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Dictamen : 252 - del 29/11/2023
PGR-C-252-2023
Tanya Soto Hernández
Secretaria
Concejo Municipal
de Desamparados
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
me refiero a su oficio n.° CM-SC-009-61-2022, cuya
fecha es 13 de octubre de 2020, pero que al hacer referencia al acuerdo n.°9, tomado en
la sesión ordinaria n.° 61-2022 del 11 de
octubre de 2022 del Concejo Municipal de Desamparados, entenderíamos que hubo
un error al consignar el año, siendo la fecha correcta el 13 de octubre de
2022. En todo caso, por medio de dicho acuerdo se concierta solicitar
criterio sobre lo siguiente:
“a- ¿Puede aplicarse
la figura de voto de calidad en un asunto que se discuta y resulte en empate en
una comisión del Concejo Municipal?
b- Dependiendo de la
anterior respuesta, en caso de que no aplique el voto de calidad en las
comisiones del Concejo Municipal ¿qué ocurre en caso de que se produzca un
empate y se agote el procedimiento según artículo número 42 del Código
Municipal?
c- ¿Puede un docente
pertenecer a una junta de educación o administrativa, siendo funcionarios de
ese mismo centro educativo?”.
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de
setiembre de 1982), se aportó el criterio n.°
46-ALCM-MD-2022, de fecha 7 de octubre de 2022, emitido por el asesor legal de
ese Concejo Municipal, en el que sostiene, básicamente:
Sobre el voto de
calidad en las Comisiones del Concejo Municipal, indica que las reglas de funcionamiento del Concejo Municipal
contenidas en el Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998) pueden
aplicarse supletoriamente a las comisiones de trabajo del Concejo. Por lo que,
en caso de empate, se debe votar de nuevo en la misma sesión o en la sesión
ordinaria siguiente y si el empate persiste, se consideraría que el asunto ha
sido desechado.
Por otra parte, en lo relativo
a la última pregunta
el criterio legal remitido
señala que, a pesar de que el vigente Reglamento General de Juntas de Educación
y Juntas Administrativas (Decreto Ejecutivo n.°
38249-MEP del 10 de febrero del 2014) no prohíbe que funcionarios del Ministerio de Educación Pública (MEP)
puedan ejercer puestos en Juntas de Educación y Administrativas, existen ciertos casos en que esos servidores públicos podrían
enfrentar conflictos de interés derivados de pertenecer a una. Además, se
menciona que la configuración de un conflicto de intereses debería basarse en
la naturaleza del puesto que desempeñan y no en regulaciones reglamentarias,
siguiendo el principio de reserva de ley en cuanto a la restricción de un
derecho fundamental (el acceso a un cargo público). Por lo tanto, se enfatiza
en la necesidad de no limitar derechos fundamentales a través de regulaciones
reglamentarias y sugiere que cualquier restricción a estos derechos debería
basarse en leyes formales.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha
estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:
A.
ACERCA DE LAS COMISIONES MUNICIPALES
Dado que los asuntos
planteados a este órgano superior consultivo se relacionan en parte con la forma
de votación en las Comisiones Municipales, resulta apropiado realizar un
análisis detallado de la naturaleza, composición, funcionamiento y la expresión
de voluntad de estas comisiones, para abordar de manera efectiva las cuestiones
planteadas. En este sentido, revisados nuestros
registros y archivos documentales, nos encontramos que hemos emitido abundante
jurisprudencia administrativa en torno a la naturaleza que revisten las
Comisiones Municipales.
De entrada, las
Comisiones Municipales, tanto las permanentes como las especiales, son órganos
colegiados esenciales en el funcionamiento de las Municipalidades, y se
consolidan como auxiliares del respectivo Concejo Municipal, dado que
desempeñan un papel fundamental en la preparación y en la toma de decisiones
dentro del Concejo Municipal (Dictámenes C-237-2019 de 27 de agosto de 2019, C-304-2020 de 04 de agosto de 2020 y C-045-2023
del 13 de marzo del 2023).
Tanto
las comisiones permanentes y especiales encuentran su fundamento jurídico en el
Código Municipal, correspondiéndole al Concejo Municipal, crearlas y asignarles
funciones, mientras que a su Presidente integrarlas, conforme a los artículos
13, inciso n), y 34, inciso g), respectivamente, del Código Municipal:
“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:
(…)
n) Crear las comisiones especiales y las comisiones
permanentes asignarles funciones”.
” Artículo 34. - Corresponde al Presidente del
Concejo:
(…)
g) Nombrar a los miembros de las comisiones
ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones
políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para
rendir sus dictámenes” (el subrayado no es del original).
Acerca de la competencia
del Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales
ordinarias y especiales, el inciso g) recién transcrito añade que debe procurar
que se respete la participación equitativa de las fracciones políticas
representadas en aquél (en este sentido, véanse los dictámenes C-470-2006 de 23
de noviembre de 2006, OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007 y C-237-2019 de 27 de agosto del 2019).
Cabe
destacar, lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-053-2014 del 24 de febrero del 2014: “Ahora bien,
aplicando la conceptualización realizada al ente territorial, se puede afirmar
que, las Comisiones Municipales constituyen el órgano colegiado
compuesto por el conjunto de Ediles a los que, por imperio de ley, el
Presidente del Concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada
materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los
informes pertinentes al tópico que les correspondió”.
La
inclusión de los diversos partidos políticos y la promoción de la
proporcionalidad representativa en la conformación de las Comisiones
Municipales son aspectos esenciales para garantizar que los intereses de todos
los ciudadanos estén debidamente reflejados. Esta inclusión igualitaria es
preponderante para el funcionamiento democrático y pluralista del gobierno
local, lo que a su vez fortalece la legitimidad y la eficacia de las decisiones
tomadas por el Concejo Municipal.
A
través de investigaciones y discusiones detalladas, las referidas comisiones
pueden producir recomendaciones sólidas y bien fundamentadas que ayudan al
Concejo Municipal a tomar decisiones informadas. Este enfoque basado en la
evidencia es esencial para garantizar que las políticas locales sean
apropiadas, efectivas y beneficiosas para la comunidad. Estas comisiones reguladas por el Código Municipal
representan la esencia de la democracia local al permitir que las diversas
voces políticas y ciudadanas se involucren en la gestión de asuntos
municipales.
Las
Comisiones Municipales no solo contribuyen a la creación de políticas, sino que
también desempeñan un papel en la supervisión y fiscalización de las
actividades del gobierno local. En este sentido, la supervisión constante de las
actividades municipales garantiza la transparencia y la responsabilidad, lo
que, a su vez, aumenta la confianza de la ciudadanía en el gobierno local.
De acuerdo con el artículo 44 del Código Municipal, la función esencial
de las denominadas Comisiones Municipales, tanto permanentes como especiales,
es dictaminar los asuntos que, posteriormente, deben ser deliberados y votados
por el respectivo Concejo Municipal. Este dictamen es un acto previo esencial
en el procedimiento deliberativo de los Concejos Municipales, al punto que solo
mediante una votación de mayoría calificada de los votos presentes del Concejo
es posible dispensar dicho trámite, además de que sus opiniones no
son de acatamiento obligatorio (véanse, los dictámenes C-304-2020 del 04 de agosto del 2020 y C-229-2013 del 22 de
octubre de 2013).
Respecto a su creación, el artículo 49 del Código Municipal señala:
“Artículo 49- En la
sesión del concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, quien
ocupa la presidencia nombrará a las personas integrantes de las comisiones
permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.
Cada concejo integrará, como
mínimo, nueve comisiones permanentes. Hacienda y
Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración,
Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la
Mujer y de Accesibilidad (Comad) y la de Seguridad.
Al integrarlas, se respetará el principio constitucional de paridad de género
en la conformación de todas las comisiones y se procurará que participen en
ellas todos los partidos políticos representados en el concejo. La Comisión
Permanente de Seguridad podrá tener, en calidad de personas asesoras, a
personas funcionarias de las fuerzas de policías presentes en el cantón, a
miembros de la sociedad civil y de asociaciones comunales.
Podrán
existir las comisiones especiales que decida crear el concejo. La persona que
ejerce la presidencia municipal se encargará de integrarlas respetando el
principio constitucional de paridad de género en su conformación.
Cada
comisión especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán
ser escogidos de entre las personas regidoras propietarias y suplentes. Podrán
integrarlas las personas sindicas propietarias y suplentes; estas últimas
tendrán voz y voto.
Las personas
funcionarias municipales y las particulares podrán participar en las sesiones
en calidad de asesoras.
En cada
municipalidad se conformará un Comité Cantonal de la Persona Joven, el cual se
considera una comisión permanente de la municipalidad, integrada según lo
establecido en la Ley 8261, Ley de la Persona Joven, de 2 de mayo de 2002, y
sus reglamentos” (la negrita y el
subrayado es añadido).
(Así reformado por el artículo único de la Ley para garantizar la
paridad de género en la conformación de órganos colegiados de los Gobiernos
Locales, N° 10327 del 12 de mayo del 2023)
Tenemos entonces que las
Comisiones Permanentes y Especiales constituyen órganos muy importantes en la
estructura de la municipalidad y su función primordial es emitir dictámenes
previos sobre asuntos que posteriormente se someterán a discusión y votación en
el Concejo Municipal. Estos dictámenes, aunque no resultan vinculantes,
proporcionan recomendaciones valiosas que contribuyen al proceso decisional. A
estas Comisiones se les otorga el conocimiento de determinada materia o asunto
y se les concede un plazo para emitir los informes o dictámenes (ver nuestro
dictamen C-242-2017, del 23 de octubre).
Según lo indicamos
antes, las Comisiones Permanentes desempeñan un papel insustituible en la
función colegiada del Concejo Municipal. Estas comisiones son responsables de deliberar sobre temas
específicos y emitir dictámenes que sirven de base para el debate en el pleno
del Concejo. Aunque sus opiniones no son de acatamiento obligatorio, se
consideran fundamentales en el procedimiento de producción de acuerdos
municipales. Para garantizar un proceso democrático y representativo, el
artículo 34 inciso g) del Código Municipal establece que el Presidente del
Concejo debe procurar que todos los partidos políticos representados en el
Concejo tengan participación en estas comisiones. Además, se fomenta la
inclusión equitativa de género, permitiendo así que las mujeres tengan un rol
activo en la toma de decisiones locales.
De
nuevo, la integración de las Comisiones Permanentes es una tarea de suma
importancia. Conforme al artículo 49 del Código Municipal, el presidente del
Concejo Municipal tiene la responsabilidad de designar a los miembros de estas
comisiones.
Sin
embargo, es crucial destacar que, en nuestra jurisprudencia administrativa, se
ha establecido que solo los regidores propietarios pueden formar parte de estas
comisiones. Esto asegura que quienes participen sean miembros plenamente
comprometidos del Concejo, ya que son quienes deliberarán y votarán en los
acuerdos municipales. En caso de ausencia temporal de un regidor propietario,
el respectivo suplente, del mismo partido político, puede reemplazarlo con voz
y voto, evitando así paralizar el funcionamiento de la Comisión. Cualquier
disposición relacionada con la integración de comisiones debe regirse por el
reglamento interno del Concejo Municipal, que se aprueba según lo establecido
en el artículo 50 del Código Municipal (ver los dictámenes C-022-2009 de 3 de febrero de 2009, C-210-2010 del 15 de octubre, el
C-050-2011 del 3 de marzo, el C-099-2011 de 3 de mayo de 2011, , C-082-2013 de 17 de
mayo de 2013, C-229-2013 de 22 de octubre de 2013, el C-053-2014 del 24 de febrero de 2014,
el C-203-2017, del 11 de septiembre, y C-125-2018 de 8 de junio de 2018 y el el C-137-2019 de 17 de mayo de 2019).
Por
su parte, las Comisiones Especiales no tienen un número mínimo y el Concejo
Municipal tiene la flexibilidad de establecer la cantidad requerida. Estas
comisiones deben constar de al menos tres miembros, de los cuales al menos dos
deben ser regidores propietarios o suplentes. También pueden incluir síndicos
propietarios y suplentes, contando con voz y voto. Funcionarios municipales y
particulares pueden participar como asesores, con derecho a voz, pero sin voto.
La flexibilidad en la creación y composición de las Comisiones Especiales permite
que el Concejo Municipal se adapte a situaciones específicas y necesidades
cambiantes dentro del municipio.
B.
LA CUESTIÓN DEL VOTO DE CALIDAD EN EL SENO DE LAS
COMISIONES MUNICIPALES EN RELACIÓN CON LO CONSULTADO
Tanto nuestra
legislación, como la doctrina denominan “voto
de calidad” a la votación que
realiza el presidente de un órgano colegiado en caso de existir empate:
“VOTO
DE CALIDAD. Denominado también preponderante o decisivo es el que corresponde
en una junta, asamblea, colegio o Consejo a determinada persona o miembro del
mismo, casi sin excepción a su presidente, para resolver en caso de empate,
adhiriéndose al parecer que mejor le parezca. Además, en caso de votar el
Presidente por uno de los criterios o dictámenes o candidatos, si tiene voto de
calidad decide también aun motivando su voto ordinario el empate; por ejemplo,
si tres vocales han votado por un parecer y dos por otro, cuando el presidente
se adhiere a la opinión de esos dos, establece la mayoría, que ya es un voto de
calidad doble cuando así se determina. (...) ". CABANELLAS (Guillermo)”. (CABANELLAS, Guillermo,
Diccionario de Derecho Usual, tomo II, pág. 438).
“En otros casos, para obtener la mayoría
absoluta frente al empate, se recurre al voto cualificado. En tales cuerpos u
ocasiones, el Presidente decide por la calidad de su voto el empate, que cede a
favor de su parecer, contando como dos; si bien en otros sistemas, el que
preside sólo vota en caso de indecisión, para mayor autoridad, no comprometida
en las votaciones normales si queda en franca minoría". (CABANELLAS,
Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, tomo II, pág. 670).
Nuestra Sala
Constitucional ha reconocido la naturaleza constitucional de este tipo de
votación privilegiada. Así, en la sentencia n.° 04247-98
de las 17:24 horas del 17 de junio de 1998 sostuvo:
“De conformidad con el principio
de igualdad señalado por la jurisprudencia de esta Sala, es admisible que se
establezca un trato desigual entre los que son desiguales, y aún entre iguales,
siempre que se tenga presente que para autorizar un trato diferenciado hay que
determinar si realmente se justifica una discriminación y si el motivo que la
produce es razonable, pues el juicio acerca de la razonabilidad es lo que
permite decidir si estamos o no frente a una violación constitucional. En el caso que nos ocupa
la Sala no encuentra un solo motivo que cause desigualdad, puesto que el
voto de calidad del presidente de un órgano colegiado, es en esencia un medio
jurídico que tiene como fin el de establecer una vía que conduzca a la toma de
una decisión en firme. Desde luego que existen otros medios distintos al
propuesto, como los que se incluyen en el Código Municipal para las tomas de
los acuerdos de los Concejos, o el de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
pero también existen disposiciones en pro del doble voto, como por ejemplo el
artículo 184 del Código de Comercio, en lo que atañe a la Junta Directiva de
las sociedades anónimas. En consecuencia, es criterio de la Sala que el voto de
calidad para el presidente de un órgano colegiado, no es contrario al principio
constitucional de igualdad” (el subrayado
no es del original).
En
relación a este aspecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste
con la posición del voto de calidad que ostenta el presidente en los órganos
colegiados:
“En el mismo sentido, en cuanto a la
aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública en caso de
ausencia de norma legal que regule lo concerniente al procedimiento
deliberativo, de formación de la voluntad de los órganos colegiales, se ha
expresado que la normativa que se encuentra en dicha Ley "…se aplica a todos los órganos colegiados, en
ausencia de disposiciones especiales de igual rango (artículo 2.1 de la Ley
General de la Administración Pública). Además, a partir de los numerales 49 y
siguientes de ese cuerpo normativo, se regula ampliamente lo relativo a la
celebración, quórum, dirección y mayorías en los órganos colegiados" (el subrayado no es del
original, ver el dictamen C-419-2005 del 7 de diciembre
del 2005, y en igual sentido el dictamen 301-2002 del 8 de noviembre del 2002).
Bajo este entendido, las
Comisiones Municipales constituyen un órgano colegiado. Por lo que, en ausencia
de disposiciones específicas en el Código Municipal, resultaría aplicable, en
principio, lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978)
–LGAP–. Al respecto, resulta
importante indicar que de acuerdo con el artículo 49, inciso 3), letra f) de la
citada Ley, la función del voto de calidad del presidente dentro del respectivo
órgano colegiado administrativo es resolver cualquier asunto en caso de empate,
y, por lo tanto, dicha atribución es conforme al ordenamiento jurídico.
Expuesto lo anterior, procederemos a referirnos a las
dos interrogantes planteadas sobre este tema. Sobre el voto de calidad,
se nos consulta específicamente lo siguiente: “¿Puede aplicarse la
figura de voto de calidad en un asunto que se discuta y resulte en empate en
una comisión del Concejo Municipal?”.
Es
decir, a pesar de que la LGAP constituye una normativa marco aplicable al
conjunto de la Administración Pública (central y descentralizada) para que
aquellos supuestos no regulados expresamente por la normativa especial que rige
a cada uno de los organismos públicos que la conforman; en la especie, no
parece que resulte procedente aplicar su artículo 49.3.f), recién citado, para
conferirle al Presidente de una comisión municipal tal potestad para dirimir los casos de empate que se
presenten en su seno; pues en nuestro criterio, iría en detrimento de la
pluralidad política y del carácter representativo de esta clase de órganos.
En
efecto, recordemos que a tenor del artículo 49 del Código Municipal, en la
integración de las comisiones permanentes se debe procurar la participación de
todos los partidos políticos representados en el Concejo, con lo que se busca
que sus dictámenes reflejen a su vez ese pluralismo político y sea fruto del
consenso de todas las fuerzas que representan al respectivo cantón.
De
manera que, si se reconociera el voto de calidad a quien figure como Presidente
de la comisión, tal circunstancia significaría que contaría con un voto doble
que no se corresponde con las fuerzas políticas que realmente están representadas
en dicho órgano, distorsionando en última instancia, la voluntad del electorado
al concederle la mayoría por un tecnicismo jurídico a uno de los miembros de la
comisión que en realidad no la obtuvo como fruto de las elecciones municipales.
Es decir, estaría imponiendo su voluntad a contrapelo de la verdadera
representación política existente en la respectiva Comisión Municipal.
Por
lo expuesto, lo procedente es la aplicación supletoria de las mismas reglas de
funcionamiento del Concejo Municipal a sus comisiones en el evento de que no
haya dictado normativa interna para este fin, en los términos del artículo 50 del mismo Código:
“Artículo 50. - Por medio de un reglamento interno los Concejos regularán
la materia referida en este capítulo”.
De
hecho, la habilitación legal para que sea el propio Concejo el que por la vía
reglamentaria regule todo lo relativo a su funcionamiento –haciéndolo una
materia interna corporis–
termina por poner de manifiesto que no cabe aplicar la LGAP al supuesto
consultado o lo que es lo mismo, el voto de calidad, y que más bien, deba
seguirse supletoriamente las reglas existentes para el propio Concejo, tal como
lo señalamos en el dictamen C-148-2018, del 19 de junio (que se
menciona en el criterio legal adjuntado):
“La
ley N° 7794 expresamente establece el quorum
necesario para que el Concejo Municipal pueda válidamente sesionar (quorum
estructural), y además, la cantidad de votos requeridos para tomar sus acuerdos
(quorum funcional)…
Tema
que no es tratado de forma específica para las comisiones municipales; sin
embargo, el legislador lo dejó sujeto a regulación por medio de reglamento
interno, según se infiere del artículo 50 de ese mismo Código.
Entonces,
si el ente municipal no ha establecido la normativa interna al efecto, es
criterio de este Órgano Asesor que supletoriamente deben seguirse las mismas
reglas existentes para el Concejo.
No
solo porque se trata de normas especiales para materia municipal, y por
lo tanto, permiten descartar la aplicación en lo conducente de la Ley General
de la Administración Pública, sino porque las comisiones municipales se forman
en el seno del propio Concejo (se encuentran integradas por regidores, y tienen
la finalidad de rendir los dictámenes para que el Concejo adopte los acuerdos),
por lo que es razonable que se rija bajo las reglas del funcionamiento de
este”
(el subrayado no es del original).
Siguiendo
ese mismo criterio que utiliza el pronunciamiento transcrito, la norma
aplicable en los asuntos que resulten en empate dentro de una Comisión del
Concejo Municipal es la incluida en el artículo 42 del Código Municipal:
“Artículo 42. - El Concejo tomará sus acuerdos por mayoría absoluta
de los miembros presentes, salvo cuando este código prescriba una mayoría
diferente.
Cuando en una votación se produzca un
empate, se votará de nuevo en el mismo acto o la sesión ordinaria inmediata
siguiente y, de empatar otra vez, el asunto se tendrá por desechado” (el subrayado no es del original).
De conformidad
con el precepto anterior, a la pregunta de ¿qué ocurre en caso de que se produzca un empate y se agote el
procedimiento según artículo número 42 del Código Municipal?; la respuesta es que el asunto en discusión se tendrá por desechado, al no haberse logrado un consenso entre los
miembros de la comisión respectiva luego de dos empates sucesivos como
resultado de la votación.
A mayor
abundamiento, nótese que una regla similar aparece en el Reglamento de la
Asamblea Legislativa, como algo propio de los órganos de representación popular,
en donde el equilibrio de fuerzas no se resuelve imponiéndose una sobre la
otra, sino con la desestimación del asunto votado, reflejando de esa forma la
inviabilidad política del mismo:
“Artículo 106.- Empate en las votaciones
Cuando hubiere
empate en la votación de una moción,
de acuerdo o de otra disposición de la Asamblea, así como en la de un proyecto
de ley, ya sea en general o en detalle, será puesto el asunto de nuevo en
discusión, y si resultare otro empate en la segunda votación, se tendrá
entonces por desechado el asunto sobre el cual versó la votación, el que
se archivará sin más trámite” (el subrayado no es del
original).
C.
SOBRE LAS JUNTAS
DE EDUCACIÓN Y JUNTAS DE ADMINISTRACIÓN
De igual manera, el artículo 43 de la misma Ley dispone que en
cada Institución de Enseñanza Media se debe contar con una Junta Administrativa
nombrada por la Municipalidad pertinente, a partir de las ternas propuestas por
los Consejos de Profesores correspondientes. Se presenta el texto de la norma
relevante:
Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán
adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los
colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las
Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las
Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de
Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas
Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las
juntas de educación.
Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus
funciones públicas son inembargables.”
En cuanto a lo expuesto en los apartados anteriores,
resulta importante indicar que las Juntas de Educación
y las Juntas Administrativas son organismos auxiliares de la Administración
Pública y representan la base para el funcionamiento de los centros educativos
públicos, de acuerdo con el artículo 2 del citado Reglamento General de
Juntas de Educación y Juntas Administrativas. En este sentido también constituyen
organismos colegiados.
Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas deben
constituirse en cada distrito escolar para ejercer a su vez funciones
fiscalizadoras sobre las escuelas y colegios oficiales, respectivamente. Así se
desprende de lo dispuesto en el artículo 9 del Código de Educación (Ley n.°181 de 18 de agosto de 1944):
“Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones
específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará,
con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares”.
Nuestra Sala
Constitucional se refirió a la naturaleza jurídica de las mencionadas Juntas,
en el voto n.° 00136-2003 de las 15:22 horas
del 15 de enero de 2003:
Siempre refiriéndonos a la naturaleza jurídica de las Juntas
de Educación y Juntas Administrativas, el citado Reglamento General que las regula establece:
“Artículo 5.- Como organismos auxiliares de la
Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio
propio. Le corresponde la administración de los recursos públicos
transferidos para el funcionamiento del centro educativo.
[…].” (subrayado no es del original).
Por lo anterior, las Juntas de Educación
y las Juntas Administrativas son organismos públicos, que gozan de personalidad
jurídica propia a pesar de ser nombradas por los Concejos Municipales (artículo
12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como auxiliares del MEP en
materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza. Por lo que conviene
traer a colación lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-128-92, del
11 de enero:
“si nos atenemos a la verdadera función de las
Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde
el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de
carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen
como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones
para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera: Si por
disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley
Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación
corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en
el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código
Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los
centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que
ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia.
Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la
actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y
al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y
el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al
Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de
administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura
de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del
Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación;
y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de
expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo
nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la
escuela. Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como
tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue,
pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que
emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación”
(el
subrayado no es del original).
Siguiendo este razonamiento, es importante destacar
que tanto las Juntas de Educación como las Juntas Administrativas son organismos
subordinados a las directrices establecidas por el MEP, en concordancia con las
políticas nacionales de educación.
Partiendo ahora de tal presupuesto, procederemos ahora
a referirnos a la última consulta planteada: “¿Puede un docente pertenecer a
una junta de educación o administrativa, siendo funcionarios de ese mismo
centro educativo?”.
Con la pregunta anterior se trata de determinar si existe
incompatibilidad para que un docente pueda pertenecer a una Junta de Educación
o Administrativa, a pesar de ser un funcionario del mismo centro educativo al
que pertenece la respectiva junta.
En este sentido, con respecto a estos nombramientos,
tenemos que el Reglamento General de Juntas
de Educación y Juntas Administrativas dispone lo siguiente:
En cuanto a la inquietud planteada, la norma no
expresa incompatibilidad alguna entre ocupar el cargo
de miembro de una Junta y ser funcionario del MEP, la única salvedad
que dispone la norma es que exista conflicto de intereses.
Nótese, que el precepto transcrito tampoco precisa si
dicho funcionario puede laborar en el mismo centro educativo al que pertenece
la Junta que llegaría a integrar –la única salvedad es que los miembros de esta
no pueden ser parientes de su director–, de ahí que cobre particular relevancia
el requisito de que bajo ningún concepto se debe generar un conflicto de
interés al ocupar ambos cargos.
En ese sentido, el artículo 13 reglamentario no está
imponiendo ninguna exigencia nueva para acceder a un cargo público, sino que
constituye una norma de desarrollo de todo el marco jurídico relacionado con el
deber de probidad que vincula a todo funcionario público, según se desprende
del artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en
la Función Pública (n.°8422 de 06 de octubre de 2004), el cual dispone:
“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado
a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se
manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades
colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y
en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al
demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere
la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus
atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la
institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los
recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia,
economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente” (el subrayado no es del original).
Dicho deber obliga, de forma expresa, a los funcionarios públicos
a desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés
público. Así, el funcionario público está obligado a prevenir y manejar adecuadamente los conflictos de interés que se
le presenten, dado que los actos de corrupción contienen siempre
implícitamente un conflicto de esa naturaleza[1].
La Procuraduría General de la República ha abordado este tema en
numerosas ocasiones (ver los pronunciamientos PGR-C-291-2022
del 22 de diciembre y PGR-C-080-2023 del 21 de abril). Es menester indicar
que cualquier individuo investido con la autoridad para desempeñar una función
pública en cualquier poder, órgano o ente del Estado está obligado a priorizar
el interés público por encima de cualquier interés privado. Esto es vital, dada
la preponderancia que tiene en nuestro sistema el principio de probidad e
imparcialidad en la función pública, los cuales representan principios
constitucionales base de nuestro sistema social de Derecho, esencialmente en la
función pública. Estos principios resultan importantes para garantizar la
satisfacción de las necesidades de la sociedad, promoviendo conductas adecuadas
y objetivas encaminadas a un ejercicio eficiente, transparente y ético de las
facultades gubernamentales.
La Sala Constitucional se ha referido en relación con
el principio de imparcialidad de la siguiente manera:
“DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN
LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter
a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento
objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la
manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares
de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y
preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que
conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de
los intereses generales” (resolución n.° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre
del 2000, el subrayado no
es del original).
En este mismo sentido, dicho
alto Tribunal ha señalado que el fundamento de las
incompatibilidades deriva del principio anterior:
“el artículo 11 de la
Constitución Política establece el principio de legalidad, así como también
sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de
los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la
Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las
incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación
donde haya colisión entre interés público e interés privado…” (resolución n.°
3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995; el subrayado
no es del original).
A la luz de lo anterior, el
principio de imparcialidad representa un principio de altísimo valor, con
raigambre constitucional y pretende evitar cualquier situación que implique
colisión o posibilidad de conflicto de intereses de quien ejerce la función
pública. Sobre este tema, conviene traer a colación lo señalado por la
Procuraduría en el dictamen C-102-2004, del 2 de abril del 2004:
“En primer lugar, el ejercicio de la función pública está regentada
por un conjunto de valores, principios y normas de un alto contenido ético y
moral, con el propósito de garantizar la imparcialidad, la objetividad (véanse,
entre otros, los votos números 1749-2001 y 5549-99 del Tribunal Constitucional,
los cuales, aunque referidos a las incompatibilidades, tienen un alcance
general), la independencia y evitar el nepotismo en el ejercicio de la función
pública. Desde esta perspectiva, se busca “(…) dotar de independencia a los
servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad para
evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal.” (Véase el voto n.° 3932-95). En esta materia, evidentemente, el interés
público prevalece sobre el interés particular (véase el voto n.° 5549-95)” (ver en igual sentido,
el dictamen C-069-2017 del 3 de abril del 2017).
De esta manera, el conflicto
de intereses constituye una situación de riesgo potencial para el funcionario
público, que puede lesionar su imparcialidad, lo que llevaría al incumplimiento
de la ética funcional; por lo tanto, resulta necesario que el servidor público
se aleje de esa situación de riesgo y la mejor forma de hacerlo es abstenerse
de toda actuación que implique favorecer ilegítimamente a sí mismo o a terceras
personas, organizaciones sociales o grupos privados de intereses. En este
sentido el deber de abstención resulta una herramienta eficaz para evitar los
conflictos de interés (ver nuestro dictamen C-099-90
de 22 de junio).
Se deriva de lo
expuesto, que en las situaciones en las que un funcionario –lo que abarca a los
servidores del MEP– se encuentre en una situación que implique la obtención de
un beneficio directo para sí mismo, sus familiares o allegados, debe separarse
del conocimiento del asunto. Asimismo, comprende cualquier situación que
implique conocer, discutir, intervenir o emitir algún informe o recomendación
en relación con ese asunto, todo en aras de conservar intacto los deberes de
imparcialidad, probidad y el cumplimiento de la ética funcional (ver el
dictamen C-291-2022 del 22 de diciembre).
El contexto normativo anterior es el que
da fundamento a la exigencia recogida en el artículo 13 del Reglamento General de Juntas
de Educación y Juntas Administrativas, de forma que un docente puede ser miembro de una Junta de Educación o Administrativa
del centro educativo en el que labora, siempre y cuando por la naturaleza del
puesto que desempeñe en esa institución no exista un conflicto de intereses que pueda comprometer su imparcialidad, objetividad y la
búsqueda del interés público en la toma de las decisiones concernientes a la
escuela o colegio, ni afecte el patrimonio de la Junta correspondiente.
De conformidad con las
consideraciones anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en
los siguientes términos:
2.
La competencia para
integrar estas comisiones corresponde al presidente del Concejo Municipal,
quien debe procurar la participación de todas las diferentes fracciones
políticas representadas en dicho órgano.
3.
Por lo anterior, es
decir, debido al carácter representativo de las comisiones municipales, no
procede acudir al voto de calidad para decidir un asunto conocido por estas que
resultó en empate.
4.
Consecuentemente, a
falta de normativa interna que regule ese supuesto, debe aplicarse
supletoriamente lo dispuesto en el artículo 42 del Código Municipal para los
asuntos que produzcan empate en el seno del Concejo Municipal luego de dos
votaciones sucesivas: se tendrá por desechado.
5. Las Juntas
de Educación y las Juntas Administrativas son organismos auxiliares de la
Administración Pública y representan la base para el funcionamiento de los
centros educativos públicos.
6. El artículo 13 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas es una norma de desarrollo de todo el marco jurídico
relacionado con el deber de probidad que vincula a todo funcionario público
(artículo 3 de la Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).
7. De conformidad con dicho
precepto reglamentario, un docente puede ser miembro de una Junta de Educación o Administrativa
del centro educativo en el que labora, siempre y cuando por la naturaleza del
puesto que desempeñe en esa institución no exista un conflicto de intereses que
pueda comprometer su imparcialidad, objetividad y la búsqueda del interés
público en la toma de las decisiones concernientes a la escuela o colegio, ni
afecte el patrimonio de la Junta correspondiente.
Atentamente,
Alonso Arnesto
Moya Alexander
Campos Solano
Procurador Abogado de
Procuraduría
AAM/ACS/hsc
[1] Conflicto
de intereses: Desafíos y oportunidades para implementar un sistema efectivo de
prevención y control. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), octubre 2018,
pág. 1.
PGR-C-252-2023
CONCEJO MUNICIPAL DE DESAMPARADOS. LABORES, FUNCIONAMIENTO E
INTEGRACIÓN DE LAS COMISIONES MUNICIPALES. VOTO DE CALIDAD. APLICACIÓN EN CASOS
DE EMPATE. ARTÍCULO 42 CÓDIGO MUNICIPAL.
JUNTAS DE EDUCACIÓN Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS. INTEGRACIÓN. DEBER DE
PROBIDAD. CONFLICTOS DE INTERÉS.
El Concejo Municipal de la Municipalidad de Desamparados
formuló las siguientes preguntas a la Procuraduría General de la República:
“a- ¿Puede
aplicarse la figura de voto de calidad en un asunto que se discuta y resulte en
empate en una comisión del Concejo Municipal?
b- Dependiendo de
la anterior respuesta, en caso de que no aplique el voto de calidad en las comisiones
del Concejo Municipal ¿qué ocurre en caso de que se produzca un empate y se
agote el procedimiento según artículo número 42 del Código Municipal?
c- ¿Puede un
docente pertenecer a una junta de educación o administrativa, siendo
funcionarios de ese mismo centro educativo?”.
El Procurador Alonso Arnesto Moya y el Abogado
de Procuraduría, Alexander Campos Solano, mediante el dictamen PGR-C-252-2023
del 29 de noviembre de 2023, dieron respuesta en los siguientes términos:
1.
Las comisiones municipales, tanto
permanentes como especiales, son órganos colegiados sumamente relevantes en el
funcionamiento de las municipalidades y se consolidan como auxiliares del
respectivo Concejo Municipal.
2.
La competencia para integrar
estas comisiones corresponde al presidente del Concejo Municipal, quien debe procurar
la participación de todas las diferentes fracciones políticas representadas en dicho
órgano.
3.
Por lo anterior, es decir, debido
al carácter representativo de las comisiones municipales, no procede acudir al
voto de calidad para decidir un asunto conocido por estas que resultó en
empate.
4.
Consecuentemente, a falta de normativa
interna que regule ese supuesto, debe aplicarse supletoriamente lo dispuesto en
el artículo 42 del Código Municipal para los asuntos que produzcan empate en el
seno del Concejo Municipal luego de dos votaciones sucesivas: se tendrá por
desechado.
5.
Las
Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son organismos auxiliares de
la Administración Pública y representan la base para el funcionamiento de los
centros educativos públicos.
6.
El artículo 13 del Reglamento General
de Juntas de Educación y Juntas Administrativas es una norma de
desarrollo de todo el marco jurídico relacionado con el deber de probidad que
vincula a todo funcionario público (artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).
7.
De conformidad con dicho
precepto reglamentario, un docente puede ser
miembro de una Junta de Educación o Administrativa del centro educativo en el
que labora, siempre y cuando por la naturaleza del puesto que desempeñe en esa
institución no exista un conflicto de intereses que pueda comprometer su
imparcialidad, objetividad y la búsqueda del interés público en la toma de las
decisiones concernientes a la escuela o colegio, ni afecte el patrimonio de la
Junta correspondiente.