Dictamen : 228 - del 22/11/2023

22 de noviembre de 2023

PGR-C-228-2023

 

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° MH-DGPN-DG-OF-0413-2023, del 15 de agosto del año en curso, en cuya virtud plantea las siguientes preguntas relacionadas con la Ley de Desarrollo regional de Costa Rica (n.°10096 del 24 de noviembre de 2021):

“I. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 10096 de 24 de noviembre del 2021, Desarrollo Regional de Costa Rica, en concordancia con sus Transitorios V y VI ¿El presupuesto de todas las instituciones debe estar regionalizado? O por el contrario, ¿De conformidad con dicha Ley lo que se busca es que en el presupuesto de las instituciones que tienen participación en el desarrollo regional se identifiquen aquellos recursos que se asignan con el propósito de atender necesidades específicas de cada región?

II. El Transitorio VI de la Ley 10096 en lo de interés señala: “…ajustar las estructuras presupuestarias a efectos de que la presupuestación refleje la asignación regional de los presupuestos” Entonces, a partir de este imperativo, surgen las siguientes inquietudes:

1) ¿Qué se entiende a la luz de la Ley 10096, como estructura presupuestaria?

2) ¿Cuál es la asignación regional que se debe reflejar conforme a lo dispuesto en el Transitorio VI:

a) La que contiene los recursos que se deben asignar en el presupuesto de la República para la ejecución de los programas y proyectos derivados de los acuerdos que son de carácter obligatorio para las instituciones públicas vinculadas con su ejecución (según lo establecido en el artículo 26 de la misma ley), o

b) La que involucra a todo recurso que se asigne en el presupuesto para financiar gastos que se realicen en una región, tales como la operación de las oficinas que brindan atención en forma regionalizada (remuneraciones, servicios, materiales y suministros, bienes duraderos y otros), la producción de bienes y servicios destinados a cada región y cualquier proyecto, incluidos los derivados de los acuerdos, que se localizan o tienen como fin atender necesidades de una región?”.

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el oficio n.°MH-STAP-DE-AJ-0340-2023, del 15 de agosto de 2023, emitido por su Unidad de Asuntos Jurídicos, el cual, respecto a la primera pregunta responde que “los presupuestos no deben estar regionalizados, sino que en dichos instrumentos se deben identificar -cuando así corresponda- aquellos recursos que se asignan con el propósito de atender necesidades específicas de cada región”. Para fundamentar su respuesta acude a las actas del expediente legislativo n.°22363 que dio lugar a la Ley n.° 10096 –advirtiendo que “no se encontró un análisis detallado artículo por artículo”– de las que extrae la intención de buscar una mayor participación ciudadana, la concertación y transparencia, la racionalidad y eficiencia administrativa a través de mayores niveles de desconcentración y aproximación de los servicios institucionales a los ámbitos regionales, territoriales y cantonales. Destaca las intervenciones del ex viceministro de Planificación, Carlos Molina y la ex diputada Yorleny León (proponente de la ley), de donde deduce que “son las regiones las que detectan sus necesidades y las legitiman en proyectos que van a llevar a lo nacional y que deben estar vinculadas al Plan Nacional de Desarrollo. De manera que los proyectos que se vayan a negociar y que queden pactados se incorporen en el Plan Operativo Institucional (POI) y en el presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente de las instituciones que tienen que ver con esos proyectos, para que se puedan desarrollar y llevar a cabo los mismos, así como cerrar brechas, incorporando aspectos que son meramente de cada territorio”. También cita el artículo 26 de la ley, en cuanto establece que las instituciones públicas vinculadas con la ejecución de proyectos regionales, deberán asignar de los recursos correspondientes para su ejecución, en el presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente; y el artículo 38, respecto a que las instituciones formularán sus planes operativos institucionales incluyendo las acciones, los programas y los proyectos regionales, con base en las prioridades establecidas en los planes estratégicos regionales de desarrollo y los definidos en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional, de forma que las entidades públicas informen a sus direcciones regionales y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) sobre esas acciones, con el propósito de facilitar los procesos de programación, ejecución y seguimiento pertinente. Sobre la pregunta II.1), define la estructura presupuestaria como el “conjunto de elementos o factores contables componentes del presupuesto, que deben responder a determinadas exigencias, entre cuyos elementos deben estar presentes los recursos necesarios para la ejecución de los convenios de gestión y la financiación de proyectos regionales estratégicos, asignados en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, y comprometidos en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional”, a partir de la definición empleada en la segunda edición del Glosario de términos de planificación, presupuesto y evaluación, elaborado por el MIDEPLAN, de marzo del 2014, y lo dispuesto en los artículos 31 de la Ley n.° 10096 y 2, inciso 27, 64 y 72 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo n.° 43916-PLAN del 6 de octubre de 2022). Finalmente, en torno a la pregunta II.2) sostiene, conforme a la respuesta dada en la primera interrogante, que la asignación regional debe contener los recursos que se deben asignar en el presupuesto de la República para la ejecución de los programas y proyectos derivados de los acuerdos de carácter obligatorio para las instituciones públicas vinculadas con su ejecución, de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la misma Ley n.°10096.

 

 

A.                LA INTENCIÓN DEL LEGISLADOR CON LA LEY 10096: EXPRESAR CON CLARIDAD LOS RECURSOS ASIGNADOS EN EL PRESUPUESTO VINCULADOS A UN PLAN REGIONAL CON LOS CUALES FINANCIAR LOS PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONES QUE FAVOREZCAN EL DESARROLLO DE LAS DISTINTAS REGIONES DEL PAÍS

            Para tratar de entender el sentido de las disposiciones de la Ley de Desarrollo regional de Costa Rica sobre las que se consulta, conviene remitirse a los antecedentes que dieron origen a su promulgación, acudiendo a la revisión del expediente legislativo n.°22.363 que documentó su trámite de aprobación.

            Ciertamente, como así lo advirtió la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Dirección, a pesar de lo abultado del referido expediente (2185 folios), la discusión relativa al contenido del entonces proyecto de ley, tanto en la comisión dictaminadora, como en ambos debates fue escasa. Tampoco arrojan mucha luz a las inquietudes planteadas, las audiencias otorgadas a las distintas instituciones consultadas (verbigracia, el Instituto de Desarrollo Rural, la Contraloría General de la República a folio 775, los bancos estatales o las municipalidades, entre otros), ni el informe rendido por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (folio 1149); siendo la excepción quizá, las intervenciones del señor Carlos Molina Rodríguez, entonces viceministro del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), al principio del trámite parlamentario, y sobre todo,  de la ex diputada Yorleni León Marchena, responsable de la iniciativa, sobre quienes recayó la labor de explicar el propósito y los alcances de la actual Ley n.° 10096, de las dejó constancia el referido criterio legal adjuntado a la presente consulta. Este par de intervenciones ahondan en el propósito de la norma, plasmado en la exposición de motivos del entonces proyecto de ley y del que interesan las siguientes consideraciones:

“El presente proyecto de ley tiene el propósito de contar con una política de Estado para el desarrollo regional, que, mediante un proceso articulado de planificación regional, contribuya al aumento de la producción y el crecimiento económico del país, que posibilite un desarrollo humano sostenible e inclusivo, con equidad territorial y pertinencia cultural, y así generar una mejor distribución del ingreso y de los servicios. Asimismo, propiciar la participación ciudadana, la concertación y transparencia, la racionalidad y eficiencia administrativa mediante mayores niveles de desconcentración y aproximación de los servicios institucionales a los ámbitos regionales, territoriales y cantonales (…)

A pesar de los múltiples esfuerzos en la definición e implementación de programas y proyectos orientados a atender problemas como, por ejemplo, los de pobreza y pobreza extrema, los datos demuestran que los resultados alcanzados carecen del impacto esperado. Es evidente que la institucionalidad pública no puede continuar dando el mismo tratamiento a viejos problemas, con las mismas estrategias que ya nos han demostrado poca o nula efectividad. Urge entonces el abordaje de estos problemas bajo una nueva perspectiva.

La visión de que una sociedad mejor es posible y el desarrollo regional es una ruta eficaz para alcanzarla. Se necesita no solo la convergencia de buenas decisiones de las autoridades ejecutivas y legislativas, sino también de que existan herramientas y recursos para ello. Por tal razón, se necesita la institucionalización de una política de desarrollo regional bajo mandato legal, con una dotación para la configuración de un fondo para el desarrollo regional, que sea un instrumento de cofinanciación para poder enfrentar las brechas regionales y el reto de la equidad. Demanda la urgencia de balancear el centralismo de nuestra arquitectura política e institucional -con la tradicional funcionalidad sectorial de la Administración Pública-, con otras alternativas de gestión que impliquen configuraciones innovadoras de trabajo, toma de decisiones, articulación, que los actores regionales sean partícipes activos en la construcción de su propuesta de desarrollo y en la toma de decisiones y donde el referente que convoque la acción pública sean las especificidades y las diferencias existentes a nivel regional, territorial y local. En este sentido, la presente ley propicia precisamente una propuesta para el mejoramiento de la gobernanza con esa perspectiva regional, territorial y local.

Se establecen las Agencias Regionales de Desarrollo (AREDES) como órganos de encuentro de múltiples actores para fijar rumbos de desarrollo, priorizar proyectos, y hacer converger iniciativas, recursos y acciones, con una a la (sic) participación ciudadana activa. Se trata de un esfuerzo deliberado por promover la articulación, concertación y cooperación de los gobiernos locales, las instituciones públicas, el sector privado, las organizaciones cívicas comunales, las organizaciones del sector productivo y las entidades académicas de cada región, cuyo fin último es impulsar el desarrollo regional.

Es importante señalar que con esta propuesta de ley no se está creando ninguna institución, lo que persigue es incidir más bien en la disminución del gasto innecesario eliminando la duplicidad de actividades y creando mejores condiciones entre instituciones para actuar conjuntamente en el uso de recursos comunes, como infraestructura, los recursos financieros de sus presupuestos, y la colaboración entre sus recursos humanos y técnicos. Para esto se crea, en cada región, una Mesa de Acuerdos para el desarrollo regional, como espacios de encuentro y negociación entre autoridades nacionales y los interlocutores regionales.

Los programas y proyectos derivados de los acuerdos serán de carácter obligatorio para las instituciones. Las instituciones públicas comprometidas vinculadas con la ejecución de esos proyectos deberán asignar los recursos correspondientes para su ejecución en el presupuesto ordinario e extraordinario inmediato siguiente” (folios 2, 6 y 7, el subrayado no es del original; estas motivaciones se reiteran en el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión especial de la provincia de Limón a folio 1589).

            En consonancia con las reflexiones transcritas, el artículo 1 de la Ley n.° 10096 destaca que la finalidad de dicha norma consiste en “impulsar el desarrollo regional en Costa Rica, para la mejora de las condiciones y la calidad de vida de toda la población, respetando las particularidades culturales, sociales, económicas, ambientales y el aprovechamiento de las sinergias y potencialidades propias de cada región, en un contexto de participación democrática. Asimismo, reducir progresivamente los desequilibrios regionales mediante el diseño y la implementación de políticas públicas diferenciadas e incluyentes”.

            Luego, el desarrollo regional es definido por el artículo 5 de la misma ley, como “un proceso de transformación social, económica, ambiental, cultural, institucional político, construido, consensuado y gestionado fundamentalmente desde las regiones”, el cual está “[o]rientado a articular el crecimiento económico, la gestión sociocultural, la sustentabilidad, la equidad de género, la calidad y el equilibrio espacial, en un entorno de profundización de la democracia participativa y concertación de diferentes actores de las regiones, con el objeto de elevar la calidad de vida de todos sus habitantes, sin exclusión alguna”.

            A nuestros efectos, la efectividad de dicho proceso pasa por contar con los recursos económicos necesarios para sufragar los programas y proyectos concertados por cuyo medio se procura el desarrollo de las distintas regiones periféricas del país.

            De ahí, que la letra c) del artículo 2 de la aludida ley, establezca como uno de sus fines, el contar con financiamiento para el desarrollo regional (así también el artículo 1.3 de su reglamento). Un financiamiento, en lo que resulta propio de la materia presupuestaria, ligado a un plan, en este caso, al plan regional de desarrollo (PRD) que el artículo 14 ejusdem, conceptualiza como el instrumento de planificación de mediano plazo que establece los lineamientos y las prioridades para el desarrollo de las diferentes regiones del país y que son vinculantes para todo el sector público (administración central y descentralizada), con la salvedad de las entidades con segundo y tercer grado de autonomía constitucional (artículo 3); al punto que sus propuestas, los desafíos planteados y las aspiraciones de la ciudadanía deberán quedar incorporados en el Plan Estratégico Nacional (PEN) y el mismo Plan Nacional de Desarrollo (PND). Lo cual es reiterado por el inciso e) del artículo 11 de la ley de cita, al encargarle al Subsistema de Planificación para el Desarrollo Regional la función de “[v]incular, en el Plan Nacional de Desarrollo, las necesidades regionales reflejadas en los planes regionales de desarrollo”.

            Acerca de la relación entre el Plan y presupuesto nos hemos referido ya en otras ocasiones a partir de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), en cuanto a que todo presupuesto público debe responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo adoptados por los jerarcas respectivos dentro del marco orientador fijado por el PND. Así, en el dictamen C-125-2003, del 6 de mayo, señalamos:

“La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos postula una administración financiera fundada, entre otros, en los principios de programación, eficacia y eficiencia. Cobra, entonces, una particular importancia la actividad destinada a verificar que dicha gestión se dirija a alcanzar los fines, objetivos y metas como medio de satisfacer el interés general. En ese sentido, pilar fundamental del Sistema que se crea es la programación y la evaluación. En orden a la primera se ha previsto una relación concreta entre el presupuesto público y el Plan Nacional de Desarrollo: El presupuesto debe ser un plan, y reflejar “con claridad” los objetivos, metas y productos que se pretende alcanzar, los recursos para obtenerlos y los costos de esos productos.  Como plan parcial, el presupuesto debe enmarcarse dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central” (el subrayado no es del original; ver en igual sentido, el dictamen C-228-2009, del 25 de agosto).

            En ese sentido, aun cuando la Ley n.° 10096 no contempla dentro de los principios del desarrollo regional (artículo 4) al principio presupuestario de programación, es claro que su articulado está permeado por este, como forma de concretizar el PRD a través de los presupuestos públicos, en la medida que con arreglo al mencionado principio, estos “deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo” (artículo 5, letra e) Ley n.°8131).

            Ciertamente, las referencias a este principio son constantes en la Ley n.° 10096: i) la obligación de las instituciones del Subsistema de Planificación para el Desarrollo Regional de incorporarse al proceso de identificación, formulación, presupuestación, implementación, monitoreo y evaluación de estrategias, planes, programas y proyectos para el desarrollo regional (artículo 12.a); ii) con la coordinación y cooperación interinstitucional, donde las instituciones con programas y proyectos coincidentes enfocados al desarrollo regional, deben trabajar e “invertir recursos conjuntamente para el cumplimiento de sus metas” (artículo 21); iii) las instituciones públicas vinculadas con la ejecución de los programas y proyectos acordados en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional deben asignar los recursos correspondientes para su ejecución en el presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente (artículos 26 y 31.a); iv) con la naturaleza complementaria de las asignaciones con cargo al Fondo Nacional para el Desarrollo Regional, respecto a los recursos que financian el desarrollo regional provenientes principalmente de los presupuestos ordinarios de las distintas instituciones públicas vinculadas al PRD (artículos 28 y 30.c); v) y, fundamentalmente, con el capítulo denominado Presupuestación regional, del que interesa transcribir el artículo 38:

“ARTÍCULO 38- Presupuestación de programas y proyectos regionales a partir de los planes estratégicos de desarrollo. Cada año, las instituciones formularán sus planes operativos institucionales (POI) y en ellos incluirán las acciones, los programas y los proyectos regionales, con sustento en las prioridades establecidas en los planes estratégicos regionales de desarrollo y los definidos en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional. Una vez aprobados el presupuesto nacional y los presupuestos de las institucionales descentralizadas, las entidades públicas deberán informar a sus direcciones regionales y al Mideplán respecto de estas acciones, programas y proyectos regionales, con el propósito de facilitar los procesos de programación, ejecución y seguimiento pertinente” (el subrayado no es del original).

            En nuestro criterio, el precepto anterior condensa el principio de programación en el plano regional, no con la intención de variar la forma en que se deben formular o estructurar el presupuesto; sino con el firme propósito de que este refleje o identifique claramente los recursos que se van a asignar para cumplir con los compromisos de gasto asociados a la ejecución de las acciones, programas y proyectos previstos en el respectivo PRD, a partir de las prioridades y resultados obtenidos en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional.

            Nótese, que ese es el sentido que el Reglamento a la Ley n.° 10096 (Decreto n.° 43916-PLAN) le confiere al término programación como: “Conjunto articulado de acciones propuestas para resolver necesidades identificadas. Incluye el establecimiento de actividades, objetivos y metas, la asignación de recursos necesarios, la identificación de los métodos de trabajo, la cantidad y calidad de los resultados, los tiempos y la localización de las actividades” (artículo 2.27; el subrayado no es del original).

            A este respecto, las siguientes palabras de la ex diputada León Marchena pronunciadas durante la sesión n.°52 del 12 de julio de 2021, de la Comisión especial dictaminadora, solicitando el apoyo para aprobar el texto sustitutivo que finalmente dio lugar a la vigente Ley de Desarrollo regional de Costa Rica, son ilustrativas de cuanto se acaba de indicar:

“Es importante aclarar que no estamos creando ninguna organización en este proyecto de ley, lo que estamos haciendo es rejuveneciendo o reformando más bien, los famosos consejos que por años han existido. A estos espacios les estamos planteando algo que se convierte en un elemento innovador interesante en este país y es que les estamos planteando las famosas mesas de acuerdo. Estas mesas de acuerdo lo que van a permitir entonces, es que aquellas decisiones importantes que se tomen en estos espacios de encuentro de participación y de acción, se conviertan en acciones puntuales en el desarrollo ¿y eso cómo se logra? A través de los contratos o los acuerdos de participación.

En estos contratos de participación, aquellas acciones que se tomen, aquellos acuerdos que se tomen se van a tener que ver reflejados en los presupuestos de las instituciones en el siguiente presupuesto que se presente. Si se acordó en una región que hacer el puente binacional entre una región y otra, es la prioridad ese puente deberá estar incorporado en el siguiente presupuesto nacional de lo contrario, pues, ese jerarca y esa institución pública tendrá que acabar con las consecuencias que esto genere.

Por eso llamo que este proyecto es un proyecto que realmente viene a propiciar, esa transformación del desarrollo en las diferentes regiones, porque le permiten contar, por así decirlo, con dientes a una ley, de tal manera que las personas no lleguen solamente encontrarse a un espacio, sino lleguen realmente a tomar acuerdos y a tener certeza de que esos acuerdos, se van a ver reflejados en los presupuestos de la República.

Esta figura, las mesas de acuerdo, junto con la incorporación de los planes de desarrollo regional que se estarán incorporando de manera inmediata al Plan Nacional de Desarrollo, sin duda, con el tiempo le va a generar una connotación diferente a la forma de cómo se asignan recursos en las diferentes regiones en el país” (folio 1314, la negrita y el subrayado es añadido).

            En definitiva, el presupuesto debe estar basado en ese plan diseñado con criterios sustentados en la desconcentración y la descentralización regional –parámetros estos recogidos en la letra c) del artículo 11 de la Ley n.° 10096– de forma que los recursos de la institución con competencias en la materia no se queden en la gran área metropolitana o región central, sino que su ejecución beneficie a las distintas regiones del país cuando así le corresponda.

            Entonces, la preocupación del legislador es que las acciones concretas contenidas en los planes regionales de desarrollo se vean en efecto reflejadas en los presupuestos institucionales correspondientes, siendo este, a nuestro parecer, el sentido conferido por la Ley n.° 10096 a la presupuestación regional.

 

 

B.                 ANÁLISIS Y RESPUESTA A LAS PREGUNTAS PLANTEADAS 

            Antes de referirnos en concreto a cada una de las preguntas planteadas, es menester aclarar que no le corresponde a la Procuraduría emitir criterio acerca del proceso presupuestario de las Administraciones públicas descentralizadas, a las que, según vimos, también les resulta aplicable la Ley n.° 10096, habida cuenta de la competencia constitucional, exclusiva y excluyente de la Contraloría en la materia (artículos 182.2 de la Constitución Política y 5 de nuestra Ley Orgánica). Lo anterior porque se pregunta, en primer lugar, sobre si el presupuesto de “todas” las instituciones debe estar regionalizado.

            De manera que, sin perjuicio de los lineamientos técnicos y metodológicos relativos a la programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica que le corresponda emitir al Ministerio de Hacienda para el sector público costarricense (central y descentralizado) incorporando la variable regional, según lo establece el artículo 84 del Reglamento a la Ley n.° 10096, nuestro pronunciamiento se limita, a tono con las potestades consultivas que nos confiere la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a  aclarar el espíritu y los alcances de la norma legal aludida, conforme al estudio hecho en el epígrafe anterior, con el cual, poder descartar al menos en este segundo apartado del dictamen, alguna de las opciones interpretativas que esa Dirección General plantea para cada interrogante.

            Dicho lo anterior, a este órgano consultivo le queda la duda de lo que se quiere decir con si el presupuesto debe ser regionalizado o no y el criterio legal adjuntado no contribuye a despejarla. De entrada, hay que descartar –refiriéndonos siempre a los órganos e instituciones de la Administración central– la posibilidad de presupuestos diferenciados del presupuesto nacional por cada región del país, ni siquiera tratándose de un órgano de desconcentración mínima (artículo 83.2 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978), cuyo ámbito natural es el propio de la desconcentración territorial[1], pues ese fenómeno fue el que precisamente se trató de revertir con la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018), al incorporar los presupuestos, fondos, programas y las cuentas independientes al presupuesto de la República, con el cual reafirmar y dar  plena eficacia al principio constitucional de universalidad presupuestaria (artículos 176 de la Constitución Política y 5.a) de la Ley n.°8131; ver también el dictamen C-181-2018, de 1 de agosto).

            De manera que, en consonancia con el espíritu de la Ley n.° 10096, el presupuesto de los distintos órganos con participación en el desarrollo regional debe identificar los recursos que se asignan a las acciones, programas y proyectos dirigidos a atender las necesidades específicas de cada región.

            A tales efectos, el transitorio V de la citada ley establece que ya para el año 2024, el presupuesto institucional de que se trate, deberá incluir “un apartado que precise, por cada una de las regiones, los gastos y las inversiones a desarrollar en estas”.

            Luego, se consulta por el sentido de la expresión “estructura presupuestaria” que utiliza el transitorio siguiente, al señalar:

“TRANSITORIO VI- En un plazo no mayor a tres años, el Ministerio de Hacienda deberá ajustar sus estructuras presupuestarias a efectos de que la presupuestación refleje la asignación regional de los presupuestos” (el subrayado no es del original).

            Es necesario destacar que tanto la disposición recién transcrita, como el transitorio anterior, expresan la inteligencia de la Ley de Desarrollo regional de Costa Rica según fue analizada en el epígrafe anterior, de forma que el contenido de los PRD llegue, en efecto,  a materializarse a través de los respectivos presupuestos que deberán consignar las partidas que financiarán las acciones concertadas para alcanzar el desarrollo de las distintas regiones del territorio nacional, siendo lo relevante los sendos plazos obligatorios que ambos preceptos otorgan para hacerlo.

            En cuanto a la interrogante concreta planteada, resulta acertada la remisión que hace la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Dirección a la definición de estructura presupuestaria contenida en la segunda edición (de marzo de 2014) del Glosario de términos de planificación, presupuesto y evaluación[2], emitido por el MIDEPLAN, que dice: 

“consiste en el conjunto de elementos o factores contables componentes del presupuesto, que deben responder a determinadas exigencias:

• Permitir una clara formulación de cuáles son las alternativas para el programa financiero del gobierno que facilite un rápido y completo conocimiento, selección y control de parte del legislativo como el ejecutivo.

• Permitir una ejecución eficiente del presupuesto, un control total, contable y jurídico de dicha ejecución y de sus logros, reflejando claramente cómo los distintos órganos de la administración del Estado atienden el cumplimiento de las funciones que a cada uno le están encomendadas.

• Ofrecer un cuadro lo más exacto posible de los efectos económicos, sobre programas de ingresos y gastos públicos a realizar durante el período presupuestario y en el futuro previsible” (el subrayado no es del original).

            Pues, en modo alguno, resulta incompatible con el propósito de la Ley n.° 10096 que la estructura presupuestaria así concebida incorpore los programas y proyectos asumidos en las Mesas de Acuerdos para el Desarrollo Regional plasmados en los PRD, con la consiguiente asignación de los recursos disponibles para llevarlos a cabo.

            De ahí que sea igualmente atinado el concepto elaborado por la Unidad de Asuntos Jurídicos de estructura presupuestaria, que según vimos antes, la define así: “conjunto de elementos o factores contables componentes del presupuesto, que deben responder a determinadas exigencias, entre cuyos elementos deben estar presentes los recursos necesarios para la ejecución de los convenios de gestión y la financiación de proyectos regionales estratégicos, asignados en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, y comprometidos en las Mesas de Acuerdo para el Desarrollo Regional”.

            En razón de lo expuesto, es que la asignación regional que se debe reflejar en el presupuesto con arreglo al referido transitorio VI es justamente la relacionada con los recursos que se deben asignar en el presupuesto nacional para la ejecución de esos programas y proyectos derivados de los acuerdos que por virtud del artículo 26 de la Ley n.° 10096 son de carácter obligatorio para las instituciones públicas vinculadas con su ejecución.

            Piénsese, que en la lógica de la Ley n.° 10096 hay un claro interés de que las acciones concretas para favorecer el desarrollo regional y la reducción de las brechas socioeconómicas entre regiones y a lo interno de estas, estén previstas de recursos debidamente individualizados en el presupuesto para financiarlas, permitiendo así un seguimiento y una evaluación de los resultados y metas conseguidas más eficaz (artículos 8, 35.f) y 38), con los cuales determinar si se están cumpliendo los fines previstos en la ley; siendo esta la asignación regional que, a nuestro parecer, verdaderamente interesa al legislador, más allá de los gastos corrientes u operativos propios que podrá tener una Dirección u oficina con competencias desconcentradas territorialmente para su funcionamiento normal, los que, en todo caso, deben consignarse siempre en el presupuesto correspondiente.

 

 

C.            CONCLUSIÓN        

            De conformidad con los argumentos anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1.      De conformidad con los antecedentes legislativos de la Ley n.°10096, el presupuesto debe reflejar con claridad la asignación de los recursos destinados a financiar los programas y proyectos concertados e incluidos en los PRD para favorecer el desarrollo regional.

2.      Por ende, el presupuesto debe estar basado en ese plan elaborado con criterios sustentados en la desconcentración y la descentralización regional de forma que los recursos de la institución con competencias en la materia no se queden en la gran área metropolitana o región central, sino que su ejecución beneficie a las distintas regiones periféricas del país cuando así le corresponda.

3.      En consonancia con el espíritu de la Ley n.° 10096, el presupuesto de los distintos órganos e instituciones con participación en el desarrollo regional debe identificar los recursos que se asignan a las acciones, programas y proyectos dirigidos a atender las necesidades específicas de cada región.

4.      El ajuste que con arreglo al transitorio VI debe llevar a cabo el Ministerio de Hacienda de sus estructuras presupuestarias implica la incorporación de los programas y proyectos asumidos en las Mesas de Acuerdos para el Desarrollo Regional plasmados en los PRD, debido a su carácter obligatorio (artículo 26 Ley n.° 10096,) con la consiguiente asignación de los recursos disponibles para ejecutarlos. Tal es el sentido de la asignación regional a que hace referencia dicha disposición transitoria. 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-228-2023

DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL. PLAN REGIONAL DE DESARROLLO (PRD). MESAS DE ACUERDO PARA EL DESARROLLO REGIONAL. PRESUPUESTACIÓN REGIONAL. ASIGNACIÓN REGIONAL DE RECURSOS. PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE PROGRAMACIÓN. ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA.  LEY DE DESARROLLO REGIONAL DE COSTA RICA (N.°10096). LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS (N.°8131).

 

El Director General de Presupuesto Nacional mediante oficio n.° MH-DGPN-DG-OF-0413-2023, del 15 de agosto de 2023, plantea las siguientes preguntas relacionadas con la Ley de Desarrollo regional de Costa Rica (n.°10096 del 24 de noviembre de 2021):

“I. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 10096 de 24 de noviembre del 2021, Desarrollo Regional de Costa Rica, en concordancia con sus Transitorios V y VI ¿El presupuesto de todas las instituciones debe estar regionalizado? O por el contrario, ¿De conformidad con dicha Ley lo que se busca es que en el presupuesto de las instituciones que tienen participación en el desarrollo regional se identifiquen aquellos recursos que se asignan con el propósito de atender necesidades específicas de cada región?

II. El Transitorio VI de la Ley 10096 en lo de interés señala: “…ajustar las estructuras presupuestarias a efectos de que la presupuestación refleje la asignación regional de los presupuestos” Entonces, a partir de este imperativo, surgen las siguientes inquietudes:

1) ¿Qué se entiende a la luz de la Ley 10096, como estructura presupuestaria?

2) ¿Cuál es la asignación regional que se debe reflejar conforme a lo dispuesto en el Transitorio VI:

a) La que contiene los recursos que se deben asignar en el presupuesto de la República para la ejecución de los programas y proyectos derivados de los acuerdos que son de carácter obligatorio para las instituciones públicas vinculadas con su ejecución (según lo establecido en el artículo 26 de la misma ley), o

b) La que involucra a todo recurso que se asigne en el presupuesto para financiar gastos que se realicen en una región, tales como la operación de las oficinas que brindan atención en forma regionalizada (remuneraciones, servicios, materiales y suministros, bienes duraderos y otros), la producción de bienes y servicios destinados a cada región y cualquier proyecto, incluidos los derivados de los acuerdos, que se localizan o tienen como fin atender necesidades de una región?”.

El procurador Alonso Arnesto Moya, procedió a dar respuesta mediante el dictamen PGR-C-228 -2023, del 22 de noviembre de 2023, en los siguientes términos:

1.      De conformidad con los antecedentes legislativos de la Ley n.°10096, el presupuesto debe reflejar con claridad la asignación de los recursos destinados a financiar los programas y proyectos concertados e incluidos en los PRD para favorecer el desarrollo regional.

2.      Por ende, el presupuesto debe estar basado en ese plan elaborado con criterios sustentados en la desconcentración y la descentralización regional de forma que los recursos de la institución con competencias en la materia no se queden en la gran área metropolitana o región central, sino que su ejecución beneficie a las distintas regiones periféricas del país cuando así le corresponda.

3.      En consonancia con el espíritu de la Ley n.° 10096, el presupuesto de los distintos órganos e instituciones con participación en el desarrollo regional debe identificar los recursos que se asignan a las acciones, programas y proyectos dirigidos a atender las necesidades específicas de cada región.

4.      El ajuste que con arreglo al transitorio VI debe llevar a cabo el Ministerio de Hacienda de sus estructuras presupuestarias implica la incorporación de los programas y proyectos asumidos en las Mesas de Acuerdos para el Desarrollo Regional plasmados en los PRD, debido a su carácter obligatorio (artículo 26 Ley n.° 10096,) con la consiguiente asignación de los recursos disponibles para ejecutarlos. Tal es el sentido de la asignación regional a que hace referencia dicha disposición transitoria.