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Dictamen : 244 - del 27/11/2023
27
de noviembre del 2023
PGR-C-244-2023
Douglas Soto Leitón
Gerente General
Banco
de Costa Rica
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n°. GG-08-396-2022 del 11 de agosto del 2022, código interno n°. 7259-2022, por medio del cual nos consulta sobre la aplicación del artículo 3º de la Ley n°. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas, del 20 de noviembre de 1962), numeral 33 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (n°. 1644), en relación con los artículos 43 y 44 de la Ley n°. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 (reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°. 9635).
Puntualmente, se solicita el criterio de esta Procuraduría General en relación con el número máximo de sesiones -ordinarias y extraordinarias- remuneradas que puede realizar mensualmente la Junta Directiva del Banco de Costa Rica, en los siguientes términos:
“a) Dada la
reforma del segundo párrafo del artículo 24 de la LOBCCR, ¿podemos aplicar lo
dispuesto en el numeral 3º de la Ley No. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas a
Directivos de Instituciones Autónomas del 20 de noviembre de 1962) en cuanto al
número máximo de sesiones por mes que puede realizar la Junta
Directiva del Banco de Costa Rica?
b) De ser
absolutamente necesario, ¿podría la Junta Directiva del Banco de Costa Rica
realizar hasta ocho sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes y
eventualmente ser estas remuneradas conforme la definición previa del Consejo
de Gobierno?
c) Asimismo,
¿la suma máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes
de la Junta Directiva del Banco de Costa Rica por su participación puntal en
las sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar
el monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la
Administración Pública (No. 2166)?”
I.
ALCANCES DE LA
CONSULTA Y CRITERIO LEGAL:
El consultante inicia precisando que, hasta antes del 04 de
diciembre del 2018, las regulaciones sobre el cálculo del valor de las dietas
para los integrantes de la Junta Directiva del Banco de Costa Rica y la
cantidad de sesiones remuneradas -ordinarias y extraordinarias- se encontraban
definidas por el Consejo de Gobierno en aplicación del artículo 33 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional y en apego al parámetro establecido en
el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley Orgánica del Banco Central de
Costa Rica.
Señala que, el Consejo de Gobierno mediante el
acuerdo n°. 191 del 01 de septiembre de 1997 (Fijan Dietas de los miembros
propietarios de las Juntas Directivas de los Bancos Comerciales del Estado),
dispuso que la cuantía de la dieta a pagar a los directores de las juntas de
los bancos comerciales del Estado como el equivalente al diez por ciento del
salario base del Contralor General de la República y, además, restringió que
solamente podrían ser remuneradas cinco sesiones al mes.
Afirma que, a partir de la entrada en vigor
de la Ley n°. 9635 fue reformado el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica y fue eliminada la referencia al
salario base del Contralor General de la República y la restricción de cinco
sesiones remuneradas al mes. El contenido derogado de la norma antes citada fue
parcialmente suplido con la reforma de la Ley de Salarios de la Administración
Pública (No. 2166) y la introducción de los artículos 43 y 44, los cuales cita.
Así las cosas, nos indica en la consulta textualmente
que:
“A partir de las reformas
introducidas por la Ley n°. 9635 y para el caso del Banco de Costa Rica, el
monto autorizado a pagar por dieta asciende a la suma (bruta) de ¢209.615,00,
menos retención del impuesto sobre la renta equivalente a un 15%, para un pago
(neto) de ¢178.172,75 por sesión en la que participe puntualmente; de acuerdo
con lo establecido por el Consejo de Gobierno mediante el artículo segundo de la
sesión ordinaria número 83, celebrada el 9 de diciembre de 2019 (informado
mediante el oficio DM-1829-2019 del 10 de diciembre del 2019). Sin embargo, el
Consejo de Gobierno no se refirió al número máximo de sesiones remuneradas.
Precisamente, la
consulta a su estimable persona y la entidad asesora que dirige se relaciona
con el número máximo posible de sesiones -ordinarias y extraordinarias-
remuneradas, ya que al ser reformado el segundo párrafo del artículo 24 de la
LOBCCR, encontramos el artículo 3º de la Ley No. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas
a Directivos de Instituciones Autónomas del 20 de noviembre de 1962) que
establece:
“…Artículo 3º.-Las juntas
directivas de las instituciones autónomas no podrán celebrar más de ocho
sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas
últimas sean absolutamente necesarias.
Los presidentes ejecutivos de
las instituciones autónomas no tendrán derecho a devengar dietas como miembros
de la junta directiva, sino que devengarán únicamente un salario fijo
determinado por la junta directiva…" (el destacado no es del original).
La norma arriba
citada fue desaplicada por el Consejo de Gobierno en apego de lo dispuesto en
el artículo 33 de la LOSBN y el segundo párrafo del artículo 24 de la LOBCCR, pero
al ser reformado esta segunda disposición y en apego del principio de
legalidad, requerimos definir con claridad cual es el
número máximo de sesiones remuneradas que puede realizar la Junta Directiva del
Banco de Costa Rica, en concordancia con los artículos 43 y 44 de la Ley de
Salarios de la Administración Pública (No. 2166)”.
Acompaña esta gestión, con el criterio
vertido por la Gerencia Corporativa Jurídica del Banco de Costa Rica, número
GCJ-MSM-216-2022 del 11 de agosto del 2022, suscrito por el señor Manfred A. Sáenz Montero, gerente corporativo, el cual, a
modo de resumen y conclusión, señala lo siguiente:
“Desde 1988 con la reforma de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, específicamente su artículo 33, compete al Consejo de Gobierno la
fijación del monto de las dietas que recibirían los integrantes de las juntas
directivas de los bancos comerciales del Estado. Para el ejercicio de esta
facultad, desde 1995 el Consejo de Gobierno contó con el parámetro definido en
el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley Orgánica del Banco Central de
Costa Rica. De manera que, ese órgano definió el valor de la dieta como el
equivalente al diez por ciento del salario base del Contralor General de la
República y además estableció que esas juntas directivas solamente podrían ser
remuneradas hasta cinco sesiones por mes.
Con las reformas introducidas por la Ley No. 9635, la facultad del
Consejo de Gobierno se mantiene para definir el monto de las dietas a pagar a
los integrantes de las juntas directivas de los bancos comerciales del Estado.
Sin embargo, como el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley Orgánica del
Banco Central fue reformado, desaparecieron los parámetros que referían a un
porcentaje del salario base del Contralor General de la República y también
sobre la restricción de hasta cinco sesiones remuneradas por mes.
El vacío que pudo haber quedado con la reforma del segundo párrafo del
artículo 24 de la Ley No. 7558 fue suplico por la misma Ley No. 9635 al reformar
la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166) y adicionar los
artículos 43 y 44 arriba citados que regulan las
remuneraciones de juntas directivas y órganos colegiados en el sector público,
en régimen -o no- de competencia. Estas normas, como se ha dicho ya varias
veces, crean un límite máximo por mes que podrían recibir los integrantes de
las juntas directivas de los bancos comerciales del Estado y específicamente
del Banco de Costa Rica, esa remuneración “no podrá superar el equivalente a
treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos
de la Administración Pública”.
En este contexto, la consulta se originó sobre el número máximo de
sesiones remuneradas que podrían tener la junta directiva del Banco de Costa
Rica, luego de que fuera reformado el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Para dar respuesta a esta consulta,
nos remitimos nuevamente a lo dispuesto en el artículo 3º Ley No. 3065 (Ley
sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas del 20 de
noviembre de 1962), en virtud del cual “no podrán celebrar más de ocho sesiones
remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas últimas
sean absolutamente necesarias”.
Ahora bien, si bien desde nuestro punto de vista el número máximo de
sesiones -ordinarias y extraordinarias- remuneradas pueden ser hasta ocho, pero
ello debe conciliarse con la restricción prevista en el artículo 44 de la Ley
de Salarios de la Administración Pública. En efecto, aunque la junta directiva
del Banco de Costa Rica en apego del artículo 3º de la Ley No. 3065 pueda
sesionar de forma remunerada -de ser necesario- hasta en ocho oportunidades,
bajo ningún concepto podrían recibir un estipendio mensual que supere “el
equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la
escala de sueldos de la Administración Pública”.
Debemos tener presente lo antes dicho, en el sentido que la Ley No. 9635
ha procurado contener y racionalizar el gasto en el sector público, por tanto,
la lectura e interpretación de sus disposiciones debe ser en función de no
sobrepasar los límites máximos de gasto allí definidos. De manera que, aunque la junta directiva del Banco de Costa Rica pueda
sesionar de forma remunerada hasta ocho veces al mes -según la Ley No. 3065-,
la sumas que lleguen a recibir sus integrantes no pueden ser mayores al
“equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la
escala de sueldos de la Administración Pública” -de acuerdo con la Ley No.
2166- “.
En virtud de lo anterior, se entrará al
conocimiento del fondo de lo consultado.
II.
SOBRE EL FONDO:
Conforme se expuso, se nos consulta sobre el número máximo de sesiones -ordinarias y extraordinarias- remuneradas que puede realizar mensualmente la junta directiva del Banco de Costa Rica, debido a la reforma del segundo párrafo del artículo 24 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n°. 7558 del 03 de noviembre de 1995, introducida por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte b) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166 del 9 de octubre de 1957.
Para iniciar con nuestro estudio, es conveniente referir que conforme la doctrina del artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, ley n°. 6227 del 02 de mayo de 1978 y sus reformas, las sesiones ordinarias deben ser planificadas, se ordenan según una determinada frecuencia para atender y resolver los asuntos habituales o diarios necesarios para el funcionamiento del órgano y la satisfacción, desde luego, del interés público.
Por su parte, las sesiones extraordinarias obedecen a necesidades que no se pueden postergar a la próxima sesión ordinaria, debiendo ser convocadas con un mínimo de 24 horas de anticipación con el orden del día para dicha audiencia, salvo casos de urgencia.
En este orden de ideas, para mayor facilidad procedemos a transcribir el ordinal 52 mencionado:
“1.
Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día que
la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria
en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.
2.
Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial.
3.
Para reunirse en sesión extraordinaria será siempre necesaria una convocatoria
por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo los casos
de urgencia. A la convocatoria se acompañará copia del orden del día, salvo
casos de urgencia.
4.
No obstante, quedará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir
todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando
asistan todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad”.
En este sentido, es conveniente resaltar que esta Procuraduría desde vieja data ha analizado la importancia que reviste el acatar los procedimientos de actuación interna de los órganos colegiados, en relación con sus convocatorias. En esa línea, en el dictamen C-019-1999 del 27 de enero de 1999, se afirmó lo siguiente:
“…
En cuanto a lo consultado por la Junta Directiva del Colegio de Contadores Privados,
debe indicarse que dentro de la Doctrina nacional,
estimó Eduardo Ortiz Ortiz, en relación con la
convocatoria de los órganos colegiados, lo siguiente:
"A.-
Convocatoria
La
convocatoria es el acto en virtud del cual se cita a los miembros del colegio
para una reunión, llamada sesión, en la que se habrá de discutir y votar un
temario que se indica, llamado orden del día.
La
convocación corresponde normalmente al Presidente y en su ausencia al Vice
Presidente del colegio. Excepcionalmente, fuera de las salvedades
que puedan existir a texto expreso de ley, puede llevarla a cabo el
órgano ejecutivo de las deliberaciones (el Gerente de la institución, el
alcalde municipal, etc.) o el órgano contralor de las mismas, cuando encuentren
motivo para ello en el ámbito de su competencia.
La
iniciativa para la convocatoria corresponde también normalmente al Presidente
del Colegio, pero por ley expresa puede partir de un
cierto porcentaje de sus miembros, del órgano ejecutivo o del contralor, cuando
encuentren motivo suficiente para provocar una sesión. La petición de
convocatoria debe incluir las propuestas que se quieren discutir y su efecto es
vinculante sobre el Presidente, obligándolo a convocar con el orden del día
propuesto, aunque él puede agregar temas por su cuenta. El carácter vinculante
de la petición de convocatoria y del orden del día propuesto en la misma nace
de su función eventualmente supletoria de la inercia del Presidente.
La
convocatoria debe ser comunicada por escrito y por un medio auténtico (carta
certificada, telegrama) a todos los miembros del colegio e incluso a los que,
sin voz ni voto, tienen derecho a participar en la deliberación. Si se omite
notificar a uno o a varios de los miembros del colegio, surge un vicio en la
sesión, pues la misma no llega a alcanzar quórum si el miembro no notificado no
asiste. Tal omisión genera necesariamente nulidad absoluta de lo actuado.
La
omisión de notificar a los simples participantes, sin voz ni voto, no vicia la
sesión ni el acto colegiado, pero puede originar sanciones contra el Presidente
por parte del colegio.
La
convocatoria debe hacerse con cierta anticipación, para garantizar que los
miembros del colegio puedan preparar su intervención en la sesión, con vista del
orden del día y de la documentación pertinente. Ello sirve también para
garantizar el acceso a la sesión cuando esta es pública. Si el plazo no se
observa, la convocatoria es inválida, y, de consiguiente, la sesión y los
acuerdos colegiales.
La
convocatoria debe contener hora y fecha e indicar el lugar en que habrá de
celebrarse la sesión, si los mismos datos no hubiesen sido ya fijados por ley o
por acuerdos generales del colegio. El respeto a la hora y fecha, lo mismo que
al lugar, es condición de validez de la sesión, en términos que es inválida la
celebrada en momento o lugar distinto, todo ello con el objeto de facilitar la
reunión y la consulta de la documentación pertinente, así como el acceso del
público, cuando es pública la sesión. Los colegios transitorios o para objeto
determinado (por ejemplo: los encargados de dirigir y desarrollar un concurso,
comisiones de estudio de un problema concreto, etc.) no tienen sede fija y el
sesionar en cualquiera no es motivo de nulidad de sus actos, sino una mera
irregularidad sin consecuencias.
La
convocatoria debe contener el orden del día. Este es la lista de las
proposiciones a considerar en la sesión, que fija el objeto de esta en forma
obligatoria y limitativa para todos los miembros del colegio y para este mismo
como unidad. Es generalmente confeccionado por el Presidente, pero puede serlo
también por un grupo porcentual de miembros del colegio (cuando ello está
expresamente previsto) o por el órgano contralor o ejecutivo, cuando use de su
potestad de pedir la convocatoria. La característica principal del orden del
día es su inmutabilidad y su efecto vinculante y limitativo de la libertad de
deliberación del colegio. Quiere decirse que este podrá deliberar únicamente
sobre el temario contenido en la convocatoria, so pena de nulidad absoluta de
la deliberación, salvo texto expreso en contrario de la ley. La
ley -pero no el colegio- puede permitir que se conozca de temas no
incluidos en el orden del día, a condición de que se decida previamente hacerlo
así por votación calificada; pero se trata de norma excepcional de
interpretación restringida, que nunca podría ser aplicada a hipótesis o
colegios no expresamente previstos. El colegio puede, en cambio, alterar el
orden de discusión de las proposiciones, dando preferencia a unas sobre otras y
aun votar sin discutir un proyecto, lo que se suele denominar "dispensa de
trámites", siendo bastante al efecto una mayoría absoluta de votos.
Los
vicios en la convocatoria -sean de nulidad absoluta o relativa- invalidan el
procedimiento colegial subsiguiente y finalmente el acto colegiado. En los
casos de nulidad absoluta, el vicio puede repararse mediante sanatoria de las irregularidades incurridas. La regla
general, ello no obstante, es que las irregularidades
en la convocatoria producen la nulidad absoluta del procedimiento y del acto
colegiales." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis
de Derecho Administrativo, Tomo III, Tesis 7, La Organización Colegial,
Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, material poligrafiado, p.26 a 28) (El resaltado y subrayado no son
del original).
Como
se extrae de la anterior cita textual, los procedimientos de actuación interna
de los órganos colegiados están fundamentalmente regidos por disposiciones de
rango legal, en el tanto se regulan aspectos ad substantiam
de la actividad de éstos.
Un
vicio en la convocatoria de los órganos colegiados ocasiona la nulidad absoluta
de lo posteriormente actuado, por regla general, en razón de lo cual, es la ley
la que se ocupa usualmente de la regulación de esos aspectos orgánicos.
Ahora
bien, la consulta debe interpretarse que busca la determinación de las normas
que rigen las formalidades ad substantiam que
prevalecen en la convocatoria de sesiones extraordinarias de la Junta Directiva
del Colegio de Contadores Privados.
(…)
La reserva legal no se requiere para el caso de la frecuencia y el
día que debe sesionarse de forma ordinaria -vid. artículo 52 inciso 1) Ley
General de la Administración Pública-, pero sí para los mecanismos de
convocatoria, dada su especial importancia para la validez del posterior
ejercicio de la competencia por parte del órgano colegiado.
Debe hacerse notar en ese sentido que, según se consideró por
parte de la Doctrina, la convocatoria a sesiones de un órgano colegiado debe contener
un detallado señalamiento de los temas a tratar, debe hacerse con la antelación
necesaria para lograr la composición orgánica requerida para la validez de su
actividad y debe cumplir, en general, con los requisitos de ley. Lo contrario
genera la nulidad absoluta de lo que pueda ser resuelto en la sesión
indebidamente convocada (…)”.
Por su parte, en el dictamen C-247-2001 del 17 de setiembre de 2001 -reiterado en los dictámenes C-186-2003 del 20 de junio del 2003, C-009-2007 del 18 de enero del 2007, C-148-2011 del 29 de junio del 2011 y el C-128-2020 del 03 de abril del 2020- este órgano superior consultivo ha distinguido, con claridad, las sesiones ordinarias de las extraordinarias:
“(…)
La LGAP establece dos tipos de sesiones en los órganos colegiados, según el
numeral 52. Las ordinarias, que son aquellas que se realizan regularmente o con
frecuencia, para seguir la terminología legal, en las que, por lo general, se
conocen de asuntos de naturaleza regular o común. Las extraordinarias, que son
aquellas que se realizan excepcionalmente, en las que, por lo general, se
discuten asuntos de naturaleza especial o urgente. En las primeras no se
requiere de una convocatoria especial, en vista de su normalidad o continuidad;
mientras que en las segundas, sí es necesario, amén de
que debe ser por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas,
salvo casos de urgencia, y debe acompañarse copia del orden del día. (Sobre el
tema de la convocatoria puede consultarse el dictamen C-019-1999 de 27 de enero
de 1999, en el que se hace una amplia exposición del tema).
De
lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de
los órganos colegiados. La primera, que las sesiones ordinarias deben tener
un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su
celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional. La
segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para
conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano
colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de
sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La
tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo
que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de
permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias
están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales,
dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención
inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión
ordinaria. La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría
conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo
exijan.
Dejando
por un momento las reglas jurídicas, y adentrándose en las normas de las
ciencias administrativas, no es congruente con las más elementales reglas de
sana administración, de una gerencia con liderazgo, que un órgano tenga que
sesionar extraordinaria todas las semanas, ya que de darse esa situación
denotaría, eventualmente, que la entidad está en una permanente crisis, lo que
podría conllevar un ejercicio inadecuado de las competencias legales. Ahora bien, si el
diseño de las sesiones extraordinarias es para conocer asuntos de naturaleza
regular, ese hecho -de ser cierto- conllevaría una falta de planificación y de
programación en el tratamiento de los asuntos más importantes y urgentes del
órgano. Desde esta perspectiva, el correctivo para solucionar este tipo de
problemas no es desnaturalizando el instituto de las sesiones extraordinarias,
sino a través de una definición correcta de las políticas de la entidad y de
una adecuada organización administrativa. En otras palabras, el exceso de
trabajo o de asuntos no constituye un fundamento válido para desnaturalizar las
sesiones extraordinarias.
(…)
Por
otra parte, la Procuraduría General de la República tampoco puede obviar que
este tipo de actos tiene un efecto sobre el Erario. En efecto, si a la par de
las cuatro sesiones ordinarias mensuales se realizan también cuatro
extraordinarias, de conformidad con la ley n.° 3065, éstas últimas tendrán que
remunerarse. El legislador, consciente de esta situación, estableció, en el
numeral 3 de ese cuerpo normativa, la exigencia de que la realización de las
sesiones extraordinarias debe ser absolutamente necesaria. Si mucho esfuerzo
intelectual, se desprende de lo anterior, que cuando un asunto no tiene el
carácter de excepcional o de urgente, debe ser conocido en la próxima sesión
ordinaria, sin que por ello sufra menoscabo alguno el interés público; el
conocerlo y votarlo en una sesión extraordinaria constituye un acto contrario a
la ley, debido a que, al no mediar una urgencia o un grado de peligro razonable
para el interés público, se contraviene abiertamente la letra y espíritu de la
norma legal. (…)”. (El
subrayado no corresponde al original)
Del anterior criterio importa resaltar que cuando un asunto no tiene el carácter de excepcional o de urgente, debe reservarse a la sesión ordinaria siguiente, sin que se conozca en sesión extraordinaria, pues se estaría desnaturalizando la finalidad de esta última.
Ergo, tal y como lo resaltamos en el dictamen C-148-2011 del 29 de junio del 2011, a partir de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, todo órgano colegiado puede reunirse de manera ordinaria y extraordinaria, según el asunto a tratar. En el caso de las sesiones ordinarias, su frecuencia y el día dependen de lo dispuesto en la ley o su reglamento, o en su defecto, a partir del acuerdo adoptado por el propio órgano. Por el contrario, para reunirse extraordinariamente se necesita una convocatoria por escrito con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo aquellos casos de urgencia.
Visto lo anterior, y partiendo de lo expuesto, procederemos a responder la primera interrogante, según la cual se plantea la posibilidad de aplicar lo dispuesto en el numeral 3º de la ley n°. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas del 20 de noviembre de 1962) en cuanto al número máximo de sesiones por mes que puede realizar la junta directiva del Banco de Costa Rica.
Al respecto, es oportuno comenzar señalando que antes de la entrada en vigencia de la ley 9635 -04 de diciembre del 2018- el artículo 24 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, disponía:
“Artículo
24.- Sesiones
La
Junta Directiva del Banco Central se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana
y, con el propósito exclusivo de estudiar la situación económica nacional, en
relación con las funciones de su competencia, una vez por mes. Además, en
sesión extraordinaria cada vez que sea convocada al efecto, de acuerdo con los
reglamentos internos.
Los
miembros de la Junta Directiva del Banco Central, excepto el Ministro de
Hacienda, devengarán, por cada sesión a la que asistan, dietas correspondientes
al diez por ciento (10%) del salario base del Contralor General de la
República. No podrán remunerarse más de cinco sesiones por mes”. (El resaltado es
nuestro)
No obstante, a partir de la promulgación de la ley 9635 y su entrada en vigencia, el párrafo segundo de dicho ordinal fue reformado, en los siguientes términos:
“Artículo
24.- Sesiones
La
Junta Directiva del Banco Central se reunirá en sesión ordinaria una vez por
semana y, con el propósito exclusivo de estudiar la situación económica
nacional, en relación con las funciones de su competencia, una vez por mes.
Además, en sesión extraordinaria cada vez que sea convocada al efecto, de
acuerdo con los reglamentos internos.
Los
miembros de las juntas directivas, excepto los ministros cuando las integren, o
los funcionarios públicos con interposición horaria, no podrán superar por mes
el equivalente a diez salarios base mensual de la categoría más baja de la
escala de sueldos de la Administración Pública. (El destacado no
pertenece al original)
(Así
reformado el párrafo anterior por el artículo 3° del título III de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018,
que adicionó el numeral 57 aparte b) a la Ley de Salarios de la Administración
Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)”
Por consiguiente, nuestro legislador optó por eliminar del citado artículo el límite máximo de sesiones remuneradas mensualmente -cinco sesiones-; no obstante, creó, conforme se verá a continuación, con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, un límite máximo mensual de remuneración, precisamente, porque el objetivo principal de dicha ley fue y sigue siendo la contención y racionalización del gasto en el sector público.
Consecuentemente, la ley 9635 de acuerdo con su artículo 3º adicionó a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166 del 09 de octubre de 1957, los numerales 43 y 44, que regulan el tema del límite máximo de la remuneración de los miembros de las juntas directivas -en competencia o no-:
“Artículo
43- Remuneración de los miembros de las juntas directivas. Los miembros de las
juntas directivas no podrán superar por mes el equivalente a diez salarios base
mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración
Pública. Será improcedente el pago de viáticos conjuntamente con dietas.
En
el caso de la participación en sociedades o subsidiarias, únicamente se
autoriza integrar un máximo de tres juntas y dos comités”.
“Artículo
44- Límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que
operen en competencia. La remuneración total de los funcionarios y los
directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen
en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual
de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Adicionalmente,
la remuneración total se fundamentará en un estudio técnico de mercado que la
entidad deberá presentar al menos una vez al año a la Contraloría General de la
República y a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea
Legislativa de la República de Costa Rica”.
(Lo
subrayado es suplido)
Ahora bien, a pesar de lo dispuesto en los numerales citados, el artículo 3 de la ley 3065 del 20 de noviembre de 1962, denominada “Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas”, mantiene una restricción en cuanto al número máximo de sesiones remuneradas por mes, para los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas. Textualmente, regula:
“Artículo
3°-Las juntas directivas de las instituciones autónomas no podrán celebrar
más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando
estas últimas sean absolutamente necesarias.
Los
presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas no tendrán derecho a
devengar dietas como miembros de la junta directiva, sino que devengarán
únicamente un salario fijo determinado por la junta directiva.
(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 6908 del 3 de noviembre de 1983)” (Lo resaltado no pertenece al original)
Importa advertir que, el artículo 6 de la ley 3065 modificó en lo conducente, todas las disposiciones legales que se le oponían y en especial, en lo que aquí interesa, los artículos 30 y 33 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n°. 1644 del 26 de setiembre de 1953, conforme se detalla a continuación:
“Artículo 6°- Esta ley modifica en lo conducente, todas las disposiciones legales que se le opongan y en especial las siguientes: Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, N° 1552 de 23 de abril de 1953, artículo 30; Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N° 1644 de 26 de setiembre de 1953, artículos 30 y 33; Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social, N° 17 de 22 de octubre de 1943, artículo 18; Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N° 2035 de 17 de julio de 1956, artículo 24; Ley Orgánica del Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, N° 1721 de 28 de diciembre de 1953, artículo 10; Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, N° 1917 de 30 de julio de 1955, artículo 22; Ley Orgánica del Instituto Nacional de Seguros, N° 33 de 23 de diciembre de 1936, artículo 6; Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N° 1788 de 24 de agosto de 1954, artículo 21; y Ley Orgánica del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, N° 2726 de 14 de abril de 1961, artículo 10.” (Lo resaltado es nuestro)
Concretamente, lo relativo a la
celebración de las sesiones ordinarias y extraordinarias de cada junta y al
pago de dietas a los directivos de los Bancos del Estado se encuentra regulado
precisamente en los artículos 30 y 33 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional. Esas normas disponen lo siguiente:
“Artículo
30- Cada Junta se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana, en el
lugar, el día y la hora que ella misma determine; en sesión extraordinaria
cada vez que sea convocada por su presidente, por el gerente del banco o por
tres de sus miembros. Tres miembros harán cuórum para sesionar válidamente,
a excepción del Banco Nacional de Costa Rica en el que se requerirán cinco; los
acuerdos se tomarán por mayoría de los votos presentes, salvo los casos en que
la ley exija una mayoría especial determinada. Cuando se produzca empate, el
presidente tendrá doble voto y resolverá.
En
cada sesión se levantará un acta, la cual constituirá una transcripción literal
de todas las intervenciones efectuadas.
En
general, los contenidos de estas actas sobre asuntos de interés público serán
de acceso público. No obstante, cuando se refieran a información confidencial,
de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política y con las
regulaciones establecidas en el marco legal, dicha información no será de
acceso público. Lo anterior sin menoscabo del derecho al acceso a esta
información que la ley establece para entes públicos.
(Así
reformado por el artículo único de la ley N° 9757 del 29 de octubre de 2019)” (Lo subrayado es
suplido)
“Artículo
33.-
La
asistencia puntual de los miembros de las juntas directivas, a las sesiones
les dará derecho al cobro de dietas fijas, que irán determinadas claramente en
los presupuestos anuales del banco. Esta será la única remuneración que
podrán percibir por sus servicios en el desempeño de sus funciones. El monto
de las dietas lo determinará periódicamente el Consejo de Gobierno. Los
gerentes, los subgerentes y los demás empleados del banco que asistieren a las
sesiones no tendrán derecho al cobro de las dietas.
(Así reformado
el artículo 4 de la Ley No. 7107 de 4 de noviembre de 1988)
Como puede apreciarse de la lectura de las
dos últimas normas transcritas, los directores de los Bancos del Sistema
Bancario Nacional se reunirán en sesión ordinaria una vez por semana y de
manera extraordinaria cada vez que se convoque por su presidente, por el gerente
del banco o por tres de sus miembros. Además, solamente adquieren el
derecho al pago de dietas cuando asistan puntualmente a las sesiones del
órgano colegiado, (única remuneración que podrán percibir por sus servicios en
el desempeño de sus funciones).
En consecuencia, en atención a la primera
interrogante, tómese en cuenta que si bien es cierto que la ley n°. 3065
establece que las juntas directivas de las instituciones autónomas no pueden
celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y
extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias,
ello no significa, de ninguna manera, que la ley esté compeliendo a los
colegiados a sesionar ocho veces al mes, entre ordinarias y extraordinarias,
sino que estos han de sesionar cada vez que el interés público así lo requiera,
sin que se pueda -en todo caso- superar dicho límite.
Además,
se debe hacer notar que
el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166),
claramente dispone un límite a las remuneraciones totales de las instituciones
y los órganos que operan en competencia, por lo tanto, la remuneración total de
los directivos que integran la junta directiva del Banco de Costa Rica no podrá
superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja
de la escala de sueldos de la Administración Pública.
Al
mismo tiempo, es importante advertir que por tratarse de una limitación que se
fundamenta en razones presupuestarias, el órgano colegiado deberá analizar la
procedencia de las sesiones de carácter extraordinario, reiterando la
importancia de una adecuada planificación de los temas sometidos a su
conocimiento.
Máxime
que los artículos 24, párrafo primero, de la ley 7558 y 30 de la ley 1644, son
coincidentes en regular que cada junta directiva se
reunirá en sesión ordinaria una vez por semana, y en sesión
extraordinaria cada vez que sea convocada, siendo que el ordinal 3 de la ley 3065 puntualiza que en el caso de las extraordinarias
se deben celebrar cuando sea absolutamente necesario.
Todo lo anterior hace que debamos entender que la suma máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes de la junta directiva del Banco de Costa Rica, por su participación puntual en las sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar el monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública n°. 2166. (Interrogante 3)
Ergo, indistintamente del número de sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes que se realicen, lo importante es que no se supere el tope impuesto en el ordinal 44 citado. (Interrogante 2)
Lo concluido en
este pronunciamiento es coincidente con el criterio vertido por la Gerencia
Corporativa Jurídica del Banco de Costa Rica, número GCJ-MSM-216-2022 del 11 de
agosto del 2022, en el sentido de que “la Ley No. 9635 ha procurado contener
y racionalizar el gasto en el sector público, por tanto, la lectura e
interpretación de sus disposiciones debe ser en función de no sobrepasar los
límites máximos de gasto allí definidos. De manera que, aunque la junta
directiva del Banco de Costa Rica pueda sesionar de forma remunerada hasta ocho
veces al mes -según la Ley No. 3065-, la sumas que lleguen a recibir sus
integrantes no pueden ser mayores al “equivalente a treinta salarios base
mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración
Pública” -de acuerdo con la Ley No. 2166- “.
III. CONCLUSIÓN:
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría
concluye lo siguiente:
1.- En atención a la primera interrogante,
tómese en cuenta que si bien es cierto que la ley n°. 3065 establece que las
juntas directivas de las instituciones autónomas no pueden celebrar más de ocho
sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando
estas últimas sean absolutamente necesarias, ello no significa, de ninguna
manera, que la ley esté compeliendo a los colegiados a sesionar ocho veces al
mes, entre ordinarias y extraordinarias, sino que estos han de sesionar cada
vez que el interés público así lo requiera, sin que se pueda -en todo caso-
superar dicho límite.
2.- El artículo 44 de la Ley de Salarios
de la Administración Pública (No. 2166), claramente dispone un límite a las
remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operan en
competencia, por lo tanto, la remuneración total de los directivos que integran
la junta directiva del Banco de Costa Rica no podrá superar el equivalente a
treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos
de la Administración Pública.
3.-
Por tratarse de una limitación que se fundamenta en razones presupuestarias, el
órgano colegiado deberá analizar la procedencia de las sesiones de carácter
extraordinario, reiterando la importancia de una adecuada planificación de los
temas sometidos a su conocimiento.
4.-
Máxime que los artículos 24, párrafo primero, de la ley 7558 y 30 de la ley
1644, son coincidentes en regular que cada junta directiva se reunirá
en sesión ordinaria una vez por semana, y en sesión extraordinaria cada vez
que sea convocada, siendo que el ordinal 3 de
la ley 3065 puntualiza que en el caso de las extraordinarias se deben celebrar
cuando
sea absolutamente necesario.
5.- La suma máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes de la junta directiva del Banco de Costa Rica, por su participación puntual en las sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar el monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública n°. 2166. (Interrogante 3)
6.- Ergo, indistintamente del número de sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes que se realicen, lo importante es que no se supere el tope impuesto en el ordinal 44 citado. (Interrogante 2). De suerte tal que, llegados a ese tope, la participación en sesiones adicionales de la Junta Directiva se entenderá como no remunerable para los directivos, al haberse pasado de un criterio nominal por sesión a uno de límite global remunerable por mes, independientemente del número de sesiones.
Cordialmente;
Yansi Arias Valverde
Procuradora adjunta
Dirección de la Función Pública
YAV/gcc
PGR-C-244-2023
BANCO DE COSTA RICA.
GERENCIA GENERAL. SOBRE EL número máximo de sesiones -ordinarias y
extraordinarias- remuneradas que puede realizar mensualmente la Junta Directiva
del Banco de Costa Rica. ANÁLISIS ARTÍCULOs 3º de la Ley n°. 3065, 33 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional (n°. 1644), en relación con el 43 y 44
de la Ley n°. 2166, (reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, n°. 9635), 24, párrafo primero, de la ley 7558 y 30 de la ley 1644.
Por medio del oficio No. GG-08-396-2022
del 11 de agosto del 2022, el señor Douglas Soto Leitón,
Gerente General del Banco de Costa Rica,
solicitó el criterio de la Procuraduría General, sobre la aplicación del
artículo 3º de la Ley n°. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de
Instituciones Autónomas, del 20 de noviembre de 1962), numeral 33 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional (n°. 1644), en relación con los
artículos 43 y 44 de la Ley n°. 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957 (reformada por la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas, n°. 9635).
Puntualmente, se
solicita el criterio de esta Procuraduría General en relación con el número
máximo de sesiones -ordinarias y extraordinarias- remuneradas que puede
realizar mensualmente la Junta Directiva del Banco de Costa Rica, en los
siguientes términos:
“a) Dada la
reforma del segundo párrafo del artículo 24 de la LOBCCR, ¿podemos aplicar lo
dispuesto en el numeral 3º de la Ley No. 3065 (Ley sobre Pago de Dietas a
Directivos de Instituciones Autónomas del 20 de noviembre de 1962) en cuanto al
número máximo de sesiones por mes que puede realizar la Junta Directiva del
Banco de Costa Rica?
b) De ser
absolutamente necesario, ¿podría la Junta Directiva del Banco de Costa Rica
realizar hasta ocho sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes y
eventualmente ser estas remuneradas conforme la definición previa del Consejo
de Gobierno?
c) Asimismo,
¿la suma máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes
de la Junta Directiva del Banco de Costa Rica por su participación puntal en
las sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar
el monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la
Administración Pública (No. 2166)?”
Mediante el dictamen PGR-C-244-2023 del 27 de noviembre del 2023, dirigido al señor Douglas Soto Leitón, Gerente General del
Banco de Costa Rica, aprobado por
el señor Procurador General de la República y suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora adjunta, se concluyó:
“1.- En atención
a la primera interrogante, tómese en cuenta que si bien es cierto que la ley
n°. 3065 establece que las juntas directivas de las instituciones autónomas no
pueden celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y
extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias,
ello no significa, de ninguna manera, que la ley esté compeliendo a los
colegiados a sesionar ocho veces al mes, entre ordinarias y extraordinarias,
sino que estos han de sesionar cada vez que el interés público así lo requiera,
sin que se pueda -en todo caso- superar dicho límite.
2.- El artículo
44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166), claramente
dispone un límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos
que operan en competencia, por lo tanto, la remuneración total de los
directivos que integran la junta directiva del Banco de Costa Rica no podrá
superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja
de la escala de sueldos de la Administración Pública.
3.- Por tratarse de una limitación que se fundamenta en
razones presupuestarias, el órgano colegiado deberá analizar la procedencia de
las sesiones de carácter extraordinario, reiterando la importancia de una
adecuada planificación de los temas sometidos a su conocimiento.
4.- Máxime que los artículos 24, párrafo primero, de la ley
7558 y 30 de la ley 1644, son coincidentes en regular que cada junta
directiva se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana, y en sesión
extraordinaria cada vez que sea convocada, siendo que el ordinal 3 de la ley 3065 puntualiza que en el caso de las
extraordinarias se deben celebrar cuando sea
absolutamente necesario.
5.- La suma
máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes de la
junta directiva del Banco de Costa Rica, por su participación puntual en las
sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar el
monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública n°. 2166. (Interrogante 3)
6.- Ergo,
indistintamente del número de sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes
que se realicen, lo importante es que no se supere el tope impuesto en el
ordinal 44 citado. (Interrogante 2). De
suerte tal que, llegados a ese tope, la participación en sesiones adicionales
de la Junta Directiva se entenderá como no remunerable para los directivos, al
haberse pasado de un criterio nominal por sesión a uno de límite global
remunerable por mes, independientemente del número de sesiones”.