Dictamen : 230 - del 22/11/2023

22 de noviembre de 2023

PGR-C-230-2023

 

Señor

Henry Valerín Sandino

Auditor Interno

Servicio Fitosanitario del Estado

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° AI-0092-2022, del 3 de junio de 2022, en el que plantea un amplio cuestionario a este órgano superior consultivo relacionado con el “uso y destino exclusivo” de los recursos provenientes de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria (n.° 7664 del 8 de abril de 1997) –en adelante LPF o Ley n.°7664– para lo que se pide considerar, principalmente, lo dispuesto tanto en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), como en la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018); al igual que varios pronunciamientos nuestros y oficios de la Contraloría General de la República y de otras dependencias administrativas (caso de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de la Unidad de Asuntos Jurídicos del Servicio Fitosanitario del Estado), que junto con un apartado intitulado “Superávit e ingresos transferidos por el SFE al Ministerio de Hacienda”, menciona a modo de antecedentes.

            Acerca de la pertinencia de los documentos por usted citados, como de las mismas preguntas planteadas nos referiremos al momento de abordarlas cada una, no sin antes recordar el criterio de la Procuraduría cuando de consultas formuladas por las auditorías internas se trata. 

 

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

            La función consultiva de la Procuraduría General de la República tiene como finalidad orientar el accionar de la Administración Pública en la toma de decisiones cuando se le aclara los fundamentos y las consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé en relación con el tema consultado, según lo indicamos en el pronunciamiento OJ-018-2007, del 27 de febrero:

 

“I- LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictamines y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:

“Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que “difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, en Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significa que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es una línea de orientación.

(….).

Podría estimarse que en el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo”. Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002. 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica…” (ver en igual sentido, la OJ-045-2019, del 3 de junio).” (El subrayado no es del original).

 

            La naturaleza de nuestra labor consultiva no varía tratándose de los auditores internos, diferenciándose únicamente en los requisitos de admisibilidad, en tanto no requiere ser formulada por el jerarca de la respectiva Administración Pública, ni que deba acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, pudiendo entonces plantearlas directamente; pero, por lo demás, sustantivamente se trata de la misma función asesora, habida cuenta de que como lo indica el párrafo final del artículo 21 de la Ley General de Control Interno (n.°8292 del 31 de julio de 2002), “[d]entro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas” (el subrayado no es del original).

 

            Al abrir el legislador la vía consultiva a la Procuraduría de forma directa a los auditores no es con otro fin de poder contribuir a dicha tarea de control interno aclarando el alcance de las diversas normas que rigen la competencia y las potestades del organismo público al que pertenecen (ver el dictamen C-352-2019, del 26 de noviembre).

            Bajo ese entendido, recientemente, este órgano superior consultivo volvió a referirse a los criterios de admisibilidad, tratándose de las consultas formuladas por una auditoría interna en el dictamen PGR-C-194-2023, del pasado 23 de octubre:

“Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución” (el subrayado no es del original).

            En la especie, se indica que las preguntas están relacionadas con el Plan Anual de Labores 2022 (PAL-2022) de la Auditoría Interna del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE o el Servicio), a la que le corresponde brindar un servicio preventivo de asesoría sobre el uso y destino exclusivo que tienen los recursos provenientes de la aplicación de la LPF, considerando los efectos de las leyes 9371 y 9524, así como un análisis preliminar de una aparente disposición irregular de dichos recursos.

            Por consiguiente, es dentro de ese marco que se procederá a dar respuesta puntual al cuestionario formulado por esa Auditoría, en la medida en que consideremos que las preguntas están en efecto relacionadas con el referido plan de trabajo y con nuestra competencia legal, siguiéndose el mismo orden en que fueron planteadas para mayor claridad del presente pronunciamiento.

 

 

B.                 ANÁLISIS Y RESPUESTA A LAS INTERROGANTES FORMULADAS POR LA AUDITORÍA INTERNA DEL SFE

            2.1 Considerando la entrada en vigencia de la Ley N° 9524 denominada Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, ¿mantiene el Servicio Fitosanitario del Estado la condición de órgano de desconcentración mínima con personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de los fines establecidos en la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, esto a pesar de que para la ejecución de sus recursos, se visualiza como un programa presupuestario del Ministerio de Agricultura y Ganadería?

            Sin perjuicio de que no se acredita el vínculo de la pregunta anterior con el plan de trabajo de la Auditoría Interna del SFE en los términos indicados por usted, al versar sobre el proceso presupuestario de dicho órgano y sobre cómo está configurado legalmente, debemos señalar, a modo de colaboración, que la misma interrogante ya fue respondida por la Procuraduría respecto a otros órganos de la Administración central con los que el SFE comparte una naturaleza jurídica similar, concretamente, para los supuestos de la Junta Administrativa del Registro Nacional (JARN) y la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (JAIN), en los dictámenes C-151-2021, del 31 de mayo y PGR-C-073-2022, del 5 de abril, respectivamente. Sobre el particular, en este último pronunciamiento señalamos:

“por idénticas razones dadas en el dictamen C-151-2021, que resultaría ocioso repetir, debemos entender que la incorporación del presupuesto de la Junta al Presupuesto Nacional como efecto de la citada Ley n.°9524, no modificó su condición de órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía – con lo que ostenta un poder de decisión exclusivo y excluyente respecto a los fines establecidos en el citado artículo 2 de la Ley n.°5394, sustraído de los poderes de mando y de instrucción del superior jerarca (artículo 83.3 de la Ley General de la Administración Pública) –, ni la atribución de la personalidad jurídica instrumental para facilitar la gestión financiera y la correcta ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de sus funciones. Basta recordar, en torno a ambos rasgos, las siguientes consideraciones del aludido pronunciamiento:

“Tales atributos no se vieron modificados por el contenido de la Ley n.°9524, norma que tampoco hizo cambios a la naturaleza jurídica de la Junta. Por el contrario, dicha Ley cobra sentido ante la existencia de este tipo de órganos titulares de un presupuesto separado, lo que la mayor de las veces justificó dotarlos de personalidad instrumental al momento de crearlos, en aras de facilitar la ejecución de los ingresos asignados para financiar su actividad ordinaria que, junto con el estado de gastos, constituyen los elementos esenciales de la estructura del presupuesto.

Y esa personalidad instrumental fue lo que permitió considerarlos como organismos ajenos o externos a la Administración Central desde un punto de vista financiero y, en una suerte de equiparación con los entes públicos descentralizados, otorgarles el mismo tratamiento presupuestario defiriendo la aprobación de sus presupuestos a la Contraloría General de la República. 

Sobre el particular, el mencionado dictamen C-181-2018 recalcó que, pese al impacto sustancial de la aludida norma legal en el sistema de las finanzas públicas, aun con la reforma expresa que hizo a varias de las leyes constitutivas de los órganos destinatarios, no fue su intención variar la forma en que fueron concebidos:   

“En orden a esa competencia de la Contraloría, la Ley 9524 no solo modifica el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sino que también modifica algunas otras leyes. Esa modificación no tiene como objeto reformar la naturaleza jurídica de los órganos que administran presupuestos ni eliminar la atribución de una personalidad jurídica instrumental. Por el contrario, el objeto de esas puntuales reformas es modificar la competencia de la Contraloría General de la República. Así encontramos una modificación respecto de los presupuestos de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de la Dirección Nacional de Notariado, del Tribunal Registral Administrativo y del Museo de Arte y Diseño Contemporáneos.” (El subrayado no es del original).

Incluso, en el citado dictamen C-181-2018 se señala, con vista en la discusión parlamentaria de la Ley n.°9524, que una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, al mantener la facultad de ejecución independiente de los recursos que le hayan sido asignados.” (La negrita es añadida).       

Nótese, que el texto transcrito con la mención al dictamen C-181-2018, pone de ejemplo de la situación descrita, expresamente, a la JAIN. Y, aun cuando la Junta se refleje formalmente en el proyecto de Presupuesto Nacional como un programa del Ministerio de Gobernación y Policía, al ser un órgano de esta cartera, según vimos de la cita del artículo 1 de la Ley n.° 5394, tal circunstancia en modo alguno afecta su naturaleza jurídica.

A mayor abundamiento, recordemos que con arreglo a la definición de “Programa presupuestario” que contiene el artículo 1.1 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (N-1-2012-DC-DFOE), adoptadas en la resolución R-DC-24-2012 de las 9:00 horas del 26 de marzo de 2012, de la Contraloría General de la República, esta categorización “[c]orresponde a la agrupación de categorías programáticas de nivel inferior, que son afines entre sí, encaminadas a cumplir propósitos genéricos expresados en objetivos y metas, a los cuales se les asignan recursos materiales y financieros, administrados por una unidad ejecutora y reflejan sus correspondientes asignaciones presupuestarias.”

Con lo cual, reiterando lo señalado en el dictamen C-151-2021, el modo como se presenta o formula técnicamente el presupuesto asignado a la JAIN dentro del estado de egresos del Presupuesto Nacional para su aprobación por la Asamblea Legislativa, como efecto de la unificación presupuestaria llevada a cabo por la Ley n.°9524, no entraña una modificación de la naturaleza jurídica de la Junta en su condición de órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental”.

            En el mismo sentido del criterio recién transcrito, la promulgación de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no afectó la naturaleza jurídica del SFE, ni le privó de la personalidad jurídica instrumental otorgada por el artículo 4 de la LPF, con independencia de que dicho órgano esté efectivamente representado presupuestariamente como un subprograma del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) dentro de la estructura de gastos de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2023 (n.°10331 de 29 de noviembre de 2022).

            2.2 A la luz del artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131, reformado a través del artículo 2 inciso b) de la relacionada Ley N° 9524, ¿Es el Servicio Fitosanitario del Estado el órgano responsable de la formulación y aprobación, de previo a su envío al Ministro (a) de Agricultura y Ganadería, del anteproyecto de presupuesto, así como de las modificaciones, ejecución, control y evaluación presupuestaria?

            De nuevo, se trata de una pregunta relacionada con el proceso presupuestario de la SFE y no con el Plan de Labores de esa Auditoría Interna según fue explicado por usted, además, reformula la interrogante que en su oportunidad fue consultada para los supuestos de las Juntas Administrativas mencionadas y que evacuamos en los citados dictámenes C-151-2021 y PGR-C-073-2022. Ergo, lo remitimos a lo señalado sobre dicho punto en ese primer pronunciamiento:

“Primeramente, no debemos olvidar que, por mandato constitucional, la competencia para elaborar el presupuesto le corresponde al Ministerio de Hacienda y, concretamente, a la Dirección General de Presupuesto Nacional, de conformidad con el primer párrafo del artículo 177 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 177.-.—La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo…” (El subrayado no es del original).

 

Después, en el plano infraconstitucional, a tenor de los artículos 32 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 27 de su Reglamento, como órgano rector del Subsistema de Presupuesto, a la Dirección General de Presupuesto Nacional no solo le corresponde elaborar los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, sino también velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario en relación con los entes u órganos componentes del Sistema de Administración Financiera del Sector Público – entre los que tenemos que contar a la misma Junta Administrativa del Registro Nacional – y que abarca, según lo indica el artículo 5 del citado Decreto Ejecutivo n.° 33446-H, la programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestarias.

 

Estas funciones de la Dirección General de Presupuesto Nacional se compaginan perfectamente con la responsabilidad que, a lo largo de las distintas fases de sus procesos presupuestarios internos, siguen asumiendo los órganos desconcentrados titulares de presupuestos independientes bajo el ámbito de competencia técnica de la Dirección, aun con la unificación presupuestaria que la Ley n.°9524 llevó a cabo. Si bien, condicionada en el ejercicio de sus potestades presupuestarias a las normas técnicas que emita la Dirección en relación con el proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.

 

Así se desprende de la redacción dada al artículo 34 de la Ley n.°8131 por el artículo 2.b) de la Ley n.°9524 y del transitorio II de esta última norma, en cuanto regulan la forma en que se articulan las competencias de los distintos órganos participantes del proceso presupuestario: 

 

“Artículo 34- Responsable de presentar el anteproyecto. El titular de cada ministerio y el de los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también, con su anuencia expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos.

Para ello, los órganos desconcentrados deben remitir al ministro correspondiente su presupuesto, con la aprobación previa de sus máximos jerarcas.

Para el cumplimiento de todo lo anterior, deberán atenderse las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto a la forma y los plazos para ese efecto.” (El subrayado no es del original).

“TRANSITORIO II- El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura, capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional.” (El subrayado no es del original).

 

Vemos que, conforme a los textos transcritos, existe una responsabilidad en las fases de formulación y aprobación de los jerarcas de los órganos, pero también respecto a las demás etapas, aspecto que también analiza el dictamen C-181-2018 y que, pese a lo extenso de la cita, resulta relevante transcribir:  

“Dada la incorporación de los presupuestos de los órganos con personalidad instrumental a la Ley de Presupuesto es interés del órgano consultante determinar si la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos es de aplicación desde la formulación de los anteproyectos y hasta la aprobación legislativa y, consecuentemente en sus modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria. Lo que implicaría someter el proceso presupuestario a los principios, plazos, normativa técnica, etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos…

Un proceso que se inicia con la “planificación operativa” que cada órgano realiza de conformidad con sus planes, políticas y objetivos institucionales, proceso que debe tomar en cuenta la política presupuestaria y los lineamientos que se dicten en la materia, según preceptúa el artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Disposición que remite al reglamento respecto de la definición de las técnicas de programación, que determinarán la formulación presupuestaria. La sujeción de la formulación presupuestaria a esa programación es propia de una concepción del proceso presupuestario como un proceso racionalizado.

Por formulación de presupuesto debe entenderse la preparación de los anteproyectos de presupuesto, sea la actividad técnica de presupuestar los ingresos y los egresos. Actividad que debe responder a criterios y principios técnicos. Al respecto, el artículo 7 de la citada Ley dispone que en la formulación presupuestaria se utilizarán las técnicas y principios presupuestarios aceptados, con base en criterios funcionales que permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y los planes anuales, así como la incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. En tanto que el numeral 37 del Reglamento a la Ley preceptúa que para la elaboración del anteproyecto de presupuesto de cada órgano, la Dirección de Presupuesto le remitirá las directrices, normas técnicas, instrucciones e instrumentos que defina para la elaboración, debiéndose utilizar los sistemas informáticos, formularios e instructivos determinados por la Dirección. Sometimiento a las directrices y normas técnicas que reafirma el artículo 47 del Reglamento que, además, asegura la facultad de la Dirección de Presupuesto para modificar y ajustar los anteproyectos de presupuesto en conformidad con el artículo 177 de la Constitución Política.

Ahora bien, puesto que todas las unidades ejecutoras, los programas, fondos, cuentas, personas jurídicas instrumentales que administren recursos de manera independiente, deben incorporar su presupuesto al presupuesto nacional, están obligados a considerar las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria. Lo que es consecuencia de que el presupuesto que formulen debe ser incorporado al presupuesto nacional. Puede considerarse que esa sujeción está implícita en el artículo 34 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524 y en el Transitorio II de esta Ley…

Conforme el 34 los órganos desconcentrados presentan al ministro respectivo un anteproyecto de presupuesto para que sea incorporado al presupuesto de ese ministerio. Recuérdese que uno de los objetivos de la Ley es reforzar la capacidad de direccionamiento político administrativo del Ministro, la cual se va a reflejar en su participación directa en la formulación y aprobación de los presupuestos de los órganos, fondos, programas “adscritos”, cfr. folio 806 del Expediente Legislativo.

El Transitorio II ratifica que los programas, unidades, fondos, personas jurídicas instrumentales presentan un anteproyecto de presupuesto que responde a los criterios técnicos y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda. Importa resaltar: la norma otorga competencia al Ministerio para definir la técnica que debe ser aplicada en esa incorporación, así como la forma de ésta. Como la labor de formular corresponde en primer término al programa presupuestario, se sigue que este debe contar con la colaboración necesaria para que el anteproyecto que formule responda a los requerimientos necesarios para su aprobación. Es decir, los fondos, órganos desconcentrados, unidades ejecutoras, programas, cuentas que deben incorporar su presupuesto mantienen competencia para formular un anteproyecto de presupuesto pero al hacerlo deben sujetarse a los criterios y normas técnicas, así como a las disposiciones de la LAFPP, a efecto de que sus anteproyectos finalmente puedan ser incorporados al Presupuesto Nacional y, por ende, ser sometidos a conocimiento, discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Lo cual debe suceder en los plazos y formas que la Constitución y la ley dispongan. Objetivo que no se concretiza si determinados presupuestos se formulan sin sujeción a tales lineamientos…

De lo cual se puede derivar la sujeción a los lineamientos y directrices de política presupuestaria y financiera que hayan sido emitidos por el Poder Ejecutivo. Incluidos, claro está, los lineamientos formulados por la Autoridad Presupuestaria. Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en particular, el interés en el fortalecimiento de la dirección política de la Administración Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de este haya mayor coherencia y coordinación en la acción.

La sujeción a la LAFRPP no se limita a la formulación presupuestaria. En razón de lo dispuesto constitucionalmente, artículo 11, del proceso de planificación y de las propias disposiciones de la LAFPP, los distintos titulares de los presupuestos independientes deberán sujetarse a esas disposiciones relativas a la etapa de evaluación de la gestión presupuestaria (artículos 55 y 56 de la LAFPP y 71 del Reglamento a esta Ley) presentando los correspondientes informes sobre evaluación física y financiera del presupuesto, gestión, resultados y en general, rendición de cuentas sobre cumplimiento de objetivos y metas en los plazos reglamentariamente fijados. Y es que dado el texto del artículo 11 constitucional, no puede sino considerarse que estos presupuestos y los órganos, fondos que los administran están sujetos al proceso de evaluación de resultados y rendición de cuentas, el cual es permanente y debe cubrir a toda la Administración Pública (Sala Constitucional, resolución N. 13570-2014 de 14 de agosto de 2014). Los programas financiados por el Presupuesto Nacional deben ser evaluados conforme las normas establecidas, no siendo procedente sostener a priori que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas cuyos presupuestos forman parte de ese Presupuesto Nacional deban sustraerse a las reglas establecidas para esa evaluación, salvo que razones constitucionales así lo determinaran…

La inclusión de los presupuestos independientes en la Ley de Presupuesto incide directamente en las modificaciones presupuestarias. En su caso, en los presupuestos extraordinarios…

La potestad de la Asamblea no se agota con la aprobación de la Ley de Presupuesto; por el contrario, se manifiesta en la aprobación de los Presupuestos Extraordinarios y, por ende, en el caso de que el presupuesto aprobado requiera modificaciones.

En este orden de ideas, se sigue que la inclusión de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto implicará para los órganos con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas, la sujeción a lo dispuesto en los artículos 121, inciso 11), 177 de la Constitución Política y al 45 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

En efecto, durante el proceso de ejecución del presupuesto puede plantearse la necesidad de realizar modificaciones o incluso de un presupuesto extraordinario. En cuyo caso, la persona instrumental, el órgano, unidad, fondo o programa, al igual que sucede con el propio Ministerio de Hacienda, debe tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 45 de la LAFPP:

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones

Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i) Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.”

Aún cuando en la ejecución del presupuesto, la persona instrumental, fondo, programa evidencie la necesidad de aumentar su presupuesto, realizar determinadas transferencias  o traslados entre partidas, deberá sujetarse a lo dispuesto en dicho numeral y, por ende, en la medida en que X modificación se enmarque entre las establecidas como exclusivas de la Asamblea Legislativa, resultará imposibilitada para hacer esas transferencias o bien para  pretender que sean realizadas por el Poder Ejecutivo vía decreto ejecutivo, si no corresponde. Deberá sujetarse a la competencia de la Asamblea Legislativa que no se limita a emitir la Ley de Presupuesto Ordinario y el Extraordinario, sino que abarca toda modificación a esta Ley…

La participación de la Asamblea Legislativa en el proceso presupuestario de las personas jurídicas instrumentales, cuentas, programas, etc. no concluye con la aprobación de sus presupuestos sino que, por estar estos incorporados al Presupuesto Nacional, se extiende a la etapa de liquidación. Conforme lo dispuesto en el numeral 181 de la Constitución, es la Asamblea la que otorga la aprobación definitiva de las cuentas relativas a la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios.

Por demás, la etapa de liquidación se ajusta a lo dispuesto en la LAFPP y su Reglamento. La primera en su artículo 50 hace referencia al resultado contable del período y a la liquidación de los ingresos y egresos del presupuesto nacional. Ingresos y gastos que a partir de 2021 comprenderán los recursos de los actuales presupuestos independientes de la Administración Central.” (El subrayado no es del original).

Adicionalmente, por lo que se refiere a la etapa de ejecución del presupuesto, ya habíamos indicados antes con fundamento en el mismo pronunciamiento que si bien la personalidad jurídica instrumental garantiza una ejecución independiente del presupuesto, no queda excluida de las normas, principios, directrices y lineamientos en la materia establecidos o fundados en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

Pues bien, de la amplia cita recién transcrita del dictamen C-181-2018, podemos concluir que aun cuando la Junta Administrativa del Registro Nacional queda sujeta a la competencia general de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de la misma Asamblea Legislativa en las distintas etapas del ciclo presupuestario debido a la integración de su presupuesto al Presupuesto Nacional, mantiene sus potestades y la responsabilidad conferidas por la Ley n.° 5695 en la materia, como así lo evidencia el artículo 34 vigente de la Ley n.°8131, que deberá ajustar, eso sí, a los lineamientos, criterios y normas técnicas fundadas en dicha ley provenientes del Ministerio de Hacienda, en aras de garantizar su correspondencia con el proyecto de presupuesto nacional. 

 

A este respecto, el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, que habíamos dejado pendiente de analizar, con toda claridad define esta competencia de la cartera de Hacienda en el trámite de aprobación de estos presupuestos separados de la Administración central:

“El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.” (El subrayado no es del original)”.

            A tono con las consideraciones anteriores, el SFE conserva la competencia que la letra u) del artículo 5 de la LPF le confiere en velar por la administración, el control y uso de sus recursos y que el Reglamento de la Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°36801-MAG del 20 de setiembre de 2011) concretiza como una tarea de su Dirección, a la que le corresponde vigilar la correcta y oportuna ejecución del presupuesto del SFE (artículo 7), al igual que elaborar con los responsables de departamentos, los respectivos proyectos de presupuesto ordinario y extraordinario (artículo 8, letra j); todo lo cual debe entenderse dentro del ámbito de lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), según la reforma efectuada por la referida Ley n.°9524, de forma que una vez aprobado el presupuesto por el SFE, debe ser remitido al titular del Ministerio de Agricultura y Ganadería, quien deberá dar su anuencia expresa para incorporarlo al anteproyecto de presupuesto de toda la cartera –reforzando así su capacidad de direccionamiento político administrativo dentro del Ministerio– y como responsable de presentarlo después al Ministerio de Hacienda para su integración en el proyecto de presupuesto nacional para el ejercicio económico siguiente.

            2.3 ¿A cuál órgano le corresponde fijar el tope presupuestario del SFE, al Ministerio de Agricultura y Ganadería o al Ministerio de Hacienda?

            Otra vez, la pregunta versa sobre el proceso presupuestario del SFE que reitera para el caso de dicho órgano lo consultado en su oportunidad por la Auditoría Interna de la JAIN y que evacuamos en el citado dictamen PGR-C-073-2022:

“Resta referirnos a la última interrogante planteada por esa auditoría que no fue abordada en el citado dictamen C-151-2021, respecto al Ministerio competente para fijar el tope presupuestario de la Junta entre las Carteras de Gobernación y la de Hacienda. Asimismo, si el Ministerio correspondiente estaría obligado a respetar la proyección de ingresos con que se va a financiar el presupuesto de la Imprenta Nacional.

La alusión a un tope presupuestario implica imponer un límite al crecimiento del presupuesto institucional respecto al ejercicio económico del año anterior, lo que se traduce, básicamente, en una contención al aumento del gasto público para el respectivo periodo.

Desde esa perspectiva, hay que entender que aun cuando la JAIN es un órgano del Ministerio de Gobernación y Policía, al Ministerio de Hacienda pertenecen las unidades competentes para, de un lado, formular las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria respecto a las dependencias de la Administración Central –incluida la Junta– entre otros organismos públicos, abarcando lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento; y, de otro, con autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno y realizar los ajustes procedentes, de conformidad con los lineamientos establecidos de política presupuestaria dentro de los límites constitucionales, entre otras funciones en materia presupuestaria (ver los artículos 177 de la Constitución Política, 21, inciso a), 23, 32, inciso c) y 35 de la Ley n.°8131).

Nos referimos, en el primer caso, a la Autoridad Presupuestaria y en el segundo, a la Dirección General de Presupuesto Nacional, como órgano rector del Subsistema de Presupuesto. Incluso, entre las facultades que tiene atribuida la citada Dirección, el artículo 35 de la Ley n.°8131 señala que, como parte del análisis de los anteproyectos de presupuesto que debe llevar a cabo, podrá aumentar cualquier partida a solicitud del titular respectivo “con la aprobación del Ministro de Hacienda”.

Denotando así, la competencia de la Cartera de Hacienda en la fijación de los límites al gasto público, lo que termina de ratificar la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en sus artículos 14, 19, 21 y 23 respecto al gasto corriente. Este último precepto, en particular, resulta fundamental, ya que reconoce la potestad de la Dirección General de Presupuesto Nacional para llevar a cabo las asignaciones presupuestarias a los distintos programas acudiendo a los criterios ahí establecidos, como las prioridades del Gobierno según el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales, y la disponibilidad de recursos financieros, entre otros parámetros.  A la Junta, según lo indicamos antes, le resulta aplicable la regla fiscal, lo que determina un límite al gasto que puede ser autorizado y susceptible de ser ejecutado.

Adicionalmente, no se puede desconocer el tenor literal del referido artículo 34 de la Ley n.°8131, respecto a que el titular de cada ministerio – en este supuesto específico, de la Cartera de Gobernación – debe otorgar “su anuencia expresa” a la incorporación del anteproyecto de presupuesto del órgano desconcentrado al del respectivo ministerio al que está adscrito; que como lo explicamos en el dictamen C-151-2021, no constituye una mera formalidad, en tanto le permite al Ministro hacer uso de su capacidad de direccionamiento político administrativo a lo interno, en consonancia con su responsabilidad como jerarca, establecida en el artículo 6 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, de garantizar la gestión eficiente, eficaz y económica de los recursos públicos en las distintas fases del proceso presupuestario.

A tales efectos, con arreglo al artículo 14 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Ministerio de Hacienda debe comunicar a los distintos entes y órganos sujetos a la regla fiscal, la tasa de crecimiento del gasto corriente resultante del cálculo de la regla fiscal, tomando las cifras oficiales de deuda y del Producto Interno Bruto (PIB) promedio. Esa comunicación dirigida al Ministro correspondiente, en este caso, al de Gobernación, le permite hacer las proyecciones y ajustes en orden a la formulación presupuestaria del año siguiente. En ese sentido, determinar cómo se distribuye el límite al crecimiento presupuestario entre los distintos programas de su Ministerio.

En razón de lo expuesto, el Ministerio de Gobernación, como órgano competente a efectos presupuestarios, sí se halla facultado para imponer un límite o tope al crecimiento presupuestario de la JAIN, condicionado a su vez por las directrices o lineamientos que emitan las autoridades del Ministerio de Hacienda en la materia”.

            En coherencia con lo expuesto en el dictamen anterior y habida cuenta de que el SFE comparte con la JAIN su condición de órgano desconcentrado de un Ministerio de Gobierno, dotado, además, de personalidad jurídica instrumental, habría que entender con arreglo al artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que el Ministerio de Agricultura y Ganadería sí se halla facultado para imponer un límite o tope al crecimiento presupuestario del Servicio, condicionado a su vez por las directrices o lineamientos que emitan las autoridades del Ministerio de Hacienda en la materia.

            2.4 ¿Existe obligación por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y/o del Ministerio de Hacienda de respetar la proyección de ingresos (recursos generado por la aplicación de la Ley N° 7664) con que se va a financiar el presupuesto estimado de gastos del SFE, tanto para cubrir el presupuesto operativo proyectado como para la atención de inversión de capital (ejecución de proyectos según el programa de inversión) que se requiera para mantener los servicios en funcionamiento óptimo y así no dejar desfinanciados los cometidos del SFE, específicamente los vinculados con la actividad sustantiva?

            Otra vez se plantea una pregunta que no se enmarca dentro del plan de trabajo de esa Auditoría Interna, por usted explicado, al versar también sobre el proceso presupuestario del SFE y no acerca del “uso y destino exclusivo” de los recursos provenientes de la aplicación de la LPF. Ergo, nos limitamos a remitirlo a lo que sobre el caso similar de la JAIN, señalamos en el dictamen PGR-C-073-2022 de repetida cita:

“Ahora bien, se consulta finalmente si tanto el Ministerio de Hacienda, como el de Gobernación, deben “respetar la proyección de ingresos con que se va a financiar el presupuesto de la Imprenta Nacional”. Ciertamente, vimos antes en el apartado de normas atinentes que, son fines fundamentales de la Junta el conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento, y en ese contexto, le corresponde formular los programas de inversión de acuerdo con sus necesidades y las prioridades fijadas, para lo que queda facultada para imponer las tarifas que considere convenientes y adecuarlas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones  (artículos 2, letras a y c, y 11 de la Ley n.°5394).

Lo anterior a propósito de la actividad sustantiva de la Imprenta Nacional que, como se recuerda del análisis efectuado en nuestro dictamen C-152-2002, citado por su Asesoría Jurídica, está categorizada como un “servicio económico del Estado”, afirmando que: “La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público”. Para lo que se le asignan los recursos propios generados con la venta de sus servicios para financiar su funcionamiento, pero que, según se indicó antes, esta asignación debe ajustarse de acuerdo a las regulaciones en materia fiscal producto de las disposiciones contenidas en las Leyes 8131, 9524 y 9635.

Sucede, por lo demás, que una parte muy relevante de la operación ordinaria de la Imprenta Nacional, a saber, el personal que labora en esta, se financia con cargo al presupuesto asignado al Ministerio de Gobernación, tal como lo señala el artículo 4 de la Ley n.°5394, precepto que recalca que: “el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias.”  (El subrayado no es del original).   

Justamente, a raíz de lo ahí dispuesto, sostuvimos en el dictamen C-168-2008, del 16 de mayo, la improcedencia de que “los recursos económicos específicos que administra esa Junta Administrativa para la contratación de bienes y servicios, pueden ser utilizados también para contratar personal y pago de salarios correspondientes”.

Por consiguiente, con independencia de las previsiones de ingreso que pudiera hacer la Junta para un determinado ejercicio económico, su operatividad como empresa queda condicionada, de un lado, en la parte del personal que labora en la Imprenta Nacional, debido a que su pertenencia al Ministerio de Gobernación lo sujeta a las restricciones presupuestarias que eventualmente se le impongan a toda esta Cartera, como parte de las medidas para contener el déficit público y garantizar la estabilidad financiera del Estado.   

Pero, además, como consecuencia de la unificación presupuestaria de la JAIN al proyecto de Presupuesto Nacional, en aplicación del principio constitucional de Universalidad, la perspectiva de poder ejecutar o disponer de todas las previsiones de ingresos de acuerdo con los gastos que la Junta haya proyectado, aun cuando tengan su origen en fuentes de financiamiento propias (venta de servicios), topa con los requerimientos o límites que de parte del Ministerio de Hacienda o del mismo Ministerio de Gobernación le impongan con arreglo a los artículos 11, 19, 23 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en aras de cumplir con la regla fiscal y en función del estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo,  particularmente, la disponibilidad de recursos con que cuente la Hacienda Pública.

Ergo, ambas Carteras ministeriales pueden llevar a cabo ajustes a la proyección de ingresos que formule la JAIN en su anteproyecto de presupuesto, atendiendo al mandato derivado del artículo 176 constitucional y de la mencionada Ley n.°9635, de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado mediante una gestión adecuada y eficiente de las finanzas públicas que pasa, necesariamente, por observar la regla fiscal”.

            2.5 Conforme lo indicado por la Contraloría General de la República por medio del oficio 9013 (DFOE-SOS-0058) del 21 de junio de 2021, ¿mantiene vigencia lo dispuesto en los artículos 64 y 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria N°7664, específicamente lo relativo a la exclusividad que tienen los recursos generados por el SFE producto de la aplicación de la referida ley (artículo 63 y Transitorio I), a efecto de que los mismos se destinen únicamente al cumplimiento de sus fines y objetivos?

            La pregunta es inadmisible, pues no le corresponde a este órgano superior consultivo pronunciarse o emitir ningún tipo de valoración acerca del criterio emitido por la Contraloría General de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales, al punto que el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica es clara en establecer que: “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley” (ver en ese sentido, nuestros pronunciamientos C-071-2009 de 13 de marzo, C-219-2014 de 18 de julio, OJ-120-2015, del 3 de noviembre, OJ-036-2016, del 5 de abril, C-220-2016 de 27 de octubre y C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre otros).

            Sin perjuicio de ello, es oportuno hacerle ver a esa Auditoría Interna que entre las normas legales que pidió fuesen valoradas al momento de abordar su amplio cuestionario, dejó por fuera una de suma relevancia en la materia presupuestaria y cuyo título IV arroja una enorme luz para entender las inquietudes por usted planteadas relacionadas con los recursos con destino específico, a saber: la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018).

            Por medio de la regulación de esa ley y como una medida para gestionar el apremiante estado de las finanzas públicas y poder cumplir con el mandato constitucional de alcanzar un equilibrio presupuestario (artículo 176 constitucional), se autoriza al Poder Ejecutivo al elaborar el proyecto de presupuesto y a la Asamblea Legislativa al aprobarlo, a que puedan ajustar las asignaciones de recursos a que resultan obligados en virtud de leyes que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales del país (ver los artículos 15, 23 y 25). 

            De manera que según lo señalamos en el dictamen C-099-2019, de 5 de abril: “diversas disposiciones de la Ley [en alusión a la recién citada Ley n.°9635] determinan que, bajo ciertas condiciones, la Ley de Presupuesto no contemplará o bien, aprobada esta, el Ministerio de Hacienda no girará, las transferencias presupuestarias o los destinos específicos originados en leyes ordinarias que estuvieren vigentes. Lo que implica que la asignación presupuestaria no estará determinada por la ley ordinaria creadora del destino; en otras palabras, que la entidad beneficiaria del destino no verá asegurados los recursos dispuestos por la ley ordinaria” (ver en similar sentido, los pronunciamientos C-292-2019 de 8 de octubre, C-358-2020 de 7 de setiembre, C-443-2020 de 13 de noviembre y OJ-119-2021 de 29 de julio).

            El régimen de responsabilidad fiscal anterior explica que no porque no se le transfieran íntegramente los recursos derivados de la fuente de financiamiento creada para un determinado órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental cuyo presupuesto fue incorporado al presupuesto nacional por virtud de la Ley n.°9524 –aun cuando se trate de rentas propias generadas por su actividad sustantiva– ello suponga que hubo una derogación tácita de la norma que estableció dicha fuente de ingreso, tan solo que esos fondos quedan sujetos a los criterios de asignación presupuestaria, contención del gasto corriente y de gestión de los destinos específicos contemplados en la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, con los cuales procurar la sostenibilidad financiera del Estado y un manejo más eficiente de las finanzas públicas (ver nuestro dictamen PGR-C-228-2022, del 24 de octubre).

            De hecho, el paquete de leyes mencionadas (9371, 9524 y 9635) está dirigido a hacer un uso más eficiente de los escasos recursos públicos disponibles con los que hacer frente al déficit fiscal que asola al Estado y poder cumplir con los fines de interés público que el ordenamiento jurídico le tiene encomendados, primordialmente los ligados a la cláusula del Estado social de Derecho; sin que para ello, ninguna de esas normas legales contemple la derogación de los artículos 63, 64 y 65 de la LPF, ni de su transitorio I, a que usted alude en su pregunta. 

            2.6 Considerando la respuesta a la consulta 2.5 anterior, se plantea en forma puntual, lo siguiente:

            2.6.1 ¿Mantiene vigencia la conclusión N° 6 contenida en el Dictamen C-276-2009, al señalar que al Ministro(a) de Agricultura y Ganadería le asiste la potestad legal, para comprometer por su cuenta el recurso humano y material del SFE a través de convenios de cooperación o cartas de entendimiento, siempre y cuando vayan destinados – y se empleen, efectivamente – al cumplimiento de los objetivos y las funciones que el ordenamiento le encomienda al Estado en materia fitosanitaria?

            La conclusión 6ª del dictamen C-276-2009 fue la siguiente:

“6.       Sin perjuicio de lo anterior, la configuración del Servicio Fitosanitario del Estado dentro de la estructura jerárquica del MAG como un órgano desconcentrado en grado mínimo y la condición del Ministro de Agricultura y Ganadería, como Ministro rector del sector agropecuario, correspondiéndole en consecuencia, su dirección y coordinación, permiten concluir que a él también le asiste la potestad legal, para comprometer por su cuenta el recurso humano y material del Servicio a través de convenios de cooperación o cartas de entendimiento, siempre y cuando vayan destinados – y se empleen, efectivamente –  al cumplimiento de los objetivos y las funciones que el ordenamiento le encomienda al Estado en materia fitosanitaria”.

            De la revisión del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI)[1] no consta que el pronunciamiento anterior haya sido reconsiderado total, ni parcialmente, de oficio o a gestión del órgano consultante que son las dos vías previstas por nuestra Ley Orgánica (artículos 3, letra b), y 6, respectivamente) para dejar sin efecto nuestros dictámenes.

            Por lo demás, esa Auditoría Interna no elabora con su oficio ninguna argumentación jurídica que amerite ahora replantearse lo concluido en esa oportunidad, más allá de la referencia y transcripción general que hace a oficios y pronunciamientos, tanto nuestros, como de otros órganos públicos y que trae a colación a modo de “antecedentes”.

            De igual forma, se limita a citar normas legales sin mayor desarrollo, cuando a la Procuraduría no le corresponda conjeturar las dudas o inquietudes concretas de legalidad que a partir de esas leyes le surgen al señor auditor como para considerar (aún de oficio) que la conclusión 6 del dictamen C-276-2009 pudiera haber dejado de tener validez.

            Máxime, que en la referencia normativa que llevó a cabo en el apartado de Antecedentes, omitió mencionar siquiera a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas cuyo cabal entendimiento –para lo que lo remito, aparte de los dictámenes mencionados, a la jurisprudencia administrativa que en torno a esa norma ha sido desarrollada por este órgano superior consultivo– es probable que le permitiría tener un panorama más claro de la situación presupuestaria del SFE.  

            2.6.2 Los ingresos que percibe el SFE, según lo dispuesto en el artículo 63 y el Transitorio I de la Ley N° 7664 (a pesar de la entrada en vigencia de las leyes N°9371 y N° 9524), ¿deben destinarse (a cubrir gastos e inversión, según el presupuesto del SFE que forma parte integral del Presupuesto Nacional) en forma exclusiva al cumplimiento de los fines y objetivos del SFE, conforme lo dispuesto en los artículos 64 y 65 de la Ley N° 7664?

            Según se apuntó líneas atrás, ni la Ley n.°9371, ni la Ley n.°9524 derogaron las fuentes de ingreso a favor del SFE dispuestas en el artículo 63 y en el transitorio I de la LPF; como tampoco modificaron sus artículos 64 y 65 en cuanto al destino de esos recursos.

            Sin embargo, como también se acaba de advertir, a raíz de la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de esos recursos que ingresan al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –especialmente, los que tengan su origen en partidas del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República (inciso a del artículo 63 LPF)–  es factible que queden sujetos a los límites que se derivan de ambas leyes mencionadas (8131 y 9635) en cuanto a su uso y disposición por parte del SFE.

            Pues, por virtud del citado artículo 34 de la Ley n.°8131 –de acuerdo a la reforma efectuada por la Ley 9524– y según lo indicamos en la contestación a la pregunta 2.3, el Ministerio de Agricultura y Ganadería sí se halla facultado para imponer un tope al crecimiento presupuestario del SFE, condicionado a su vez por las directrices o lineamientos que emitan las autoridades del Ministerio de Hacienda en la materia (doctrina del dictamen PGR-C-073-2022). 

            Luego, la Ley n.°9635, en complemento de la normativa anterior, autoriza que la Ley de Presupuesto incida sobre las obligaciones de gasto previstas por la ley ordinaria, a efecto de que sean ajustadas conforme a las condiciones fiscales del país, para alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario (ver el dictamen C-099-2019, ya citado, reiterado en el PGR-C-160-2023 del 29 de agosto), sometiéndolas a una serie de reglas para el buen manejo de las finanzas públicas, de la que destaca la conocida regla fiscal (artículo 9), en cuya virtud se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto de los organismos públicos concernidos, entre los que se halla el SFE, en tanto órgano del Poder Ejecutivo pertenecientes al sector público no financiero, de acuerdo con el artículo 5 de la norma de comentario, como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada vez mayor entre los ingresos y los egresos.

            En virtud de las leyes citadas, la Dirección General de Presupuesto Nacional está autorizada con fundamento en los artículos 177 de la Constitución Política y 32, letra c), de la Ley n.°8131 – para ajustar los anteproyectos de presupuesto de los órganos bajo el ámbito de su competencia técnica, por lo que va de suyo, en lo que aquí interesa, que el SFE no puede utilizar todos los recursos proyectados provenientes de fuentes propias y menos, si consideramos la regla fiscal. Y esto es así, porque como se explicó en el dictamen C-151-2021, el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda en relación con el proyecto de ley de presupuesto de la República, sujeto a los límites impuestos por la misma Constitución Política (artículos 177 y 179), con lo que no está vinculado al ordinario, salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales, formula que se recoge últimamente en el artículo 25 de la Ley n.°9635 (ver los dictámenes PGR-C-073-2022 y PGR-C-160-2023).

            2.6.3 Los bienes, suministros y servicios (en estos últimos, por ejemplo, de limpieza, vigilancia y mantenimiento de vehículos) adquiridos por el SFE, así como el personal contratado de acuerdo a la relación de puestos autorizada, con recursos obtenidos de forma previa a las leyes N° 9371 y N° 9524, ¿deben destinarse en forma exclusiva al cumplimiento de los fines y objetivos según lo dispuesto en los artículos 64 y 65 de la Ley N°7664?

            La pregunta así planteada resulta inadmisible, al darle un carácter revisor de la conducta administrativa materializada a la respuesta que pudiéramos brindar sobre el particular, debido a que consulta si los bienes, suministros y servicios (citando como ejemplos, los servicios de limpieza, vigilancia y mantenimiento de vehículos) ya “adquiridos” por el SFE, al igual que el personal “contratado” de acuerdo a la relación de puestos autorizada con recursos obtenidos de forma previa a las leyes 9371 y 9524, deben destinarse en forma exclusiva al cumplimiento de los fines y objetivos previstos en los artículos 64 y 65 de la LPF; pues según lo advertimos en el primer apartado de este pronunciamiento, la labor consultiva precede la toma de decisiones y pierde sentido cuando estas ya fueron adoptadas o concretadas; en cuyo caso, nos convertiría en un órgano de control de la Administración Pública, desnaturalizando así nuestra función asesora. 

            Precisamente, la interrogante planteada se corresponde con la etapa del control presupuestario que, con arreglo al artículo 57 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), tiene como objetivo verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas que regulan la gestión presupuestaria, cuyo control, en primera instancia, debe ser ejercido por medio de la unidad financiera del respectivo órgano del Gobierno de la República y para los órganos desconcentrados de la Administración Central a los que se refiere la Ley n.°9524 (artículo 2) que no cuentan con dicha unidad, la labor de control será atendida por la unidad financiera ministerial.

            De tal suerte que, como lo aclara el párrafo in fine del mismo artículo 57, la competencia superior en esta materia le pertenece a la Contraloría General de la República, sin perjuicio de que la Dirección General de Presupuesto Nacional “dará seguimiento y verificará los resultados del control de la ejecución presupuestaria en los órganos del Gobierno de la República, con el fin de garantizar que se ajuste a la aplicación de normas, lineamientos, directrices y otras disposiciones que la regulan, de acuerdo con los principios de centralización normativa y desconcentración operativa”; denotando así la falta de competencia de la Procuraduría en este ámbito del control concreto de la ejecución presupuestaria .

            2.6.4 ¿Los recursos clasificados como superávit libre, que no fueron ejecutados dentro del plazo dispuesto en la Ley N°9371, perdieron el carácter exclusivo dispuesto en los artículos 64 y 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria N°7664, al existir la obligación legal de trasladar los mismos al Presupuesto de la República, para ser aplicados en la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central?

            Por la forma en que se encuentra formulada la pregunta de nuevo se considera inadmisible, al aludir a actuaciones ya acaecidas propias de la fase de control y evaluación presupuestaria, con su indicación a recursos superavitarios que no fueron ejecutados dentro del plazo de la Ley n.°9371, según fue explicado en la respuesta anterior.

            Sin perjuicio de ello, cabe aclarar que los recursos fruto de una subejecución presupuestaria se califican de acuerdo al artículo 2 de la citada Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos en superávit libre y superávit específico. El primer tipo se define como “el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar”; mientras que el específico “es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes”, y el mismo precepto aclara que “[d]ichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma”.

            Es decir, y como así lo indicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, “a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida, por lo que no existe discrecionalidad de la Administración para determinar en qué se utilizarán los recursos correspondientes”.

            Luego, el ámbito de aplicación de la Ley n.°9371 en la regulación del destino futuro de los superávits libres está referido, conforme a sus artículos 1 y 3, a los recursos transferidos por la Administración Central o provenientes del presupuesto de la República y que no hayan sido ejecutados por el beneficiario de acuerdo con la programación establecida. De hecho, la acepción de transferencia que maneja la misma ley, alude a que se trata de “recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos” (el subrayado no es del original), abarcando las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, pero cuyo origen siempre provenga del presupuesto nacional.

            A este respecto, en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, hicimos la siguiente aclaración acerca de los alcances de la aludida norma legal: “La eficiencia de los recursos no se determina en la Ley de Eficiencia respecto de otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental. Al crear o regular un organismo público, el legislador puede disponer que ese beneficiario se financiará con el producto de multas, de cánones o bien, la venta de bienes y servicios, recursos que no ingresan al presupuesto nacional. Recursos “propios” que no están comprendidos en la Ley 9371. Aspecto que es importante en el tanto la ejecución presupuestaria de los créditos correspondientes puede también dar lugar a superávits. Basta reiterar ahora que el destino de los superávits que se generen con esos recursos no es objeto de esta Ley 9371 ni tampoco de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635” (el subrayado no es del original).

            Se desprende de lo expuesto, que las disposiciones de la aludida Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos únicamente resultan aplicables en relación con los recursos que por concepto de transferencias del presupuesto nacional reciba un organismo público y que no tenga un destino específico; pues es precisamente respecto a esos dineros que se procura alcanzar una mayor eficiencia y eficacia en su ejecución, compeliendo a su uso conforme a los objetivos y metas programadas anualmente en un plazo determinado, si es que el órgano o ente de que se trate no los quiere perder a favor de su empleo en amortización de la deuda pública de la Administración Central (artículo 5 de la Ley n.°9371).

            Cabe agregar que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas también regula en su artículo 17 el destino del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, el cual “deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública”. Según lo aclaramos en el citado pronunciamiento C-292-2019, el ámbito de aplicación de esta ley es diferente al de la Ley n.°9371. Pues, el de la Ley n.°9635 es más restringido, al aludir a los organismos que integran el sector público no financiero, en tanto que la Ley n.°9371 refiere a todo organismo, público o privado, que reciba recursos de la Administración Central o transferencias del Presupuesto Nacional, sin que se puedan equiparar los conceptos de transferencia empleado por cada una de las normas citadas.

            Ahora bien, si como lo plantea la pregunta, los recursos de los artículos 64 y 65 de la LPF tienen un “carácter exclusivo”, la subejecución de estos ingresos no los convierte en superávit libre, en la medida que el legislador ordinario, de antemano, ya había definido el destino que debía dárseles. Recordemos sobre esta cuestión, lo señalado en el ya citado dictamen C-292-2019:  

“el concepto de destino específico alude fundamentalmente a los ingresos destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino puede ser general en el sentido de que está destinado a financiar la globalidad de la actividad del organismo, pero también puede suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto concreto de ese organismo. Caso en el cual el legislador ordinario específica en qué puede gastar el beneficiario del destino los recursos que recibe. Recursos que en su mayoría son de origen tributario.

Es claro que cuando el legislador precisa que XX recursos estarán afectos no a la actividad general del organismo, sino a un proyecto o actividad en concreto que ese organismo tiene a su cargo, los recursos se encuentran afectos a esa actividad y proyecto y, consecuentemente, las decisiones financieras que se adopten deben respetar esa afectación. En caso de que los recursos correspondientes no sean ejecutados, el remanente puede ser considerado superávit específico, en los términos de la definición del artículo 2 de la Ley de Eficiencia” (el subrayado no es del original).

            La consideración como superávit específico de esos recursos subejecutados, producto de destinos específicos o de recursos propios, supone que, sobre ese punto en concreto, no les resulta aplicables la mencionada Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, ni tampoco la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

            Sin embargo, en razón de la incorporación del presupuesto y los fondos del SFE al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, consecuencia de la implementación de la Ley n.°9524, lo cierto es, según lo precisamos en los dictámenes C-151-2021 y PGR-C-073-2022 para los casos de la JARN y de la JAIN, respectivamente, que el presupuesto del Servicio no puede saldarse con superávit, aun cuando se catalogue de específico, pues como se recordará de la misma definición que maneja la Ley n.°9371 de esta clase de remanente, transcrita líneas atrás, sus recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, lo que implica que no pueden ser acumulados (dictamen C-292-2019). Valgan las siguientes consideraciones efectuadas en el pronunciamiento C-151-2021:

“Finalmente, una última consecuencia a tomar en cuenta que se desprende de la incorporación del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional al Presupuesto Nacional en la regulación instaurada por la Ley n.°9524, es que en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) de la Ley n.°8131), el presupuesto no puede cerrarse con superávit como expresión de una adecuada programación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos, según así lo explicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre:

 

“debe tomarse en cuenta los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria. El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en principio, ejecutado.

Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios

Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo”.

Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a la Ley.

Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban.

Por consiguiente, si el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional genera remanentes durante ese período 2021 o en futuros períodos, los créditos correspondientes se anulan o caducan al final de período presupuestario según disponen las citadas normas.  El organismo tendrá, entonces, que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la citada Ley, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Es decir, el presupuesto no podrá saldarse con superávit…

Simplemente, el legislador no previó reglas especiales de ejecución para esos remanentes a partir de la citada incorporación al Presupuesto Nacional. En concreto, no les autorizó generar superávits a partir de esa incorporación.” (El subrayado no es del original)”.    

            2.6.5 ¿Los recursos reservados para el fondo de emergencias, según lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ejecutivo N° 30111-MAG, clasificados dentro del superávit libre del SFE antes de la entrada en vigencia de la Ley N°9371, que no habían sido ejecutados al no haberse generado declaratorias de emergencias fitosanitarias, perdieron el carácter exclusivo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Protección Fitosanitaria N°7664, al existir la obligación legal de trasladar los mismos al Presupuesto de la República, para ser aplicados en la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central?

            Otra vez esa Auditoría Interna formula la pregunta en términos que aluden a la etapa de control y evaluación presupuestaria, lo que impide brindar una respuesta específica al supuesto planteado por las razones externadas en la contestación a las dos preguntas anteriores.

            Sin perjuicio de ello, podemos indicar a tono con lo señalado en la pregunta 2.6.4, que el artículo 66 de la LPF dispone respecto al referido fondo para emergencias lo siguiente:

“ARTICULO 66.- Fondo para emergencias

El Servicio Fitosanitario del Estado dispondrá de un fondo para emergencias que será utilizado, exclusivamente, en el combate de plagas nuevas o existentes que puedan ocasionar daños graves a la agricultura nacional. Los recursos del fondo provendrán de empréstitos, donaciones, asignaciones a la cuenta especial u otras fuentes legales de financiamiento. Para depositarlos se abrirá una cuenta en uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional” (el subrayado no es del original).

            El fin exclusivo de los recursos del aludido fondo para el combate de plagas nuevas o existentes que puedan ocasionar daños graves a la agricultura nacional –incluidas las acciones preventivas para evitar la introducción de plagas nuevas al territorio costarricense (dictamen C-025-2020, ya citado)– determinó que en este último pronunciamiento, según lo recoge su oficio de consulta, hayamos afirmado:

“Es menester advertir que el fondo para emergencias tiene un destino específico. Como dispone el numeral 66 anteriormente citado, los recursos que obtenga y alimentan el fondo de emergencia tienen como fin el combate de plagas nuevas y de las plagas radicadas en el territorio nacional, y que puedan producir un daño grave a la agricultura costarricense. Así, se parte que las acciones preventivas se enmarcan dentro de los supuestos que establece el artículo 66 de la Ley N° 7664 para usar dicho fondo” (el subrayado no es del original). 

            Al tener un destino específico los recursos que componen el fondo para emergencias conlleva que el superávit generado por su no utilización en el ejercicio económico correspondiente se catalogue como específico, no libre.

            Ergo, conforme a la explicación dada en la respuesta a la pregunta inmediata anterior, estos dineros no tendrían el destino que les impone el artículo 5 de la Ley n.°9371, ni el 17 de la Ley n.°9635 para los superávits libres.

            En el supuesto de los recursos acumulados del fondo en cuestión hasta antes de la incorporación del presupuesto del SFE al presupuesto nacional, habría que estarse a lo señalado en el dictamen C-292-2019 de repetida cita: 

“Ahora bien, qué pasa con el superávit generado o acumulado en el 2020 o en períodos anteriores. Como se indicó, no existe una prescripción legal al respecto pero en la medida en que los recursos tienen que ser incorporados a la Ley de Presupuesto de 2021 y no puede haber una gestión extrapresupuestaria, eso significa que en el ejercicio presupuestario de 2020 no puede producirse un nuevo superávit y si se genera, debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto de 2021, para ser ejecutado. En relación con los superávits que hubieren sido acumulados significa que deben ser presupuestados y ejecutados en la finalidad propia de los recursos en el ejercicio presupuestario del 2020.

No puede dejarse de lado que la ejecución presupuestaria es programada y esa programación debe tender a la utilización efectiva de los recursos disponibles y al cumplimiento de los fines del organismo de que se trate. La programación debe tomar en cuenta que las asignaciones presupuestarias “caducan” al 31 de diciembre de cada año fiscal, según lo indicado. Por consiguiente, no pueden generarse superávits nuevos ni mantenerse los acumulados en años anteriores” (el subrayado no es del original).

            Cabe destacar que las consideraciones anteriores tienen sentido para los ingresos del SFE incorporados en la Ley del Presupuesto Nacional, por cuanto, no escapa de la atención de la Procuraduría que el artículo 65 de la LPF contempla la administración de los recursos del SFE por medio de un fideicomiso, fórmula que desarrolla el título III del Reglamento de la Estructura Organizativa, Técnica y Administrativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG del 14 de enero de 2002), relativo a los Ingresos y Presupuestos, al señalar que todos los dineros generados con la ejecución de la ley por concepto de cobro de servicios, trabajos de control, multas, entre otros, tendrán como destino final y único el fideicomiso creado al efecto por dicho órgano, que, además, llevará una contabilidad separada para los recursos del Fondo para Emergencias (artículos 28 y 31).

            De tal suerte, que como lo explicamos en el dictamen C-391-2020, del 8 de octubre, la Ley n.°9524 no abarca a los fideicomisos como figura contractual, en tanto no cumplen un rol de centro de decisión dentro del aparato estatal, que de hacerlo daría lugar a la práctica anómala de las administraciones paralelas; lo que no es óbice para las facultades de fiscalización de la Contraloría General de la República sobre los fideicomisos constituidos en el sector público, al estar de por medio fondos públicos.

            Empero, en el dictamen C-168-2006, del 2 de mayo, precisamos para el caso particular del fideicomiso del SFE lo siguiente:

“Nótese que de conformidad con el artículo recién transcrito [se refiere al artículo 65 de la LPF], la suscripción de un contrato de fideicomiso está autorizada por la ley únicamente para la administración de los fondos recaudados por la ejecución de la Ley de Protección Fitosanitaria.  La ley no autoriza que las potestades conferidas al SFE sean ejercidas por un fideicomiso, ni que éste último contrate directamente a las personas encargadas de ejercer las competencias encargadas a ese Servicio” (el subrayado y la negrita no es del original).

            2.6.6 Consistente con lo anterior, interesa consultar sobre los siguientes aspectos:

            a) ¿Existe obligación para el Ministerio de Hacienda (especialmente de la Tesorería Nacional) de depositar, los recursos generados por la aplicación de la Ley N° 7664 que no han sido utilizados por el SFE (incluye el fondo de emergencias fitosanitarias), en cuentas separadas con identificación del origen y del destino exclusivo al cual están afectos?

            Esta pregunta también es inadmisible, pues excede nuestra labor consultiva para situarnos en una posición revisora o fiscalizadora de lo actuado por la Cartera de Hacienda, propia de la fase de control presupuestario que, según lo explicado líneas atrás, resulta ajena al marco competencial de la Procuraduría.

            Sin perjuicio de ello, debemos reiterar lo ya indicado en la respuesta a las preguntas anteriores, acerca de que esa Auditoría Interna debe tomar en consideración lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que autoriza al Ministerio de Hacienda (artículos 15 y 25) a gestionar los recursos afectos a un destino específico en función del nivel de deuda del Gobierno Central, la disponibilidad de los ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria del organismo beneficiario de la transferencia, el estado de las finanzas públicas para el periodo económico respectivo y con arreglo a los criterios de asignación presupuestaria de su artículo 23, con la única excepción de los denominados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales del Estado.

            No debe olvidarse tampoco que como efecto de la Ley n.°9524, el presupuesto del SFE queda incorporado al presupuesto del MAG y este a su vez al presupuesto nacional, con lo que debería incluir todas sus previsiones de ingreso, incluidas las rentas propias. Con la precisión adicional de que de esos recursos financieros deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de la Ley n.°8131, en tanto los ingresos del Servicio forman parte de los recursos del Gobierno Central – al ser parte de este con arreglo al artículo 1.a) de la misma ley – y en esa condición están sujetos al principio de caja única, según lo establecimos desde hace más de dos décadas en el dictamen C-280-2002, del 18 de octubre.

            Por consiguiente, estos recursos quedan sujetos a los mismos principios y normas que rigen al presupuesto de la República en todas las fases del ciclo presupuestario, con lo que se da plena efectividad al principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política.

       En definitiva, resulta aplicable a la especie la conclusión de nuestro dictamen PGR-C-228-2022, del 24 de octubre, en el que afirmamos: “la promulgación de las leyes 9524 y 9635 modificó sustancialmente el panorama financiero de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, no solo con la incorporación de sus respectivos presupuestos al presupuesto nacional, sino también porque las rentas que genere la prestación de los servicios que tienen encomendados, al igual que lo recaudado por concepto de multas, si además tienen atribuida la potestad sancionatoria –y que ingresan a la caja única del Estado– quedan sujetas a las reglas de gestión de las finanzas públicas que rigen para los demás organismos del sector público no financiero; sin que su naturaleza como recursos propios sea una característica que justifique exceptuarlos de los criterios de asignación presupuestaria y de gestión de los destinos específicos contemplados en la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

            b) En el escenario de que la exclusividad de los recursos se mantenga vigente, según lo dispuesto en la Ley N°7664, y siendo que estos recursos, en la práctica, están siendo incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del presupuesto autorizado al Ministerio de Agricultura y Ganadería de conformidad con la Ley N° 9524 y el párrafo final del reformado artículo 34 de la Ley N° 8131 y de mantenerse el deber de conservar el Fondo de Emergencias Fitosanitarias, ¿cuál es el camino a seguir por el SFE en torno al acceso y disposición de los recursos generados por la aplicación de la Ley N° 7664 (incluye el fondo destinado para atender declaratorias de emergencias fitosanitarias)? 

            Debemos reiterar, en coherencia con las respuestas dadas hasta ahora, que la Ley n.°9524 no afectó, ni derogó las fuentes de financiamiento del SFE o el destino de esos recursos según lo establecido en la LPF, como tampoco alteró su naturaleza jurídica como órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, en aras de facilitar su administración y uso conforme al ordenamiento jurídico.

            Con lo cual, se mantienen las facultades ostentadas por el SFE en la gestión de esos recursos, incluido lo señalado en su momento por el dictamen C-025-2020 para el supuesto específico del Fondo para Emergencias, en el sentido de que “con la Declaratoria de Emergencia Fitosanitaria, se activa el régimen extraordinario para la prevención de plagas nuevas y control de las existentes, pudiendo el Servicio Fitosanitario del Estado utilizar los recursos del Fondo para Emergencias previsto en el artículo 66 de la Ley de Protección Fitosanitaria, fondo especial que tiene como fin el combate de plagas nuevas y de las plagas radicadas en el territorio nacional, y que puedan producir un daño grave a la agricultura costarricense” (el subrayado no es del original).

            No obstante, como lo recuerda ese mismo pronunciamiento, el SFE y el aludido fondo, “queda sometido plenamente a la ley N°9635”; afectando incluso las previsiones de ingreso que dicho órgano haya podido establecer en su anteproyecto de presupuesto, tomando en cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales, así como de ejecución presupuestaria en periodos económicos anteriores.

            Es decir, como consecuencia de la unificación presupuestaria del SFE al proyecto de Presupuesto Nacional fruto de la implementación de la Ley n.°9524, en aplicación del principio constitucional de Universalidad (artículos 176 constitucional y 5.a) de la Ley n.°8131), la perspectiva de poder ejecutar o disponer de todas las previsiones de ingresos de acuerdo con los gastos que el Servicio haya proyectado, aun cuando tengan su origen en fuentes de financiamiento propias, topa con los requerimientos o límites que de parte del Ministerio de Hacienda o del mismo MAG le impongan con arreglo a los artículos 11, 15, 19, 23 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en aras de cumplir con la regla fiscal y en función del estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo,  particularmente, la disponibilidad de recursos con que cuente la Hacienda Pública (ver el dictamen PGR-C-073-2022 ya citado).

            c) En el caso de que el “Fondo de Emergencias Fitosanitarias” se deba mantener, considerando los términos y propósito dispuestos en la Ley N° 7664 y en el Decreto Ejecutivo N° 30111-MAG, ¿existe la obligatoriedad del Ministerio de Hacienda de atender las solicitudes del Poder Ejecutivo para la atención de declaratorias de emergencias fitosanitarias justificadas técnicamente por parte del SFE?; no obstante, en el caso de que las condiciones jurídicas actuales no estén respaldando el mantener el referido “Fondo de Emergencias Fitosanitarias”, será que, ¿existe posibilidad legal (dependiendo de la escala y/o magnitud de los eventos), para que el Poder Ejecutivo tenga acceso a los recursos que se generan producto de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (N° 8488) para la atención de declaratorias de emergencias fitosanitarias?

            La pregunta es inadmisible, pues de su lectura no se logra establecer la relación con el plan anual de labores de esa Auditoría Interna en los términos expuestos por usted, particularmente, lo relativo a la posibilidad legal para que el Poder Ejecutivo tenga acceso a los recursos que se generan producto de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.°8488 del 22 de noviembre de 2005) para la atención de declaratorias de emergencias fitosanitarias.

            Por lo demás, no queda claro el motivo que ameritaría que el aludido Fondo para emergencias no “se deba mantener”, considerando que el artículo 66 de la LPF está vigente y con ello, la obligación del SFE de presupuestar los recursos dispuestos al efecto para financiarlo en el respectivo ejercicio económico.  

            En la forma expuesta, dejo evacuadas las interrogantes formuladas por esa Auditoría Interna.

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-230-2023

AUDITORÍA INTERNA. SERVICIO FITOSANITARIO DEL ESTADO. CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD. RECURSOS CON DESTINO ESPECÍFICO. FONDOS PROPIOS. FONDO PARA EMERGENCIAS. SUPERÁVIT LIBRE. SUPERÁVIT ESPECÍFICO. PRESUPUESTO DE ÓRGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL DE UN MINISTERIO DE GOBIERNO. CRITERIOS DE ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA. ARTÍCULOS 63, 64, 65, 66 Y TRANSITORIO I DE LA LEY DE PROTECCIÓN FITOSANITARIA (N.° 7664). LEY DE EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS (N.°9371). LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL (N.°9524). LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635).  

El Auditor Interno del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) somete a consideración de la Procuraduría un amplio cuestionario relacionado con el “uso y destino exclusivo” de los recursos provenientes de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria (n.° 7664 del 8 de abril de 1997), para lo que pide considerar las disposiciones de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016) y de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018).

El Procurador Alonso Arnesto Moya, mediante el dictamen PGR-C-230-2023 del  22 de noviembre de 2023, dio respuesta a cada pregunta, luego de inadmitir aquellas que no se hallaban vinculadas al plan de trabajo de esa auditoría interna o dentro de las competencias legales de este órgano superior consultivo, haciéndole ver, básicamente, que en sus inquietudes debió también tomar en cuenta la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), cuyo régimen de responsabilidad fiscal explica que no porque no se le transfieran íntegramente los recursos derivados de la fuente de financiamiento creada para un determinado órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental cuyo presupuesto fue incorporado al presupuesto nacional por virtud de la Ley n.°9524 –aun cuando se trate de rentas propias generadas por su actividad sustantiva– ello suponga que hubo una derogación tácita de la norma que estableció dicha fuente de ingreso, tan solo que esos fondos quedan sujetos a los criterios de asignación presupuestaria, contención del gasto corriente y de gestión de los destinos específicos contemplados en dicha ley, con los cuales procurar la sostenibilidad financiera del Estado y un manejo más eficiente de las finanzas públicas.

Además, como consecuencia de la implementación de la Ley n.°9524, el presupuesto del SFE no puede saldarse con superávit, aun cuando se catalogue de específico, pues de la misma definición que maneja la Ley n.°9371 de esta clase de remanente, sus recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, lo que implica que no pueden ser acumulados.