Autoridad Presupuestaria han
señalado la obligación que tiene el AyA de cumplir con lo dispuesto en los
Decretos citados, los cuales contienen directrices relacionadas con la política
presupuestaria, salarial, empleo y endeudamiento de una parte del sector
público. Sostiene que, pese a lo anterior, el criterio jurídico institucional
es que el presupuesto del AyA está excluido de la aplicación de esas
directrices con fundamento en los artículos 1, 2 y 11 de la Ley Constitutiva
del AyA, n.° 2726 del 14 de marzo de 1961, así como también por la excepción
prevista en los artículos 25 del Decreto 42265- H y 26 del Decreto 42267-H, en
tanto establecen que esas disposiciones son aplicables “salvo que exista
normativa superior en contrario”, tal y como sucede con la Ley n.° 2726
mencionada, pues es de rango superior a los decretos. Por último, el
criterio legal hace un recuento de los aspectos negativos que se generarían a
nivel financiero en el AyA en el supuesto de que se apliquen dichas
directrices.
Mediante el oficio PRE-2023-01651 del 21 de noviembre
último, la Presidencia Ejecutiva del AyA solicitó la colaboración de este
órgano asesor “…para poder contar con el criterio de la Procuraduría General
de la República a la mayor brevedad posible, dado que el Ministerio de Hacienda
ha emitido instrucciones a este Instituto con plazos comprometedores para su
implementación y cumplimiento.”
II.- LA CONSULTA VERSA SOBRE LA VALIDEZ DE LA ADVERTENCIA GIRADA AL AYA,
POR EL MINISTERIO DE HACIENDA, DE TRASLADAR SUS FONDOS A LA CAJA ÚNICA DEL
ESTADO
En asuntos similares, esta Procuraduría ha señalado, reiteradamente, que el
asesoramiento técnico jurídico que brinda a la Administración Pública, no puede
versar sobre casos concretos, pues en ese evento, estaríamos sustituyendo a la
Administración activa en la toma de sus decisiones. Siguiendo esa línea, hemos indicado que no
nos es posible pronunciarnos sobre la validez de una decisión específica ya
adoptada. Con respecto a ese tema, en
nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013
del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el
C-264-2017 del 14
de noviembre de 2017, indicamos lo siguiente:
“… este
Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad
de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la
cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia
consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de
abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de
abril del 2010).
En efecto, la solicitud de revisión de
un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador
de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la
función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está
reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción
contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso−
la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia−
la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).”
La consulta que se nos plantea está orientada
a que se defina si el AyA está sujeta al principio de Caja Única del Estado, lo
que supone validar la decisión ya adoptada por el Ministerio de Hacienda, a
través de la Tesorería Nacional y de la Autoridad Presupuestaria, de advertir a
la institución consultante sobre la obligación de trasladar
sus recursos a la Caja Única del Estado.
Ello hace que la consulta, en tanto se refiere a un caso concreto y a
analizar la validez de decisiones administrativas ya adoptadas, resulte
inadmisible.
III.- ANTECEDENTE DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL ALCANCE SUBJETIVO DE LA
CAJA ÚNICA DEL ESTADO
Sin
perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, debemos indicar que esta
Procuraduría, en su OJ-149-2022 del 31 de octubre del 2022, mediante la cual se
contestó una audiencia conferida por la Comisión Permanente de Asuntos
Hacendarios de la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley n.° 22.661,
denominado “Manejo Eficiente de la Liquidez del Estado”, se refirió al
ámbito de cobertura del principio de Caja Única del Estado. En esa oportunidad indicamos lo siguiente:
“En orden
al principio de caja única, cobra extraordinaria importancia su ámbito de
aplicación y en particular, si se aplica el principio de personalidad jurídica.
Es decir, si es cada ente público-persona jurídica el obligado a tener su
propia caja, centralizando ingresos o pagos. O si por el contrario, la
centralización es en una única caja, independientemente de la personalidad
jurídica de los organismos públicos.
En relación con este ámbito,
nuestro ordenamiento se ha decantado tradicionalmente por el principio de
personalidad jurídica. De ese modo, originalmente la centralización de los
fondos concernía exclusivamente los ingresos del Gobierno Central, excluyendo
incluso diversos organismos con presupuestos o cuentas independientes del
Presupuesto Nacional. Es con la reforma al artículo 66 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, que se consolida el criterio de caja única como
comprensivo de los ingresos de todos los órganos y entes incluidos en los
incisos a) y b) del artículo 1 de esa Ley. Por lo que abarca los recursos del
Poder Ejecutivo y de sus órganos desconcentrados, aun aquéllos a los que el
ordenamiento les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental, tal como
se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002.
Dispone ese numeral:
“ARTÍCULO 66.- Caja
única
Todos los ingresos que
perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los
incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente,
formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para
administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o
en otra moneda.
Los recursos
recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se
depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central
de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo
disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la
ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y
entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la
programación presupuestaria anual”.
Con la propuesta que nos ocupa, se
amplía ese marco legal por cuanto la centralización de los recursos no se
limitaría a los ingresos de la Administración Central sino que abarcaría
recursos de entes descentralizados y empresas públicas, con las excepciones que
expresamente se establecerían.
Ante lo cual, cabe determinar si la
cobertura que se pretende encuentra fundamento constitucional.
El artículo 185 de la Constitución
se refiere al Estado, que en el caso que nos ocupa cabría afirmar que no se
limita a la Administración Central.
La centralización a que se refiere
el numeral constitucional es la relativa a las rentas nacionales. Rentas
nacionales es un concepto que abarca no solo los ingresos de la Administración
Central sino distintos recursos públicos. En ese sentido, el término rentas
nacionales es más amplio que el de ingresos públicos, puede considerarse que
los abarca. Ingresos públicos que
refiere, por otra parte, no solo a los ingresos de la Administración Central
del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha Administración, a la
Administración Descentralizada y demás organismos integrantes del sector
público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos.
Pero, además, debe recordar que
constitucionalmente la caja única se presenta como un medio para una buena
administración financiera, de saneamiento de la Hacienda Pública. Hacienda Pública que, luego de la reforma
constitucional al artículo 176, se rige por el principio de sostenibilidad
financiera del Estado en su conjunto. Por ende, que abarca al conjunto de
organismos que constituyen el sector público.
Una gestión sostenible requiere que
los recursos se administren con base en la planificación y programación
financiera que tome en cuenta la disponibilidad de los recursos en un momento
dado. Por lo que cabría sostener que la comprensión de la caja única como
extensiva de la gestión de la liquidez de la Administración Pública en su
conjunto no violenta la Constitución Política.
Recordamos, al respecto, al
presentarse a conocimiento de la Asamblea Constituyente la posibilidad de
incluir este principio, se señaló por parte del constituyente Arias Bonilla:
“Pero
hay otro principio no menos importante que el de la nivelación de los
presupuestos, y que es absolutamente indispensable consignar en la
Constitución, si realmente se desea que los asuntos fiscales anden bien en
nuestro país: la unidad de caja. Es lógico que el Estado ha de tener una caja
única, que es la encargada de recibir y distribuir todos los fondos del Estado.
Es una práctica que trae pésimas consecuencias el que los fondos nacionales
estén en varias tesorerías, por cuanto tal medida ocasiona el desorden
financiero…”. Asamblea Nacional Constituyente, III, Acta N. 165, p. 459.
Caja
única: principio base para el orden fiscal. Principio para la organización de
la Hacienda Pública sobre nuevas bases, según el Constituyente Trejos.
En palabras de quien se opuso a la
inclusión de dicho principio en la Constitución: la caja única es parte de un
programa “de una buena administración financiera” (loc cit.).
Notamos, por otra parte, que el
representante Arias Bonilla la entiende no solo en términos de captación de
ingresos y para realizar pagar, sino también para “distribuir todos los fondos
del Estado”, expresión que puede ser ligada con la administración de liquidez.
Es importante recalcar que el
sistema que se pretende establecer no implica un desapoderamiento de los
ingresos de la Administración Descentralizada o de otros organismos del sector
público, que estarían comprendidos por la propuesta. Por el contrario, el
proyecto de ley reafirma la titularidad de los entes descentralizados sobre los
recursos que serían administrados por la caja única.
Respecto del alcance de la caja
única, debe señalarse, empero, que la Sala Constitucional ha dictado
resoluciones que parten de que el ámbito de la Caja única y en concreto el
alcance del artículo 185 está referido a la Administración Central. Así, al
conocer de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 63 de la Ley de Contingencia Fiscal,
resolvió en resolución N. 12175-2019 de las nueve horas treinta minutos del
tres de julio de dos mil diecinueve:
“V.- Sobre el principio de caja única del
Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la
interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica
en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional.
Esta norma constitucional expresamente señala que:
“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro
de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el
único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las
cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar
a las arcas nacionales.”
Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se
desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio
especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar
aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere
y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional,
explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el
referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala
claramente que:
(…).
De tal forma, la previsión constitucional para que sea la
Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y
complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los
ingresos que debe recibir dicha instancia –a Tesorería Nacional– y que
conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que
perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias
–administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la
misma ley–, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de
la ley de cita–. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la
así considerada como Administración Central, y no así a la administración
descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos
destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones
autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la
cuenta única o caja única del Estado.
Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala
de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita
parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865– señaló la Sala:
“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta
Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y
4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de
octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de
julio de 2017, dispuso lo siguiente:
“III.- Sobre el fondo.
Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción
se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados.
A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en
su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio
constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el
accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la
Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las
medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y
aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:
“Principio de Caja única del
Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del
principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo
185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el
presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja
única determina que todos los ingreso del Estado central, como sus egresos de
dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el
Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades
de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de
la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se dé a los
fondos públicos”. Sentencia 15760-11
En la cita jurisprudencial, se ve cómo se
interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango
constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos
(gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería
Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta
sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad
jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado,
está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la
Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las
instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y
fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta
descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y
supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así,
se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y
atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las
Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y
liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este
extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones
autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el
cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de
los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República
(como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).”
–énfasis añadidos–
En este sentido, queda claramente establecido que la
denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes
que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la
República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando
excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las
instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la
Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación,
fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria”.
Dados estos precedentes, será fundamental la consulta de
constitucionalidad a la Sala Constitucional, para que esta determine los
alcances del principio de caja única y, por ende, si la administración de
liquidez que se propone, puede abarcar todo el sector público y sus ingresos,
como medio de asegurar la sostenibilidad fiscal del país.”
IV.- CONCLUSIÓN
La consulta que se nos plantea está orientada a que se
defina si el AyA está sujeta al principio de Caja Única del Estado, lo que
supone validar la decisión ya adoptada por el Ministerio de Hacienda, a través
de la Tesorería Nacional y de la Autoridad Presupuestaria, de advertir a la
institución consultante sobre la obligación de trasladar
sus recursos a la Caja Única del Estado.
Ello hace que la consulta, en tanto se refiere a un caso concreto y a
analizar la validez de decisiones administrativas ya adoptadas, resulte
inadmisible. En
todo caso, a manera de antecedente, se hace referencia a la PGR-OJ-149-2022 del
31 de octubre del 2022, en la que esta Procuraduría se refirió, mediante un
pronunciamiento no vinculante, el alcance subjetivo de la Caja Única del
Estado.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-232-2023
INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. AYA. GESTIÓN CONSULTIVA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. IMPROCEDENCIA DE REVISAR
ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.CASO
CONCRETO. INADMISIBILIDAD. PRINCIPIO DE CAJA
ÚNICA DEL ESTADO. TRASLADO DE FONDOS. PRECEDENTE. PGR-OJ-149-2022.
El presidente ejecutivo del INA nos planteó
una consulta relacionada con la procedencia de que al Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados (AyA) se le
apliquen las “Directrices Generales de Política Presupuestaria,
Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Entidades Públicas,
Ministerios y Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertos por ámbito
de Autoridad Presupuestaria para el año 2020”.
Específicamente, nos consultó si al ser el AyA una institución autónoma su presupuesto se encuentra
excluido de la aplicación de las directrices contenidas en los Decretos
Ejecutivos n.° 42265 y n.° 42267, ambos del 11 de marzo de 2020, sobre todo con
respecto al traslado de los recursos públicos institucionales a la Caja Única
del Estado.
Esta Procuraduría, en su
dictamen PGR-C-232-2023 del 22 de noviembre del 2023, suscrito por Julio César
Mesén Montoya, Procurador, concluyó que la
consulta que se nos planteó está orientada a que se defina si el AyA está sujeto al principio de Caja Única del Estado, lo
que supone validar la decisión ya adoptada por el Ministerio de Hacienda, a
través de la Tesorería Nacional y de la Autoridad Presupuestaria, de advertir a
la institución consultante sobre la obligación de trasladar
sus recursos a la Caja Única del Estado.
Ello hace que la consulta, en tanto se refiere a un caso concreto y a
analizar la validez de decisiones administrativas ya adoptadas, resulte
inadmisible. En
todo caso, a manera de antecedente, se hace referencia a la PGR-OJ-149-2022 del
31 de octubre del 2022, en la que nos referimos, mediante un pronunciamiento no
vinculante, al alcance subjetivo de la Caja Única del Estado.