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Dictamen : 215 - del 16/11/2023
16
de noviembre de 2023
PGR-C-215-2023
Señor
Ricardo Robles Sánchez
Auditor Interno
Municipalidad de León
Cortés
Estimado señor:
Con aprobación del Procurador General de la República,
Iván Vincenti Rojas, me refiero al oficio MLC-DAI-033-2023 fechado 20 de abril
de 2023, mediante el cual nos plantea una serie de interrogantes relacionadas
con lo dispuesto en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal.
Específicamente nos consulta lo siguiente:
“1.
¿Se debe concluir del inciso “f” que referirse a “convenio o contrato”, se está
haciendo alusión a una misma figura comercial o son figuras separadas? 2.
Cuáles deben ser las condiciones mínimas que debe contener el “convenio o
contrato”, para que provea validez legal?
3.
Puede una municipalidad convenir el intercambio de servicios con una Sociedad
No Inscrita?
4.
Las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un “convenio o
contrato” a un tercero?
5.
¿Tiene potestad una alcaldía para declarar nulo, sin responsabilidad legal el
mencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las
condiciones que debían dar la formalidad a esa figura?”
La
presente consulta se plantea en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los
auditores internos a acudir directamente a este órgano asesor.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE LOS CRITERIOS
EMITIDOS A SOLICITUD DE LOS AUDITORES INTERNOS
La Procuraduría General de la República es el
órgano superior consultivo de la Administración Pública y lo que establezca en
sus dictámenes, es de acatamiento obligatorio a nivel administrativo.
La Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece es su artículo 4
la posibilidad que tienen los órganos de la Administración Pública y los
auditores internos de consultar el criterio técnico jurídico de esta
institución. No obstante, no todas las consultas son susceptibles de estudio,
ya que existen ciertos requisitos de admisibilidad que han sido desarrollados
por este órgano asesor.
Así, la consulta planteada debe ser realizada por
el jerarca de la institución, debe venir acompañada de la opinión de la
asesoría legal respectiva (requisito que no aplica a las auditorías internas) y
no puede tratarse de casos concretos, en los que intervenga la toma de
decisiones de la Administración, o que sean competencia de otras instituciones.
(Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto
de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del
2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del
2020)
El auditor interno se encuentra facultado para
realizar directamente las consultas a este órgano superior consultivo,
técnico-jurídico, de la Administración Pública, con la finalidad de que se
informe y construya un criterio jurídico sólido respecto a cómo ejercer sus
funciones y velar por el correcto funcionamiento de la Administración que
fiscaliza, prohibiéndosele realizar consultas que no se estén contenidas dentro
de su competencia. (Ver opinión jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del
2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22
de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de
2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de
noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)
Asimismo, es importante resaltar que los dictámenes
que emita la Procuraduría General de la República como resultado de la consulta
realizada por el auditor interno, sólo vincula a éste en el cumplimiento de sus
funciones, pero no así, al jerarca del cual dependa la respectiva auditoría. Es
decir, lo que se resuelva en la consulta realizada por el auditor, no vincula
al jerarca de la administración activa de la cual se encuentra ligada
orgánicamente. De forma clara, la Procuraduría ha concluido en el dictamen
C-004-2021 del 7 de enero del 2021 lo siguiente:
“(…) Los dictámenes
emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la
auditoría consultante. Para los demás
órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está
inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo
que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la
Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto
en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (…)”
Aunado a lo anterior, como
ya hemos señalado en múltiples dictámenes, la función consultiva de esta
Procuraduría debe limitarse al análisis e interpretación de normas o cuestiones
jurídicas generales, quedando vedado el dictaminar respecto de casos concretos.
Lo anterior, por cuanto nuestra competencia es estrictamente asesora y el
emitir criterios respecto de casos individualizados o específicos sería asumir
una función de administración activa, que corresponde a cada institución o
entidad y no a este órgano asesor, requiriendo esto particular cuidado debido
al carácter vinculante de nuestros dictámenes. Al respecto, mediante
dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, indicamos:
“De
forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante
la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le
atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto
vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre
situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos
conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.
La
función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la
función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de
la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento
jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría
desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración,
resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de
mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
En esa línea, procederemos
a evacuar las consultas que plantea el señor auditor de manera general, tomando
en consideración el campo competencial de esta Procuraduría y advirtiendo sobre
los alcances limitados de su vinculatoriedad en los términos indicados.
II.
SOBRE LO CONSULTADO
Las interrogantes que plantea el señor auditor derivan
de lo dispuesto en el numeral 4 inciso f) del Código Municipal, el cual señala:
“Artículo 4- La
municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le
confiere la Constitución Política.
Dentro de sus
atribuciones se incluyen las siguientes:
(…)
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o
extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.” (La negrita no es del original)
Como se observa, la autorización legal es amplia y
permite a las municipalidades suscribir con personas o entidades nacionales o
extranjeras, pactos, convenios o contratos, para el cumplimiento de sus
funciones.
Partiendo de dicha disposición procederemos a
referirnos a las interrogantes planteadas.
Primera interrogante
El señor auditor nos consulta si la frase “convenio
o contrato”, contenida en dicho inciso, está haciendo alusión a una misma
figura comercial o si son figuras separadas. Si bien, la norma legal establece
una “o” entre ambos conceptos como si se tratara de la misma figura jurídica,
no puede olvidarse que la Administración está
en capacidad de efectuar varios tipos de negociaciones de distinta naturaleza.
En
términos generales podríamos decir que tanto los contratos como los convenios son
acuerdos de voluntades suscritos entre dos o más partes, sin embargo, el
contrato se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de
las partes a cambio de una contraprestación, mientras en virtud del convenio
las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con
obligaciones equivalentes y recíprocas.
Esta diferencia entre ambas figuras fue abordada en el dictamen C-343-2015 del 9 de
diciembre del 2015, en el cual indicamos:
“La Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia número 01019-2005 de
las 16:25 horas del 21 de diciembre del 2005, ha tenido oportunidad de
pronunciarse acerca de las características propias y las diferenciadoras que
permiten determinar si nos encontramos ante un contrato o un convenio. Si bien
el abordaje del tema se hace desde la óptica de los convenios
interadministrativos, las generalidades de dichas consideraciones resultan
aplicables para el supuesto de los convenios y contratos suscritos entre
sujetos privados y la Administración. Así, la sentencia referida expresa lo
siguiente:
“En torno a la relación
jurídica suscrita entre las partes litigantes, cabe precisar que no toda
relación que se genere entre dos administraciones públicas debe tenerse como un
contrato en sentido estricto, pues bien puede tratarse de un convenio
administrativo. Los convenios de esta clase, pueden ser definidos como
un mecanismo bilateral utilizado por unidades públicas para conseguir la
coordinación inter-administrativa, mediante relaciones jurídicas de
colaboración y cooperación entre ellas. De ahí que en este tipo de acuerdos, al
buscar un objetivo común, un interés compartido, se presenta un equilibrio
entre lo que da y recibe cada una de las entidades u órganos involucrados. En
el contrato por el contrario, estas variables no se encuentran presentes, dado
que no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes,
ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación. Tampoco existe
una coincidencia de intereses; la Administración busca la obtención de bienes y
servicios para cumplir con sus cometidos, en tanto que el contratista, la
retribución o utilidad que la realización del objeto del contrato le va a
generar. Verbigracia la venta de servicios que pueda hacer una entidad a
otra. Visto así, el punto clave para precisar si se está frente a un contrato o
ante un convenio, radica en el objeto de la negociación, así como en la
“cooperación” que efectivamente se estén brindando entre sí ambas entidades.
Ergo, existe una significativa diferencia entre un convenio de cooperación
entre instituciones y cualquier otra actividad contractual que se lleve a cabo
al amparo del artículo 2 inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa. A
la luz de lo anterior, se desprende con claridad que el pacto objeto de examen
constituye un contrato administrativo suscrito entre dos instancias
públicas, aún cuando se haya denominado
convenio, en razón de su objeto y de las condiciones que delimitan y detallan
las obligaciones y derechos de las partes que lo suscribieron. La distinción
entre ambas figuras y la determinación de la naturaleza del vínculo jurídico
entre las partes es de interés al presente caso, en razón de que a tono con lo
dispuesto por la Ley de cita y su Reglamento, es dentro de los contratos
administrativos y no en los convenios, donde es viable la incorporación de
figuras como la cláusula penal por retraso en la ejecución. Esto es así en
razón del objeto que estos últimos conllevan, y la relación de coordinación y
búsqueda de fin común que se supone intrínseca en ellos. Por tal, este aspecto
es de relevancia de cara a abordar el análisis de disposiciones de este tipo,
sus alcances, efectos, y en general, el régimen jurídico que las delimita,
aspectos que serán objeto de examen en los considerandos
siguientes. V.- Contrato Administrativo. Deber de
cumplimiento. Ahora bien, el contrato administrativo constituye la
fuente primaria que delimita el objeto de la contratación, pero además, es el
régimen particular que precisa los términos de la relación
jurídico-administrativa. Es en este instrumento donde se incluyen las
condiciones específicas a las que se obligan quienes lo suscriben, y los
aspectos particulares para llegar a su correcta ejecución. Las partes suscriben
el contrato para cumplirlo. De ahí que el numeral 20 de la Ley de cita
en relación al precepto 22 del Reglamento General de la Contratación
Administrativa, disponen el principio de obligación de cumplimiento a cargo del
contratista, deber al que a su vez, guarda sujeción la Administración
contratante, según lo preceptúa el canon 15 de la Ley y el 17 del Reglamento. A
partir de estas disposiciones, los contratantes se encuentran obligados a que
la ejecución se desarrolle dentro de los términos acordados, debiendo acudir al
mismo y al marco legal, para justificar los retrasos que puedan producirse y
que trunquen la posibilidad de cumplimiento en tiempo y forma, o bien, para
corregir los inconvenientes que en su desarrollo pudieren surgir, con la
imposición de las sanciones que procedan” (el énfasis no es del original).
Con base en las
consideraciones previas, se tiene que los convenios se
realizan principalmente con la finalidad de establecer relaciones de
cooperación, mediante el establecimiento de beneficios recíprocos que ayudan
con la consecución de fines de la Administración, pero compartiendo intereses u
objetivos comunes con la parte que suscribe dicho convenio –y que también
obtiene algún tipo de beneficio-, siendo que se está ante un equilibrio entre
lo que cada parte involucrada da y recibe.
Por su parte, en el caso de los contratos administrativos suscritos
con sujetos de derecho privado, no se impone un balance entre las prestaciones
a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de
la relación, al no darse una coincidencia de intereses. Bajo esa
perspectiva, en los contratos la Administración busca la obtención de bienes y
servicios para cumplir con sus cometidos, mientras que el privado busca la
retribución o utilidad generada a partir de la prestación de dichos servicios o
bienes. Esto último sin perjuicio de que finalmente, y al amparo del principio
de buena fe, se constituye en un colaborador de la Administración para la mejor
satisfacción del fin público perseguido.”
Como se observa de la cita expuesta, las figuras del contrato y
del convenio no son equiparables y lo que define a uno u otro es el contenido
del mismo y no la denominación que utilicen las partes para suscribirlos.
En
orden al contrato, debemos reiterar que constituye básicamente un acuerdo de
voluntades en el cual se fijan derechos (beneficios) y obligaciones
(contraprestaciones) para las partes, de modo recíproco. Usualmente dichos
contratos son de carácter oneroso, característica esencial del contrato
mercantil.
Sin embargo,
también pueden existir contratos gratuitos, en donde una de las partes no
obtiene ningún beneficio tangible a nivel contractual, como ocurre en el caso
de la donación pura y simple, en donde está presente normalmente un fin
desinteresado hacia la otra parte. En este supuesto está de por medio una mera
liberalidad, en donde no se espera nada a cambio del beneficio o provecho que
se le está concediendo a la contraparte.
Ahora bien, debemos advertir que los contratos donde
una de las partes es una entidad pública, constituyen contratos administrativos
y no un simple contrato privado. Para precisar esa especial naturaleza del
contrato administrativo, debemos remitirnos a nuestro dictamen N° C-284-2013
del 4 de diciembre del 2013, en el cual indicamos:
“Es
importante también establecer la diferencia entre lo se debe entender por
contrato administrativo y contrato privado. Una primera diferenciación estriba
en el régimen jurídico aplicable, ya que mientras el contrato administrativo
(contrato público) es regido por el derecho público, el contrato privado es
regido por el derecho privado (civil o comercial). Tampoco puede dejarse de
lado, el hecho mismo de que el contrato administrativo tiene sus propias
instituciones y principios, que lo apartan del principio de voluntad de las
partes que rige el contrato privado, toda vez que en la contratación
administrativa prevalece el interés público y el equilibrio de las partes
contratantes, que le otorga a la administración contratante una serie de
prerrogativas que la colocan a una de las partes en una situación de privilegio
respecto de la otra, situación que no se da en los contratos privados.”
Como
puede advertirse, una primera clasificación puede ubicarnos entre contratos
administrativos y contratos privados, siendo la regla de principio que los
contratos que suscribe la Administración son de carácter oneroso, básicamente
porque atañen al aprovisionamiento de bienes, servicios y construcción –o
concesión- de obra y porque debido a su sujeción al principio de legalidad, la
Administración no puede incurrir en liberalidades contractuales, salvo que una
norma expresamente la faculte para ello.
Dentro de la actividad contractual administrativa,
podemos encontrar, a su vez, diferentes tipos de contratos. Es así como la
actividad estrictamente contractual, está regida principalmente por las
disposiciones de la Ley General de Contratación Pública, N.° 9986 del 27 de
mayo de 2021. Sin embargo, los contratos administrativos también pueden ser de
otra naturaleza, como lo sería un crédito contratado en el exterior o convenido
en el país pero financiado con capital externo, los cuales requieren aprobación
legislativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 121,
inciso 15 de la Constitución.
Por
otro lado, podríamos encontrar los convenios de cooperación financiera no
reembolsable, que no constituyen créditos externos, sino más bien una donación,
por lo que dicha aprobación legislativa no se requiere; los
convenios internacionales (ver al respecto nuestro dictamen N° C-054-2003 del
25 de febrero del 2003, así como las opiniones jurídicas números OJ-124-2003
del 30 de julio del 2003 y OJ-064-2003 del 24 de abril del 2003); los convenios
de cooperación interinstitucional, también denominados convenios
interadministrativos (dictámenes números C-255-2005 del 15 de julio del 2005 y
C-250-2007 del 25 de julio del 2007); y los convenios de alianzas estratégicas
o de cooperación empresarial (ver opinión jurídica N° OJ-105-2005 del 28 de
julio del 2005), entre otros.
Los ejemplos anteriormente citados
sin agotar todas las formas de contratación y de convenios existentes, nos
lleva a concluir que los términos “convenio” y “contrato” estipulados en el
artículo 4 inciso f) del Código Municipal no son jurídicamente equiparables, a
pesar de la redacción de dicha norma.
Segunda
interrogante
El señor auditor nos consulta sobre cuáles
deben ser las condiciones mínimas que debe contener el “convenio o contrato”,
para que tenga validez legal.
Sobre el particular, debemos
reiterar que la Administración pública puede realizar múltiples negociaciones,
por lo que la regularidad jurídica de los contratos, convenios y, en general,
todo tipo de actos, depende del tipo de que se trate y el régimen jurídico
aplicable según su naturaleza.
Ya analizamos en el apartado
anterior que los contratos y convenios administrativos son de diversa gama, por
lo que debe estarse a las regulaciones propias de cada negociación y del
régimen jurídico que exista para cada uno de ellos.
Lo
mismo debe señalarse en cuanto al procedimiento a
seguir a efectos de rescindir o resolver los contratos o convenios –según
corresponda– pues debe atenderse al contenido del respectivo contrato, acuerdo
o acto. Deberá analizarse entonces si en el mismo se establecieron o no
contraprestaciones recíprocas y de qué naturaleza, ya que independientemente
del nombre que se haya dado al documento, será su contenido y características
lo que definirá cuál es la figura utilizada y, por ende, cuál es el método
correcto a aplicar.
Ello
implica que, según corresponda, la Administración podrá rescindir o resolver
aquellas relaciones contractuales en las que se compruebe la configuración de
un motivo de incumplimiento o por causas de fuerza mayor, caso fortuito o
cuando así convenga al interés público, todo con apego al debido proceso (artículos 113 y 115 y de la Ley General de
Contratación Pública).
Por
otra parte, en lo que atañe a los convenios que instituyen compromisos y
obligaciones, el panorama ideal sería determinar dentro del texto del convenio
cuáles serían las causales, formas y procedimientos de terminación anticipada a
seguir para el caso específico, contemplando como posibilidad que, de no
establecerse ningún procedimiento específico, aplicarían de manera supletoria
las disposiciones de la Ley de Contratación Pública.
Aunado
a lo anterior, para el caso de los convenios, debe atenderse a las
disposiciones del principio del paralelismo de las formas, que indica que los
actos administrativos se deshacen de la misma forma en que se crearon. Al
efecto, se trae a colación lo indicado por la Sala Constitucional en la
Sentencia N° 4569-2008 de las 14:30 horas del 26 de marzo del 2008, que, en lo
que aquí nos interesa, indica:"(...) según lo impone
el principio general de paralelismo de las formas, el
cual establece, que los actos en derecho, deben dejarse sin efecto en la misma
forma en que fueron creados”.
Consecuentemente,
según la figura que se determine fue utilizada y acorde con las
particularidades de la misma, de ello dependerá la validez legal del acto
jurídico, así como la competencia y procedimiento adecuado para revocar,
rescindir o resolver lo acordado.
Tercera interrogante
La
tercera interrogante que plantea el señor auditor, es si una municipalidad
puede o no convenir el intercambio de servicios con una sociedad no inscrita.
Sobre
el particular, debemos insistir que no es competencia de este órgano asesor
revisar la legalidad de actuaciones o de casos concretos que deban ser
analizados por la Administración activa.
Sin
embargo, debemos señalar es que todo actuar administrativo debe estar sujeto al
principio de legalidad, de conformidad con el cual “La
Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá
realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice
dicho ordena5miento” (artículo 11 de la Ley General de la Administración
Pública y 11 de la Constitución Política).
Es por lo anterior, que la Administración y específicamente las
municipalidades, deben garantizar que los sujetos con los cuales realiza sus
negociaciones, tengan plena capacidad jurídica, en los términos dispuestos en
el artículo
36 del Código Civil, que señala:
“ARTÍCULO 36.- La
capacidad jurídica es inherente a las personas durante su existencia, de un
modo absoluto y general. Respecto de las personas físicas, se modifica o se
limita, según la ley, por su estado civil, su capacidad volitiva o cognoscitiva
o su capacidad legal; en las personas jurídicas, por la ley que las regula.”
(Así reformado por el artículo 2º de la ley No.7640 de 14 de octubre de
1996. Por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 2º, su número fue
corrido del 18 al actual)
Además de la capacidad jurídica, el sujeto debe disfrutar de la
capacidad de actuar o de obligarse, pues la actividad de la persona debe ser
productora de consecuencias jurídicas.
En ese sentido, el Código de Comercio establece la obligación de
inscripción de las sociedades y les reconoce personería jurídica únicamente a
las que cumplan con la inscripción en el Registro Mercantil (artículos 19 y
20). Es por ello que una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no
puede contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad que pretenda
contratar con ella.
Cuarta
interrogante
El
señor auditor consulta si las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro
mediante un “convenio o contrato” a un tercero. Al respecto, debemos señalar
que sobre esta interrogante no podemos pronunciarnos, pues tiene relación con
el adecuado manejo de los fondos públicos, lo cual escapa de la competencia
de esta Procuraduría, para ubicarse en la esfera competencial de la Contraloría
General de la República, la cual sería la indicada para rendir un criterio con
carácter vinculante acerca de la consulta aquí planteada. Lo anterior, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo
184 constitucional y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.
Quinta
interrogante
Finalmente,
el auditor consulta si la alcaldía puede declarar nulo, sin responsabilidad
legal el mencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las
condiciones que debían dar la formalidad a esa figura.
Sobre
el particular, es necesario traer a colación que, de conformidad con el numeral
13, inciso e) del Código Municipal, es competencia del Concejo Municipal el
celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los
egresos de la entidad. Es claro entonces que es el Concejo el que ostenta la
competencia para celebrar convenios y contratos administrativos, sin detrimento
de poder autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para la
realización específica de algún contrato o convenio.
Este
tema ya ha sido previamente tratado por esta Procuraduría General en el dictamen N.° C-421-2014 del 27 de noviembre
del año 2014, en el cual señalamos lo siguiente:
“Ahora bien, en
relación con la interrogante planteada habría que indicar que de conformidad
con el artículo 17 del Código Municipal - que señala las atribuciones de los
señores alcaldes – se tiene que el legislador no les otorga competencia para
suscribir convenios o contratos por sí, al contrario, el artículo 13 que señala
las atribuciones del Concejo Municipal, el legislador en el inciso e) que no
fue reformado por la Ley N° 8679, le otorga competencia, para celebrar
convenios y comprometer fondos o bienes de la entidad, lo que nos permite
concluir que es al concejo municipal, a quien corresponde, mediante acuerdo,
autorizar la celebración de convenios o contratos, de suerte tal que aquellos
convenios o contratos celebrados por el alcalde municipal sin estar autorizado
por el concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad.”
Dado que la competencia
para suscribir contratos y convenios corresponde al Concejo Municipal, es a
dicho órgano colegiado al que le corresponde llevar a cabo los procedimientos
para declarar su nulidad si fuere necesario.
Adicionalmente, tal como
indicamos, dependiendo del tipo de contrato o de convenio que se haya suscrito,
se debe escoger el procedimiento idóneo para dejarlo sin efecto, a la luz del
ordenamiento jurídico que le resulte aplicable según su naturaleza y los
efectos que tenga con relación a terceros.
III.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a) Los conceptos de “convenio” y “contrato” establecidos
en el inciso f) del artículo 4 del Código Municipal, son términos jurídicos
independientes;
b) Debido a la capacidad de la Administración Pública
para realizar distintos tipos de negociaciones y específicamente contratos y
convenios, la validez legal de los mismos depende de su naturaleza y del
cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ellos en el ordenamiento
jurídico que les resulte aplicables;
c) En virtud de lo dispuesto en el artículo 36 del Código
Civil y los artículos 19 y 20 del Código de Comercio, una
sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede contraer
obligaciones jurídicas frente a la municipalidad;
d)
Determinar si las
municipalidades pueden ceder o no la gestión de cobro a un tercero mediante
convenio o contrato, corresponde ser determinado a la Contraloría General de la
República, por tratarse de materia relacionada con el adecuado manejo de los
fondos públicos (artículo 184 constitucional y 12 de su Ley Orgánica);
e)
A partir de lo dispuesto en el numeral 13
inciso e) del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal la potestad
de llevar a cabo los procedimientos para
declarar la nulidad de los contratos y los convenios que se hayan suscrito,
según la naturaleza y la normativa que le resulte aplicable y sus efectos
frente a terceros.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/hsc
PGR-C-215-2023
SUSCRIPCIÓN DE CONTRATOS Y
CONVENIOS POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN. IMPOSIBILIDAD DE INTERCAMBIO DE
SERVICIOS CON SOCIEDADES NO INSCRITAS.
El señor Ricardo
Robles Sánchez, Auditor Interno de la Municipalidad de León Cortés
nos plantea una serie de
interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el artículo 4 inciso f) del
Código Municipal. Específicamente nos consulta lo siguiente:
“1. ¿Se
debe concluir del inciso “f” que referirse a “convenio o contrato”, se está
haciendo alusión a una misma figura comercial o son figuras separadas? 2.
Cuáles deben ser las condiciones mínimas que debe contener el “convenio o
contrato”, para que provea validez legal?
3. Puede
una municipalidad convenir el intercambio de servicios con una Sociedad No
Inscrita?
4. Las
municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un “convenio o
contrato” a un tercero?
5. ¿Tiene
potestad una alcaldía para declarar nulo, sin responsabilidad legal el
mencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las
condiciones que debían dar la formalidad a esa figura?”
Mediante
dictamen PGR-C-215-2023 del 16 de noviembre de 2023, suscrito por la
Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a)
Los conceptos de “convenio” y “contrato”
establecidos en el inciso f) del artículo 4 del Código Municipal, son términos
jurídicos independientes;
b)
Debido a la capacidad de la Administración
Pública para realizar distintos tipos de negociaciones y específicamente
contratos y convenios, la validez legal de los mismos depende de su naturaleza
y del cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ellos en el
ordenamiento jurídico que les resulte aplicables;
c)
En virtud de lo dispuesto en el artículo
36 del Código Civil y los artículos 19 y 20 del Código de Comercio, una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede
contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad;
d) Determinar si las municipalidades pueden ceder o no la gestión de
cobro a un tercero mediante convenio o contrato, corresponde ser determinado a
la Contraloría General de la República, por tratarse de materia relacionada con
el adecuado manejo de los fondos públicos (artículo 184 constitucional y 12 de
su Ley Orgánica);
e)
A partir de lo dispuesto en el numeral 13
inciso e) del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal la potestad
de llevar a cabo los procedimientos para
declarar la nulidad de los contratos y los convenios que se hayan suscrito,
según la naturaleza y la normativa que le resulte aplicable y sus efectos
frente a terceros.