Dictamen : 245 - del 27/11/2023

27 de noviembre del 2023

PGR-C-245-2023

 

Señora

Eugenia María Zamora Chavarría

Magistrada Presidente

Tribunal Supremo de Elecciones

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. TSE-1241-2022, de fecha 30 de mayo del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Cuál sería el momento de la exigibilidad para el cálculo de intereses de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 565.1 del Código de Trabajo.? ¿Podría indicarse si, en el caso de las Administraciones Públicas, la exigibilidad empezaría a contar a partir de que se haya superado el tiempo razonable de ejecución de los procedimientos ordinarios (entiéndase internos) de reconocimiento y cancelación; en tanto medida de control interno y de acatamiento a la normativa en donde se han regulado los procedimientos de pago (directrices, manuales de procedimientos, etc.), a fin de que estos estén ajustados a derecho, en virtud de que se trata del manejo y disposición de fondos públicos.?

2. ¿Cómo se aplica el parámetro temporal establecido en el numeral 565.2 del Código de Trabajo respecto de la figura de la indexación en situaciones en que la persona funcionaria ya recibió el pago de las diferencias salariales principales en un momento dado, y luego solo reclama la indexación en un momento posterior a aquel en el que se le pagó el principal.? ¿Cómo se establece el rango de fechas según el referido artículo 565.2 del Código de Trabajo para efectos del cálculo de la indexación si estas no coinciden con los períodos que indica la normativa, en donde se entiende que se parte de una fecha inicial (la demanda o reclamo administrativo) que es anterior –cronológicamente hablando– a la fecha de cierre o final (el pago del principal), que debe ser posterior.?

3. A partir de la pregunta anterior, a efectos de poder aplicar el parámetro temporal del numeral 565.2 del Código de Trabajo, en situaciones donde existe un reclamo inicial del principal y luego una solicitud de la indexación (accesorio) ¿Podría ser la fecha inicial de cómputo de la indexación, la del primer reclamo del principal, para que se pueda compatibilizar luego con la fecha del pago (final).?

4. ¿El período del artículo 565.2 del citado Código presupone que todo se pida en una sola ocasión y de forma conjunta, sea que en la demanda judicial se solicite simultáneamente el pago del principal y sus accesorios (intereses e indexación)? ¿Lo anterior, supondría que para efectos de la sede administrativa el reclamo en dicha sede debería contemplar de una vez todos esos elementos (principal, intereses e indexación)?

5. ¿Cuál sería la fecha inicial de cómputo de la indexación, en situaciones donde no existe un reclamo inicial del principal sino solo una solicitud de la indexación (accesorio) producto de un cambio jurisprudencial, pronunciamientos de la PGR o cualquier otra situación, en los que se haya establecido que procede cancelar diferencias salariales a las personas funcionarias que se encuentren en la situación que se haya resuelto o consultado.? ¿En esas gestiones, resultaría inaplicable la norma y por ende imposible su reconocimiento, dado que no existe una fecha inicial para que corra la indexación; o, aplicaría como fecha inicial aquella en que se produjo el cambio de línea jurisprudencial, emisión de algún criterio por parte de la PGR o cualquier otra situación, incluido si viene del superior jerárquico.?

6. ¿Cómo se podría compatibilizar lo dispuesto en la norma del artículo 565.2 del Código de Trabajo que requiere petición de parte versus lo indicado por la PGR en cuanto a un reconocimiento oficioso.?”

 

 

I.-        SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico n° DL-184-2022 del 20 de mayo de 2022, suscrito por el señor Ronny Alexander Jiménez Padilla, Jefe a. i. de la Asesoría Jurídica del Tribunal Supremo de Elecciones (en adelante TSE).

 

En dicho criterio se indica que, en atención a lo señalado por esta Procuraduría General, en el dictamen C-155-2021 del 01 de junio del 2021, la asesoría legal informó al TSE la procedencia de reconocer los rubros de intereses e indexación en sede administrativa, quedando su aplicación práctica supeditada a lo dispuesto en el Código de Trabajo -art. 565-, en tanto se tratan de obligaciones dinerarias que surgen de la relación contractual.

 

Bajo ese entendido, se señala que el TSE: “… en sesión ordinaria n.° 56-2021 del 1.° de julio de 2021, comunicado por oficio n.° STSE-1464-2021 de igual fecha, dispuso acoger el informe y que procedieran con lo de sus cargos, los departamentos correspondientes; sin embargo, al realizar el análisis de los casos por parte de las dependencias involucradas (Contaduría y Legal) surgieron una serie de cuestionamientos, que se requieren aclarar para proceder conforme a derecho. / Dichos cuestionamientos surgen en relación a la forma en que se debe aplicar en general el artículo 565 del Código de Trabajo (CT) para el reconocimiento de intereses e indexación en sede administrativa”.

 

Además, se argumenta que “… en frente al reconocimiento de diferencias salariales, se está ante un sin número de posibilidades que pueden originarlas”. Y partiendo de lo anterior desarrolla una serie de casos denominados “hipotéticos”, con los cuales se refieren a escenarios que en apariencia se presentan a lo interno del TSE y que giran en torno al reconocimiento de diferencias salariales, sobre las cuales eventualmente se debería reconocer los intereses y la indexación[1].

 

Concretamente, se advierte lo siguiente en relación con el reconocimiento de los intereses y la indexación:

 

“De lo anterior, se observa que en el caso de intereses, lo propio es reconocer el interés cuando la diferencia salarial (principal) resulte exigible y ha sido cancelada a destiempo, conforme esta se vaya concibiendo, según los tractos en que se genere.

Sin embargo, la duda al aplicar esta obligación surge entonces respecto del momento a partir del cual opera, si se va a tomar como exigible desde que se genera la diferencia misma siguiendo con lo señalado líneas atrás, en el supuesto hipotético de que una persona funcionaria trabaje horas extras y su pago es mensual con adelanto quincenal, debería cancelarse la jornada extraordinaria al final de la quincena o mes en que la laboró o es posible tomar en cuenta además -para efectos del momento en que correrían los intereses- los plazos y procedimientos internos que requieren las instituciones para poder cumplir con estos pagos, en el caso del TSE ya se ha definido que ese plazo es de dos meses.

(…)

A este momento, la operatividad de la norma a nivel institucional es prácticamente nula, pues no hay forma de hacer calzar los períodos de reconocimiento según lo establecido en el numeral 565.2 del citado Código, según se indicó y pueden presentarse dos situaciones a contemplar, a nivel general:

1- Si la persona funcionaria realizó expresamente un reclamo de diferencias salariales (principal) en sede administrativa en el 2016 (siguiendo uno de los ejemplos hipotéticos expuestos), podría entenderse que cuando el 565.2 del CT refiere al mes anterior a la presentación de la demanda, sea esta fecha la del reclamo base u original del 2016, la que aplique como fecha inicial en que corre la indexación y no la fecha del segundo reclamo de “solo indexación” que se presentó hasta en el 2022, pues sino, resultaría improcedente la aplicación de la norma según se indicó; es ahí, donde queda la duda de si se estaría aplicando correctamente o no el parámetro temporal normado.

2- También, puede presentarse que la persona funcionaria no realizó  expresamente un reclamo de las diferencias salariales principales, sino que ante un cambio jurisprudencial (Sala II); o bien, tras una consulta a PGR, se haya establecido una nueva línea a seguir por parte del Superior en cuanto a que se deban cancelar diferencias salariales a las personas que se encuentren en situaciones similares a lo consultado o resuelto; y, en su caso ¿cuál sería la fecha inicial de cómputo de la indexación, o es que en esos casos, por no existir un reclamo inicial o base del principal como tal, resultaría inaplicable la norma y por ende imposible su reconocimiento, dado que no existe una fecha inicial para que corra la indexación?

Las anteriores interrogantes se enfrentan con la conclusión arribada por la PGR en el Dictamen C-155-2021 del 1.º de junio de 2021, según el cual indicó que: “…Las disposiciones contenidas en el ordinal 565 del Código de Trabajo, y no otras, resultan ser las aplicables analógicamente para el reconocimiento de intereses -art. 565.1 Ibidém.- e indexación o actualización económica -art.565.2 Ibíd.- sobre obligaciones dinerarias originadas directamente en contratos de trabajo o relaciones de empleo público, como podrían ser las denominadas diferencias salariales adeudadas o pagadas tardía o inoportunamente. (..) el cálculo de intereses procede sobre los montos resultantes después de su liquidación, antes de ser llevados a valor presente, y luego se hace la adecuación económica o indexación únicamente sobre los extremos principales, sin que pueda realizarse sobre los intereses generados por la deuda. Y ambos institutos jurídicos aplican oficiosamente de pleno derecho -sin haberse pedido o pretendido expresamente- (…) el reconocimiento y pago no objetado en sede administrativa del monto principal por concepto de diferencias salariales, no implica la improcedencia o desaparición por extinción de las indemnizaciones de intereses e indexación no pedidos con aquél, y por lo tanto no cubiertos por la Administración, siempre y cuando no ha existido pacto o renuncia de éstos y la relación de empleo se mantenga o subsista … .”

Así las cosas y de todo lo que se lleva dicho, también cabe la siguiente interrogante:

¿Cómo se compatibiliza la norma del 565.2 del CT que requiere petición de parte, versus, lo que indica la PGR en cuanto a un reconocimiento oficioso? “

 

Finalmente, se expone la opinión jurídica de la Asesoría Jurídica del TSE, sobre el tema de los intereses y la indexación, en términos generales y a modo de conclusión:

 

“II. OPINIÓN JURÍDICA DE ESTE DEPARTAMENTO LEGAL

Esta asesoría legal en cuanto al tema del momento de exigibilidad para el reconocimiento de intereses en vía administrativa, se decanta por reconocer el interés cuando la diferencia salarial (principal) resulta exigible y ha sido cancelada fuera de tiempo, conforme esta se vaya concibiendo, según los tractos en que se genere, tomando en cuenta para ello los plazos razonables que la Administración requiere a lo interno para poder realizar el reconocimiento sin que estos plazos como tales generen –por sí mismos– mora alguna. Una vez transcurrido este plazo la deuda será exigible, pues esta instancia asesora entiende que el momento de exigibilidad va aparejado a que lo reclamado como principal se tenga por demostrado y cierto y supere los procedimientos de control y verificación internos para realizar un buen pago, una vez superado estos pasos, y si no se ha realizado el pago en ese tiempo, entonces sí, empezaría a correr el interés.

Ahora bien, para los efectos del cálculo de la indexación de sumas en vía administrativa, se considera que en la primera situación expuesta en un sentido genérico y abstracto, debe aplicarse a partir del reclamo inicial que realizó la persona funcionaria, independientemente de la fecha en la cual posteriormente presentó la solicitud puntual del pago de indexación, a fin de poder aplicar la norma en cuestión y partiendo de la oficiosidad que plantea la PGR. En cuanto al segundo supuesto hipotético, en el que la persona funcionaria no realizó expresamente un reclamo de las diferencias salariales principales, sino que ante un cambio de criterio, acuerdo, o línea en un tema por parte del Superior o de las Salas de Casación, entre otros, se presenta a solicitar posteriormente que se le reconozcan intereses e indexación, sin siquiera reclamo previo del principal según se indicó, se entiende que debería aplicarse la indexación a partir del mes anterior al momento en el cual se fija el nuevo criterio, y es conocido y aprobado por parte del Superior a nivel institucional (como primer momento de la norma) y de ahí hasta el mes anterior a su efectivo pago (segundo momento). En ambos casos, procurando la aplicabilidad de la norma y en razón del mandato de oficiosidad que también refiere la PGR”. (Lo subrayado no pertenece al original)

A partir de lo anterior, se procederá con el análisis en términos generales de la presente consulta, no sin antes advertir que no escapa a este órgano consultivo que por la manera en que se formulan las interrogantes y lo indicado en el criterio legal que se adjunta, se extrae que los cuestionamientos apuntan directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa, lo cual escapa a nuestra labor consultiva.

Nótese que en el oficio TSE-1241-2022 se señala expresamente: “… al momento de llevar a la práctica el reconocimiento en sede administrativa de intereses e indexación sobre diferencias salariales adeudadas y propiamente al realizar el análisis de cada escenario particular que se presenta, surgen una serie de cuestionamientos en cuanto a la forma en que se debe aplicar en general el artículo 565 del Código de Trabajo para el reconocimiento de dichos rubros (…)”. (El resaltado no es del original). En el mismo sentido, se puede ver lo consignado en el criterio legal n.° DL-184-2022, elaborado por la Asesoría Jurídica de ese Tribunal y que fue detallado en los anteriores párrafos.

Además, es conveniente advertir que las interrogantes se encuentran planteadas de forma ambigua e indeterminada, lo cual no permite tener claridad y precisión en los cuestionamientos sobre los cuales se requiere nuestro criterio.

Ergo, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica de la consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. Siendo este un requisito esencial de admisibilidad que en esta ocasión no se cumple.

 

En ese entendido, de forma reiterada hemos referido en nuestra jurisprudencia administrativa que, el objeto de toda consulta debe ser planteado de forma clara y precisa y sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros)

 

No obstante, con el único fin de colaborar en la búsqueda de respuestas a las interrogantes formuladas, conforme se adelantó, se realizará un análisis general sobre el tema consultado y se retomará lo dispuesto en nuestro dictamen C-155-2021 de fecha 01 de junio de 2021. También, por su importancia, se hará referencia a alguna de la jurisprudencia judicial que se ha emitido sobre el reconocimiento de los intereses y la indexación.

 

En suma, no se realizará un abordaje específico de las preguntas formuladas, por las razones expuestas.

 

 

II.-       SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE INTERESES E INDEXACIÓN, EN SEDE ADMINISTRATIVA:

 

Como punto de partida, debemos señalar que en el dictamen C-155-2021 del 01 de junio del 2021, se indicó de forma diáfana que “en virtud del principio constitucional de responsabilidad administrativa y en aplicación directa de las disposiciones constitucionales en las que se fundamenta, en el dictamen C-457-2020, op. cit.[2] determinamos que el Estado^[1][3] está habilitado para reconocer, en vía administrativa, el pago de intereses e indexación sobre las sumas adeudadas a sus servidores, sin que para ello sea necesario que exista una norma que así lo disponga expresamente pues, en definitiva, tanto el pago de intereses, como la indexación, son formas de resarcimiento que contribuyen a concretar la reparación integral del daño a la que está obligada la Administración”. Posición que en esta oportunidad reafirmamos.

 

Igualmente, en esa ocasión se le explicó a ese Tribunal que, ante el problema de las lagunas en la ley y su posible solución a través de la integración del Derecho, el operador jurídico está en la obligación de resolver los conflictos que ante él se presenten. Ergo, en casos de falta o insuficiencia de la ley, la labor del intérprete debe circunscribirse entonces a la integración del Derecho para colmar las lagunas del ordenamiento jurídico (Entre otros, el dictamen C-204-2020 de 01 de junio de 2020).

 

Así las cosas, en el dictamen C-155-2021 se precisó que, ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a determinada situación concreta, cabe suplir tal deficiencia mediante las previsiones que al efecto contiene otra norma jurídica, siempre y cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo, y no exista una prohibición expresa o implícita para ello. (Dictamen C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007 y C-198-2019, op. cit.).

 

Consecuentemente, conforme se expuso en aquel momento, para que proceda una aplicación o integración analógica de una norma, además de existir una insuficiencia normativa en regular un supuesto específico, quizás lo más importante es que debe haber identidad de razón o de semejanza lógica sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar (art. 12 del Código Civil), sin que baste que los hechos por regular sean semejantes a los hechos regulados por aquellas otras disposiciones; lo cual requiere innegablemente un juicio de valor del intérprete jurídico, según las circunstancias de las hipótesis involucradas, considerando especialmente los motivos o la finalidad de la norma que se quiere hacer extensiva (Dictamen C-202-2019, de 09 de julio de 2019. Y en sentido similar los dictámenes C-123-2000, de 01 de junio de 2000, C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007 y C-198-2019, de 08 de julio de 2019).

 

También se advirtió expresamente al TSE que:

 

“aun cuando por la autonomía, independencia y en especial por la auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública –entre las que se subsumen, al menos en parte, las de empleo público o estatutarias-, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes, escritas y no escritas, por su generalidad –referidas especialmente a la indexación de obligaciones dinerarias impuestas por sentencia y reconocimiento de daños y perjuicios-, no creemos que las normas del Código Procesal Contencioso Administrativo –arts. 123, 124 y 125-, sirvan para aplicarse en lo consultado. Debiendo entonces recurrirse, de forma heterónoma, y como última ratio, al derecho privado, concretamente al artículo 565 del Código de Trabajo, introducido por la inadecuadamente denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, referido en concreto al reconocimiento de intereses –art.565.1 Ibídem.- e indexación o actualización económica –art.565.2 Ibíd.- sobre obligaciones dinerarias originadas directamente en contratos de trabajo, como podrían ser las denominadas diferencias salariales adeudadas o pagadas tardía o inoportunamente; cual es el supuesto análogo específico al consultado, existiendo entonces identidad de razón o semejanza lógico sustancial entre los hechos a equiparar en su solución jurídica”. (El subrayado es nuestro)

 

Como vemos, y se puede extraer del estudio del citado pronunciamiento, en aquella oportunidad el TSE tenía una serie de inquietudes que surgieron a raíz de nuestro dictamen C-457-2020 de 18 de noviembre de 2020, concernientes a la aplicación práctica del reconocimiento en sede administrativa de intereses e indexación sobre diferencias salariales adeudadas, pues entre otras, no se tenía claridad sobre las normas aplicables, sean las del Código Procesal Contencioso Administrativo o las del Código de Trabajo. Ante ello, se concluyó lo siguiente:

 

“Por identidad de razón o de semejanza lógica sustancial -art. 12 del Código Civil-, las disposiciones normativas contenidas en el ordinal 565 del Código de Trabajo, y no otras, resultan ser las aplicables analógicamente para el reconocimiento de intereses -art.565.1 Ibídem.- e indexación o actualización económica -art.565.2 Ibíd.- sobre obligaciones dinerarias originadas directamente en contratos de trabajo o relaciones de empleo público, como podrían ser las denominadas diferencias salariales adeudadas o pagadas tardía o inoportunamente.

Conforme a lo legalmente prescrito, ambas figuras -intereses e indexación- resultan ser disímiles entre sí, de modo que el cálculo de intereses procede sobre los montos resultantes después de su liquidación, antes de ser llevados a valor presente, y luego se hace la adecuación económica o indexación únicamente sobre los extremos principales, sin que pueda realizarse sobre los intereses generados por la deuda. Y ambos institutos jurídicos aplican oficiosamente o de pleno derecho -sin haberse pedido o pretendido expresamente- cuando la entidad patronal no cumple oportunamente con una obligación salarial que tenía respecto del servidor.

Por regla de principio, el reconocimiento y pago no objetado en sede administrativa del monto principal por concepto de diferencias salariales, no implica la improcedencia o desaparición por extinción de las indemnizaciones de intereses e indexación no pedidos con aquél, y por tanto, no cubiertos por la Administración, siempre y cuando no ha existido pacto o renuncia de éstos y la relación de empleo se mantenga o subsista, conforme a lo dispuesto por el ordinal 413 del Código de Trabajo vigente”.

 

Lo anterior cobra especial relevancia en tanto, el abordaje que se realizó fue en términos generales sobre los temas consultados, cuya aplicación práctica de lo dictaminado en cada caso en concreto corresponde definir a los órganos competentes de ese Tribunal, bajo su entera responsabilidad.

 

Inclusive, se realizó un estudio sobre importantes precedentes y la jurisprudencia laboral, sobre la posibilidad de reconocer los intereses y la indexación en orden a las diferencias salariales adeudadas o inoportunamente canceladas, en el contexto de relaciones de empleo público o estatutarias, haciendo expresa alusión a un antes y un después, a partir de la reforma que sufrió el Código de Trabajo.

A mayor abundamiento, a raíz de la consulta planteada ante este órgano consultivo, en memorial n.º TSE-1088-2021 del 20 de mayo de 2021, fuimos muy claros en el dictamen C-155-2021 al disponer ciertas líneas a seguir sobre el tema consultado; sin embargo, en esta nueva gestión consultiva -en apariencia- se pretende validar su correcta aplicación, ante la presentación de casos hipotéticos y la formulación de una serie de interrogantes ambiguas e indeterminadas, lo cual, se insiste, no permite tener claridad y precisión en los cuestionamientos sobre los cuales se requiere nuestro criterio. Técnica que hemos reiterado es abiertamente inatendible.

Ahora bien, resulta ser un tema pacífico y expresamente aceptado en nuestra jurisprudencia administrativa que el Estado está habilitado para reconocer, en vía administrativa, el pago de intereses e indexación sobre las sumas adeudadas a sus servidores, sin que para ello sea necesario que exista una norma expresa que así lo disponga, pues, en definitiva, tanto el pago de intereses, como la indexación, son formas de resarcimiento que contribuyen a concretar la reparación integral del daño a la que está obligada la Administración. (Ver, entre otros, los dictámenes C-457-2020 y C-155-2021)

 

Por su parte, la doctrina jurisprudencial -de las Salas Primera y Segunda de la Corte Suprema de Justicia-, han sido enfáticas en ordenar el reconocimiento de la indexación e intereses, tanto de la obligación dineraria como de la obligación de valor, una vez convertida en dineraria, por aplicación directa, de principios constitucionales sobre igualdad, artículo 33, inviolabilidad de la propiedad privada, artículo 45, reparación debida de daños, artículo 41, legalidad de la función administrativa, artículo 49, irrenunciabilidad de derechos y beneficios sociales, artículo 74; y principios generales de Derecho, entre ellos, la íntegra reparación del daño; el equilibrio en las contraprestaciones establecidas; la prohibición al abuso del derecho y el enriquecimiento injusto.

 

En este contexto, de un análisis general del tema consultado, se observa que las dudas giran en torno a la aplicación práctica del artículo 565 del Código de Trabajo, el cual para mayor claridad se transcribe a continuación:

 

“Artículo 565.- Toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente:

1.- La obligación de cancelar intereses sobre el principal, al tipo fijado en la Ley N.° 3284, Código de Comercio, de 30 de abril de 1964, a partir de la exigibilidad del adeudo o de cada tracto cuando se integra en esa forma. Si la condena lo fuera a título de daños y perjuicios, el devengo de intereses se iniciará desde la firmeza de la sentencia. Para las obligaciones en moneda extranjera, se estará a lo dispuesto en ese mismo Código para las obligaciones en dólares de los Estados Unidos de América.

2.- La obligación de adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en el mismo porcentaje en que haya variado el índice de precios para los consumidores del Área Metropolitana que lleve el órgano oficial encargado de determinar ese porcentaje, entre el mes anterior a la presentación de la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago.

El cálculo de intereses se hará sobre los montos condenados o resultantes después de su liquidación, antes de ser llevados a valor presente, y luego se hará la adecuación indicada en el último párrafo, únicamente sobre los extremos principales.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”.)” (Lo subrayado no es del original)

 

De acuerdo con la norma transcrita, se contempla la posibilidad de que, en toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria, implique para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente, la obligación de cancelar intereses sobre el principal y adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en los términos allí definidos.

 

Al respecto, se considera importante mencionar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en relación con el pago de intereses, ha sido del criterio de que, sobre el importe de la condena, se deberán reconocer los intereses a partir del momento en que cada cantidad resultó exigible y hasta la fecha del efectivo pago.

En igual sentido, dicha Sala ha indicado que por las cantidades surgidas -adeudos- de previo al veinticinco de julio del año dos mil diecisiete (fecha del rige de la Ley n° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”), los intereses se pagarán según la tasa regulada en el ordinal 1163 del Código Civil, que coincide con la pagada por el Banco Nacional de Costa Rica por los certificados de depósito a seis meses plazo.

 

Aunado a lo anterior, ese alto Tribunal ha dicho que los intereses legales sobre los adeudos surgidos a partir de esa data se reconocerán conforme a la tasa prevista en el artículo 497 del Código de Comercio, según remisión hecha en el numeral 565 del Código de Trabajo vigente y que corresponde a la básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para las operaciones en moneda nacional.

 

Sobre lo indicado en los tres anteriores párrafos se puede consultar las resoluciones de Sala Segunda, N°s 2021-002512 de las 13:35 horas del 03 de noviembre de 2021, 00199-2022 de las 10:55 horas del 28 de enero del 2022 y 2022-000192 de las 10:20 horas del 28 de enero del 2022, entre otras.

 

Particular mención merece, lo definido por el máximo Tribunal Laboral con respecto al pago de la indexación:

 

“…Con respecto a la petición subsidiaria de que la indexación sea concedida de acuerdo al inciso 2 del numeral 565 del Código de Trabajo, norma que limita ese extremo a al plazo que transcurre entre un mes antes de la interposición de la demanda y el mes precedente al pago, debe señalarse que conforme al transitorio II de la Ley 9343, las nuevas reglas sobre prescripción y cualquier otra modificación que afecte las relaciones sustantivas, se aplicará a los hechos acaecidos a partir de la vigencia de aquella ley de reforma, es decir, que si los hechos motivadores de los procesos laborales sucedieron antes de la entrada en vigencia de esa ley -25 de julio de 2017-, no se aplican las nuevas disposiciones, lo que incluye las regulaciones del numeral 565, tal y como sucede en este asunto porque lo reclamado es anterior a la reforma pues data del año 2003 en adelante.” (El resaltado no es del original) (Sala Segunda de la Corte, Resolución Nº 01968-2020 de las 14:20 horas del 23 de octubre del 2020)

“IV.- INDEXACIÓN: Ambas partes reprochan la condena a pagar la indexación; el actor porque considera que ese extremo no debe ser conforme a las reglas establecidas en el numeral 565 inciso 2) del Código de Trabajo, sino desde el momento en que cada deuda fue exigible y hasta su efectivo pago, al igual como se condenó a pagar los intereses. El demandado critica el fallo, porque a su juicio la indexación no procede, basta con la indemnización que recibe el actor por los intereses y porque no estamos frente a una relación comercial. Debe señalarse que no lleva razón la representación estatal, en primer lugar porque no explica en que respalda el hecho de que la condena a sufragar los intereses es suficiente para indemnizar el atraso en el pago correcto de los feriados durante el periodo reclamado, pues se limita a decir que es suficiente, sin razonamiento alguno que justifique ese criterio, como tampoco explica por qué en relaciones laborales no es procedente el pago de la indexación, al señalar que no se está frente a una de naturaleza mercantil. Para esta Sala el pago de ese extremo es pertinente, así lo estableció, entre otros, en el voto n.° 763 de las 09:45 horas del 9 de mayo de 2018, en el cual se señaló: “la indexación no convencional procede en los supuestos de obligaciones donde la parte con derecho así lo requiera, básicamente, con sustento en la doctrina que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política que obliga a la reparación integral de los daños. En ese sentido se ha pronunciado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y ha señalado que: “…ha sustentado ese tipo de indexación en la simple y adecuada proyección del derecho constitucional a una justicia cumplida y sin denegación, a la tutela judicial efectiva y al principio de igualdad de jerarquía constitucional (…) Cabe señalar que la indexación extra-convencional, procede únicamente, y tiene sentido, en las obligaciones dinerarias, no así en las de valor, porque estas últimas, acorde a lo dispuesto por la sentencia indicada, ‘tienen un contenido intrínsecamente ajustable a precio o valor presente, pues esencialmente buscan la equiparación económica de un bien que no puede ser restituido in natura.’ (…) Así estará afectada a la regla general indicada, bajo parámetros de concreción de muy diversa índole, dentro de los cuales el más conveniente y razonable, está representado por el Índice de Precios al Consumidor (IPC), criterio que además de ajustable de acuerdo con diversos factores de la realidad, es establecido por la más importante entidad estatal rectora en materia financiera.” (Voto 519 de las 17:10 horas del 20 de julio del 2005 de la Sala Primera)”. Con relación a los reproches del demandante en el sentido de que la indexación debe otorgarse a partir del momento en que cada pago omitido por la Administración fue exigible, y no conforme a las reglas establecidas en el numeral 565 inciso 2) del Código de Trabajo, debe indicarse que lleva razón. El inciso de comentario señala que toda sentencia de condena implicará, aunque no lo diga, salvo decisión o pacto en contrario, la obligación de indexar lo pagado en la forma que ahí se indica, es decir, ese supuesto se aplica de pleno derecho a los casos en los que la parte actora no solicita el pago de la indexación en la demanda, que no es el del actor en este asunto, pues en la acción se pidió expresamente esa remuneración, caso en el cual no aplica la norma citada, por lo que la indexación debe concederse desde el momento en que cada uno de los feriados no pagados entre el 1 de mayo de 1993 y el 31 de diciembre de 2008 fueron exigibles. Por lo señalado, el recurso de la parte actora debe ser acogido y condenar al Estado a la actualización monetaria pretendida por el promotor, y realizarla a partir del momento en que cada monto adeudado por feriados, y las diferencias en aguinaldos y salario escolar, resultan exigibles y hasta el efectivo pago, y no como lo dispuso el Juzgado.” (el resaltado no es del original) (Sala Segunda, Resolución Nº 02364-2021 de las 9:20 horas del 15 de octubre del 2021).

 

En un sentido similar, mediante la Resolución Nº 02832-2022 de las 9:00 horas del 12 de octubre del 2022, emitida por el citado Tribunal, se indicó:

 

“…V.- SOBRE LOS INTERESES Y LA INDEXACIÓN DEL ADEUDO: Respecto al pago accesorio de intereses e indexación la oposición del Estado se limitó a la falta de derecho del actor para reclamar las diferencias salariales parcialmente reconocidas, por lo que el agravio no es de recibo. Ahora bien, lleva razón el accionante en cuanto muestra disconformidad con la forma como se fijó el rige de la indexación. En lo que interesa, el numeral 565 del Código de Trabajo establece: “Toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente: [...] 2.- La obligación de adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en el mismo porcentaje en que haya variado el índice de precios para los consumidores del Área Metropolitana que lleve el órgano oficial encargado de determinar ese porcentaje, entre el mes anterior a la presentación de la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago”. La última interpretación que se ha hecho de esta norma es en el sentido de que esta aplica cuando la parte interesada no ha reclamado una forma de reparo distinta o las partes en litigio no hayan acordado una manera diferente de resarcimiento. Es decir, la disposición solo es de aplicación supletoria. Desde esa perspectiva y en vista de que la parte promovente desde la demanda inicial solicitó el pago indexado de los montos adeudados (ver pretensión 4), las sumas resultantes de los derechos principales concedidos deberán indexarse conforme a la variación del índice de precios al consumidor del Área Metropolitana, según lo estableció el Juzgado, pero a partir de su exigencia y hasta la fecha del efectivo pago -ordinal 41 de la Constitución Política-(Consultar los votos de esta Sala números 1476-2022, 1150-2022, 239-2022, 2235-2021, 2364-2021, 1968-2020; entre otros).” (El resaltado no es del original)

 

            En otras palabras, el ordinal 565 del Código de Trabajo, modificado por la Reforma Procesal Laboral, estatuye que: “Toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente: ...2. La obligación de adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, ..., entre el mes anterior a la presentación de la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago”. (El destacado es suplido)

  

Por consiguiente, ese parámetro es aplicable para los casos en que se deba otorgar de oficio la indexación por imperativo legal (artículo 565.2 del Código de Trabajo) y no cuando la condena surge a petición del interesado. En este último supuesto (indexación pretendida en la demanda), la indexación ha de regir a partir de la exigibilidad del adeudo hasta el efectivo pago. (En esta línea de pensamiento, véase los votos n.° 00754-2021 de las 11:00 horas del 21 de abril del 2021, 02235-2021 de las 10:50 horas del 24 de setiembre del 2021, 02364–2021 de las 9:20 horas del 15 de octubre del 2021, 239-2022 de las 11:05 horas del 02 de febrero del 2022, 01150-2022 de las 9:50 horas del 20 de mayo del 2022, 01476–2022 de las 11:25 horas del 10 de junio del 2022, 01929–2022 de las 10:15 horas del 06 de julio del 2022 y 02832–2022 de las 9:00 horas del 12 de octubre del 2022, todos emitidos por la Sala Segunda).

 

A partir de lo anterior, este órgano consultivo concluye lo siguiente:

 

1.- El Estado está habilitado para reconocer, en vía administrativa, el pago de intereses e indexación sobre las sumas adeudadas a sus servidores, sin que para ello sea necesario que exista una norma expresa que así lo disponga, pues, en definitiva, tanto el pago de intereses, como la indexación, son formas de resarcimiento que contribuyen a concretar la reparación integral del daño a la que está obligada la Administración.

 

2.- El artículo 565 del Código de Trabajo regula la posibilidad de que, en toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria, implique para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente, la obligación de cancelar intereses sobre el principal y adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en los términos allí definidos por el legislador. Ergo, permite el reconocimiento oficioso de dichos extremos.

 

3.- Puntualmente, en atención a lo dispuesto en el inciso 1 del numeral 565 del Código de Trabajo y la reiterada jurisprudencia laboral, sobre el principal adeudado y pagado tardía o inoportunamente, se deberán reconocer los intereses, a partir del momento en que cada cantidad resultó exigible y hasta la fecha del efectivo pago.

 

4.- Por otro lado, el supuesto regulado en el inciso 2 del ordinal 565 del Código de Trabajo aplica a los casos en los que la parte actora no solicita el pago de la indexación en la demanda.

 

5.- Es decir, ese supuesto es aplicable para los casos en que se deba otorgar de oficio la indexación por imperativo legal (art. 565.2 del Código de Trabajo) y no cuando la condena surge a petición del interesado.

6.- En este último supuesto (condena surge a petición del interesado) la indexación ha de regir a partir de la exigibilidad del adeudo hasta el efectivo pago. Lo anterior, tal y como lo ha definido la jurisprudencia laboral citada en este dictamen.

 

7.- A partir de lo expuesto, en nuestro juicio, la Administración consultante cuenta con los insumos necesarios, para que dentro de sus competencias pueda realizar el análisis en orden a las particularidades de cada caso y proceder al pago de intereses e indexación, conforme a derecho corresponda.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

 

YAV/SGG/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-245-2023

 

TRIBUNAL SUSPREMO DE ELECCIONES. SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE INTERESES E INDEXACIÓN, EN SEDE ADMINISTRATIVA. ANÁLISIS ARTÍCULO 565 DEL CÓDIGO DE TRABAJO.

 

Por medio del oficio No. TSE-1241-2022, de fecha 30 de mayo del 2022, la señora Eugenia María Zamora Chavarría, Magistrada Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, solicitó el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Cuál sería el momento de la exigibilidad para el cálculo de intereses de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 565.1 del Código de Trabajo.? ¿Podría indicarse si, en el caso de las Administraciones Públicas, la exigibilidad empezaría a contar a partir de que se haya superado el tiempo razonable de ejecución de los procedimientos ordinarios (entiéndase internos) de reconocimiento y cancelación; en tanto medida de control interno y de acatamiento a la normativa en donde se han regulado los procedimientos de pago (directrices, manuales de procedimientos, etc.), a fin de que estos estén ajustados a derecho, en virtud de que se trata del manejo y disposición de fondos públicos.?

 

2. ¿Cómo se aplica el parámetro temporal establecido en el numeral 565.2 del Código de Trabajo respecto de la figura de la indexación en situaciones en que la persona funcionaria ya recibió el pago de las diferencias salariales principales en un momento dado, y luego solo reclama la indexación en un momento posterior a aquel en el que se le pagó el principal.? ¿Cómo se establece el rango de fechas según el referido artículo 565.2 del Código de Trabajo para efectos del cálculo de la indexación si estas no coinciden con los períodos que indica la normativa, en donde se entiende que se parte de una fecha inicial (la demanda o reclamo administrativo) que es anterior –cronológicamente hablando– a la fecha de cierre o final (el pago del principal), que debe ser posterior.?

 

3. A partir de la pregunta anterior, a efectos de poder aplicar el parámetro temporal del numeral 565.2 del Código de Trabajo, en situaciones donde existe un reclamo inicial del principal y luego una solicitud de la indexación (accesorio) ¿Podría ser la fecha inicial de cómputo de la indexación, la del primer reclamo del principal, para que se pueda compatibilizar luego con la fecha del pago (final).?

 

4. ¿El período del artículo 565.2 del citado Código presupone que todo se pida en una sola ocasión y de forma conjunta, sea que en la demanda judicial se solicite simultáneamente el pago del principal y sus accesorios (intereses e indexación)? ¿Lo anterior, supondría que para efectos de la sede administrativa el reclamo en dicha sede debería contemplar de una vez todos esos elementos (principal, intereses e indexación)?

 

5. ¿Cuál sería la fecha inicial de cómputo de la indexación, en situaciones donde no existe un reclamo inicial del principal sino solo una solicitud de la indexación (accesorio) producto de un cambio jurisprudencial, pronunciamientos de la PGR o cualquier otra situación, en los que se haya establecido que procede cancelar diferencias salariales a las personas funcionarias que se encuentren en la situación que se haya resuelto o consultado.? ¿En esas gestiones, resultaría inaplicable la norma y por ende imposible su reconocimiento, dado que no existe una fecha inicial para que corra la indexación; o, aplicaría como fecha inicial aquella en que se produjo el cambio de línea jurisprudencial, emisión de algún criterio por parte de la PGR o cualquier otra situación, incluido si viene del superior jerárquico.?

 

6. ¿Cómo se podría compatibilizar lo dispuesto en la norma del artículo 565.2 del Código de Trabajo que requiere petición de parte versus lo indicado por la PGR en cuanto a un reconocimiento oficioso.?”

 

Mediante el dictamen PGR-C-245-2023 del 27 de noviembre del 2023, dirigido a la señora Eugenia María Zamora Chavarría, Magistrada Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, aprobado por el señor Procurador General de la República y suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora adjunta, se concluyó:

 

“1.- El Estado está habilitado para reconocer, en vía administrativa, el pago de intereses e indexación sobre las sumas adeudadas a sus servidores, sin que para ello sea necesario que exista una norma expresa que así lo disponga, pues, en definitiva, tanto el pago de intereses, como la indexación, son formas de resarcimiento que contribuyen a concretar la reparación integral del daño a la que está obligada la Administración.

 

2.- El artículo 565 del Código de Trabajo regula la posibilidad de que, en toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria, implique para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente, la obligación de cancelar intereses sobre el principal y adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en los términos allí definidos por el legislador. Ergo, permite el reconocimiento oficioso de dichos extremos.

 

3.- Puntualmente, en atención a lo dispuesto en el inciso 1 del numeral 565 del Código de Trabajo y la reiterada jurisprudencia laboral, sobre el principal adeudado y pagado tardía o inoportunamente, se deberán reconocer los intereses, a partir del momento en que cada cantidad resultó exigible y hasta la fecha del efectivo pago.

 

4.- Por otro lado, el supuesto regulado en el inciso 2 del ordinal 565 del Código de Trabajo aplica a los casos en los que la parte actora no solicita el pago de la indexación en la demanda.

 

5.- Es decir, ese supuesto es aplicable para los casos en que se deba otorgar de oficio la indexación por imperativo legal (art. 565.2 del Código de Trabajo) y no cuando la condena surge a petición del interesado.

 

6.- En este último supuesto (condena surge a petición del interesado) la indexación ha de regir a partir de la exigibilidad del adeudo hasta el efectivo pago. Lo anterior, tal y como lo ha definido la jurisprudencia laboral citada en este dictamen.

 

7.- A partir de lo expuesto, en nuestro juicio, la Administración consultante cuenta con los insumos necesarios, para que dentro de sus competencias pueda realizar el análisis en orden a las particularidades de cada caso y proceder al pago de intereses e indexación, conforme a derecho corresponda”.