Dictamen : 227 - del 22/11/2023

22 de noviembre de 2023

PGR-C-227-2023

Señor

Juan Alfaro López

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PE-1871-2022 del 17 de octubre del 2022, por medio del cual nos comunicó el acuerdo n.° JD-AC-298-2022 adoptado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) el 26 de setiembre del 2022. En dicho acuerdo se decidió recabar nuestro criterio sobre la procedencia de que el INA, en aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001, traslade sus fondos a la Caja Única del Estado.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica que la consulta se plantea con la finalidad de aplicar de forma correcta la Ley n.° 8131 citada, así como los artículos 185 y 188 de la Constitución Política, y la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, n.° 6868 de 6 de mayo de 1983. Las preguntas concretas que nos formula son las siguientes:

“a) ¿Cuáles son las organizaciones públicas que se encuentran obligadas a trasladar sus fondos a la Caja Única del Estado?

b) ¿Se puede interpretar que las instituciones autónomas como el INA, cuyo financiamiento proviene de contribuciones parafiscales, se encuentran contemplados en los supuestos que disponen tanto los artículos 1 y 66 como en el artículo 43 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos?”

A la consulta se adjuntó copia del oficio ALEA-665-2022 del 1° de setiembre del 2022, mediante el cual la Asesoría Jurídica del INA se pronunció sobre el tema. En dicho estudio se arribó a las siguientes conclusiones:

“a) Los artículos 1 y 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131 claramente establecen que la Caja Única del Estado está constituida únicamente de los ingresos que perciba el Gobierno, es decir de los órganos y entes de Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Justicia (sic) sus dependencias y órganos auxiliares, no así los ingresos que provengan de Instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Aprendizaje, que cuenta con personalidad y capacidad jurídica propia, necesarias para el cumplimiento de sus fines de conformidad con la su propia (sic) Ley Orgánica.

b) El principio de jerarquía de las normas establece que una ley de la República jerárquicamente se encuentra por encima de un Decreto Ejecutivo, por lo que la resolución RES-0802-2021 de las 08:08 horas del 15 de julio del 2021 emitida por el Ministerio de Hacienda fundamentada en Decreto Ejecutivo número 42267-H y mediante el cual se instruye al INA a trasladar sus ingresos a la caja única del Estado, violenta el citado principio toda vez que la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en el artículo 66 establece que cuáles (sic) son los ingresos que deben considerarse para la caja única del Estado y entre ellos no se incluyen los ingresos de instituciones descentralizadas que no forman parte del presupuesto nacional.

c) Los ingresos del INA provienen de una ley especial como lo es su Ley Orgánica, número 6868 la cual prevé el que el Poder Ejecutivo, no podrá imponer, directa ni indirectamente, obligaciones, restricciones ni cargas financiera o fiscales especiales sobre el Instituto Nacional de Aprendizaje, además de que los superávits reales que resulten al final de cada ejercicio fiscal deberán ser invertidos en el cumplimiento de las atribuciones que le confieren esta ley, en el período fiscal subsiguiente.

d) El Ministerio de Hacienda al emitir un acto administrativo como es la emisión de la resolución RES-0802-2021 mediante la le (sic) ordena al INA “que los saldos e inversiones que tienen en cuentas bancarias con otras entidades financieras sean trasladadas con celeridad a la Caja Única del Estado y las inversiones en valores del Ministerio de Hacienda se mantengan a su vencimiento y realicen el traslado inmediato de los fondos a la Caja Única del Estado”, y cuyo sustento jurídico es la aplicación de un Decreto Ejecutivo, contraría el ordenamiento jurídico pues pretende dejar sin efecto lo que dicen las normas de rango legal, tal como el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos como lo dispuesto en la Ley 6868 y sus reformas”.

Junto con la consulta se nos remitió además copia de la resolución RES-0802-2021 de las 8:08 horas del 15 de julio de 2021 ―citada en las conclusiones del criterio legal― en la que el Ministro de Hacienda y el Subtesorero Nacional instruyen al INA para que “… los saldos e inversiones que tienen en cuentas bancarias con otras entidades financieras sean trasladadas con celeridad a la Caja Única del Estado y las inversiones en valores del Ministerio de Hacienda se mantengan a su vencimiento y realicen el traslado inmediato de los fondos a la Caja Única del Estado”.

II.- LA CONSULTA VERSA SOBRE UN CASO CONCRETO, RELACIONADO CON LA VALIDEZ DE UNA INSTRUCCIÓN GIRADA AL INA POR EL MINISTERIO DE HACIENDA

De la lectura de la consulta, así como del criterio legal que se adjuntó a ella, es posible verificar que la gestión que nos ocupa se planteó con el objetivo de determinar la validez de la instrucción girada al INA por los jerarcas del Ministerio de Hacienda y de la Tesorería Nacional, en torno a la obligación de trasladar a la Caja Única del Estado los saldos de sus cuentas bancarias, así como los fondos invertidos en valores del Ministerio de Hacienda cuando éstos lleguen a su vencimiento.

Los antecedentes descritos en el criterio legal que se nos remitió con la consulta dan fe de que, desde el oficio PE-577-2020 del 30 de abril del 2020, el INA ha sostenido que no le son aplicables las Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento emitidas por el Poder Ejecutivo, en tanto disponen la obligación de trasladar los fondos de las instituciones públicas a la Caja Única del Estado. El INA justifica su tesis, básicamente, en que las instituciones autónomas se encuentran fuera del ámbito de cobertura del denominado principio de Caja Única del Estado, por poseer personalidad jurídica propia, posición que fue reiterada en el oficio PE-977-202 del 10 de agosto del 2020, en el PE-703-2020 del 30 de setiembre del 2020 y en el PE-1779-2021 del 2 de noviembre del 2021.

Incluso, el criterio legal indica que mediante el oficio PE-1779-2021 citado, el INA comunicó al Ministerio de Hacienda la decisión de su Junta Directiva de no acatar la instrucción que le fue girada mediante la resolución RES-0802-2021 en el sentido de trasladar los fondos de la institución a la Caja Única del Estado, lo que evidencia que la intención de obtener un dictamen vinculante sobre el tema está orientada a cuestionar la aplicación al INA de las Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento, en lo que se refiere al tema de la sujeción al principio de Caja Única.

En asuntos similares, esta Procuraduría ha señalado, reiteradamente, que el asesoramiento técnico jurídico que brinda a la Administración Pública, no puede versar sobre casos concretos, pues en ese evento, estaríamos sustituyendo a la Administración activa en la toma de sus decisiones. Siguiendo esa línea, hemos indicado que no nos es posible pronunciarnos sobre la validez de una decisión específica ya adoptada. Con respecto a ese tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017, indicamos lo siguiente:

“… este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).”

III.- ANTECEDENTE DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL ALCANCE SUBJETIVO DE LA CAJA ÚNICA DEL ESTADO

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, debemos indicar que esta Procuraduría, en su OJ-149-2022 del 31 de octubre del 2022, mediante la cual se contestó una audiencia conferida por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley n.° 22.661, denominado “Manejo Eficiente de la Liquidez del Estado”, se refirió al ámbito de cobertura del principio de Caja Única del Estado. En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

“En orden al principio de caja única, cobra extraordinaria importancia su ámbito de aplicación y en particular, si se aplica el principio de personalidad jurídica. Es decir, si es cada ente público-persona jurídica el obligado a tener su propia caja, centralizando ingresos o pagos. O si por el contrario, la centralización es en una única caja, independientemente de la personalidad jurídica de los organismos públicos.

En relación con este ámbito, nuestro ordenamiento se ha decantado tradicionalmente por el principio de personalidad jurídica. De ese modo, originalmente la centralización de los fondos concernía exclusivamente los ingresos del Gobierno Central, excluyendo incluso diversos organismos con presupuestos o cuentas independientes del Presupuesto Nacional. Es con la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que se consolida el criterio de caja única como comprensivo de los ingresos de todos los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esa Ley. Por lo que abarca los recursos del Poder Ejecutivo y de sus órganos desconcentrados, aun aquéllos a los que el ordenamiento les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental, tal como se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002.

Dispone ese numeral:

“ARTÍCULO 66.- Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.

Con la propuesta que nos ocupa, se amplía ese marco legal por cuanto la centralización de los recursos no se limitaría a los ingresos de la Administración Central sino que abarcaría recursos de entes descentralizados y empresas públicas, con las excepciones que expresamente se establecerían.

Ante lo cual, cabe determinar si la cobertura que se pretende encuentra fundamento constitucional.

El artículo 185 de la Constitución se refiere al Estado, que en el caso que nos ocupa cabría afirmar que no se limita a la Administración Central.

La centralización a que se refiere el numeral constitucional es la relativa a las rentas nacionales. Rentas nacionales es un concepto que abarca no solo los ingresos de la Administración Central sino distintos recursos públicos. En ese sentido, el término rentas nacionales es más amplio que el de ingresos públicos, puede considerarse que los abarca. Ingresos públicos que refiere, por otra parte, no solo a los ingresos de la Administración Central del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha Administración, a la Administración Descentralizada y demás organismos integrantes del sector público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos.

Pero, además, debe recordar que constitucionalmente la caja única se presenta como un medio para una buena administración financiera, de saneamiento de la Hacienda Pública. Hacienda Pública que, luego de la reforma constitucional al artículo 176, se rige por el principio de sostenibilidad financiera del Estado en su conjunto. Por ende, que abarca al conjunto de organismos que constituyen el sector público.

Una gestión sostenible requiere que los recursos se administren con base en la planificación y programación financiera que tome en cuenta la disponibilidad de los recursos en un momento dado. Por lo que cabría sostener que la comprensión de la caja única como extensiva de la gestión de la liquidez de la Administración Pública en su conjunto no violenta la Constitución Política.

Recordamos, al respecto, al presentarse a conocimiento de la Asamblea Constituyente la posibilidad de incluir este principio, se señaló por parte del constituyente Arias Bonilla:

“Pero hay otro principio no menos importante que el de la nivelación de los presupuestos, y que es absolutamente indispensable consignar en la Constitución, si realmente se desea que los asuntos fiscales anden bien en nuestro país: la unidad de caja. Es lógico que el Estado ha de tener una caja única, que es la encargada de recibir y distribuir todos los fondos del Estado. Es una práctica que trae pésimas consecuencias el que los fondos nacionales estén en varias tesorerías, por cuanto tal medida ocasiona el desorden financiero…”. Asamblea Nacional Constituyente, III, Acta N. 165, p. 459.

Caja única: principio base para el orden fiscal. Principio para la organización de la Hacienda Pública sobre nuevas bases, según el Constituyente Trejos.

En palabras de quien se opuso a la inclusión de dicho principio en la Constitución: la caja única es parte de un programa “de una buena administración financiera” (loc cit.).

Notamos, por otra parte, que el representante Arias Bonilla la entiende no solo en términos de captación de ingresos y para realizar pagar, sino también para “distribuir todos los fondos del Estado”, expresión que puede ser ligada con la administración de liquidez.

Es importante recalcar que el sistema que se pretende establecer no implica un desapoderamiento de los ingresos de la Administración Descentralizada o de otros organismos del sector público, que estarían comprendidos por la propuesta. Por el contrario, el proyecto de ley reafirma la titularidad de los entes descentralizados sobre los recursos que serían administrados por la caja única.

Respecto del alcance de la caja única, debe señalarse, empero, que la Sala Constitucional ha dictado resoluciones que parten de que el ámbito de la Caja única y en concreto el alcance del artículo 185 está referido a la Administración Central. Así, al conocer de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 63 de la Ley de Contingencia Fiscal, resolvió en resolución N. 12175-2019 de las nueve horas treinta minutos del tres de julio de dos mil diecinueve:

“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional expresamente señala que:

“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.”

Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que:

(…).

De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe recibir dicha instancia –a Tesorería Nacional– y que conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley–, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita–. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.

Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865– señaló la Sala:

“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo.

Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados.

A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:

“Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingreso del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se dé a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11

En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos–

En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria”.

Dados estos precedentes, será fundamental la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional, para que esta determine los alcances del principio de caja única y, por ende, si la administración de liquidez que se propone, puede abarcar todo el sector público y sus ingresos, como medio de asegurar la sostenibilidad fiscal del país.”

IV.- CONCLUSIÓN

La consulta que se nos plantea está orientada a que se defina si el INA está sujeta al principio de Caja Única del Estado, lo que supone validar la decisión ya adoptada por el Ministerio de Hacienda y por la Tesorería Nacional de instruir a esa institución para que deposite sus fondos en dicha Caja; o bien, la decisión del INA de negarse a realizar ese traslado de fondos. Ello hace que la consulta, en tanto se refiere a un caso concreto y a analizar la validez de decisiones administrativas ya adoptadas, resulte inadmisible. En todo caso, a manera de antecedente, se hace referencia a la PGR-OJ-149-2022 del 31 de octubre del 2022, en la que esta Procuraduría se refirió, mediante un pronunciamiento no vinculante, el alcance subjetivo de la Caja Única del Estado.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

PGR-C-227-2023

INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE. INA. GESTIÓN CONSULTIVA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. IMPROCEDENCIA DE REVISAR ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CASO CONCRETO. INADMISIBILIDAD. PRINCIPIO DE CAJA ÚNICA DEL ESTADO. TRASLADO DE FONDOS. PRECEDENTE. PGR-OJ-149-2022.

El presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) nos comunicó el acuerdo n.° JD-AC-298-2022 adoptado por la Junta Directiva de esa institución el 26 de setiembre del 2022. En dicho acuerdo se decidió recabar nuestro criterio sobre la procedencia de que el INA, en aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, traslade sus fondos a la Caja Única del Estado.

Específicamente, nos indicó que la consulta se planteó con la finalidad de aplicar de forma correcta la Ley n.° 8131 citada, así como los artículos 185 y 188 de la Constitución Política y la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje. Las preguntas concretas que se nos formularon fueron las siguientes:

“a) ¿Cuáles son las organizaciones públicas que se encuentran obligadas a trasladar sus fondos a la Caja Única del Estado?

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-227-2023 del 22 de noviembre del 2023, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, concluyó que la consulta que se nos planteó está orientada a que se defina si el INA está sujeta al principio de Caja Única del Estado, lo que supone validar la decisión ya adoptada por el Ministerio de Hacienda y por la Tesorería Nacional de instruir a esa institución para que deposite sus fondos en dicha Caja; o bien, la decisión del INA de negarse a realizar ese traslado de fondos. Ello hace que la consulta, en tanto se refiere a un caso concreto y a analizar la validez de decisiones administrativas ya adoptadas, resulte inadmisible. En todo caso, a manera de antecedente, se hizo referencia a la PGR-OJ-149-2022 del 31 de octubre del 2022, en la que esta Procuraduría se refirió, mediante un pronunciamiento no vinculante, al alcance subjetivo de la Caja Única del Estado.