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Dictamen : 192 - del 19/10/2023
19 de octubre del 2023
PGR-C-192-2023
Lic. Franz Ubeth Villalobos Arias
Secretario,
Junta Directiva
Colegio de
Profesionales en Criminología de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos
respuesta al oficio sin número de consecutivo fechado 14 de julio de 2023.
En el oficio de fecha 14 de julio de 2023, el secretario de la Junta
Directiva del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica hace de
conocimiento el acuerdo N.º 9 adoptado en la sesión extraordinaria N.º 018-2023
de ese órgano colegiado, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría
General de la República sobre la posibilidad de incorporar a profesionales de
otras ciencias al colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, según
el artículo 5 de la ley orgánica del Colegio (oficio CPC-JD-392-2023 del 05 de
junio de 2023).
La
Administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio sin
consecutivo fechado 16 de mayo de 2023 de la asesoría legal externa del
Colegio. El criterio expone que el punto se atiende en revisión de los
artículos 1, 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en
Criminología de Costa Rica y los artículo 1, 2, 5 y 8
del Reglamento Interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa
Rica, considerando que los artículos 25, 28, 46 y 56 de la Constitución
Política contemplan el derecho a la libertad de asociación, protección al
consumidor y al trabajo. Los artículos 1 y 3 de la ley, indica, definen la
naturaleza del colegio y sus objetivos, sus artículos 4 y 5 dispone que solo
podrán ejercer la profesión de criminología y forman el colegio las personas
inscritas como miembros activos del colegio; y el artículo 8 de reglamento
define los tipos de titulación que se reconocen para la incorporación al
colegio. Cita parte de la opinión jurídica OJ-039-2017 del 03 de abril de 2017
de la Procuraduría sobre la función de los colegios profesionales, y apunta
que, el Estado, confiere a los colegios profesionales la autoorganización
sobre sus miembros para que no ejerzan profesiones liberales de manera
irrestricta y descontrolada.
Indica la
asesoría legal que hay múltiples profesionales sin colegio para afiliarse,
afectando el derecho ellos como de los ciudadanos que reciben esos servicios;
esos profesionales se sitúan en discriminación y desplazamiento. La ley N.º 8831 y su reglamento regulan la profesión, autorizan
su desempeño y la fiscalizan, graduados de carreras universitarias y parauniversitarias. Plante la asesoría legal cambiar el
nombre del colegio y hacer reformas legales para incorporar carreras atinentes.
Concluye que el colegio debe estar abierto a la incorporación de aquellas
carreras que tengan relación con la ciencia criminal, por cuanto la
Constitución y la ley entregan al colegio la tarea de fiscalizar y disciplinar
las personas que brinden servicios en el área de ciencia criminal, debido al
interés público del tema, como lo son Ciencias Policiales, Administración
Policial y Prevención del Delito, Ciencias Criminológicas, Criminalística,
Investigación Criminal, Docencia en Ciencias Criminalísticas, Criminología con
énfasis en Seguridad Humana, Investigación Criminal Mención Seguridad Humana,
Investigación Criminal y Seguridad Organizacional, Investigación Criminológica
y Seguridad Organizacional e Investigación Profesional Criminológica; sin la
colegiatura, no puede ejercerse la fiscalización, para lo que el colegio debe valorar
que los planes de estudios sean afines a la ley.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
abordar los siguientes extremos: A)
Incorporación obligatoria a los colegios profesionales: reserva legal
constitucional; B) Incorporación al Colegio De Profesionales En
Criminología: ámbito de aplicación restrictivo; y C) Conclusión.
A.
INCORPORACIÓN OBLIGATORIA A LOS COLEGIOS
PROFESIONALES: RESERVA LEGAL CONSTITUCIONAL.
En la historia
jurídica constitucional de nuestro país, en forma constante y uniforme, se ha
indicado que la incorporación a los colegios profesionales incide directamente
en cuatro derechos fundamentales: la libertad de asociación, el derecho al
trabajo, la libertad de empresa y el ejercicio liberal de la profesión, siendo
estos últimos dos los de interés para la consulta.
La libertad de empresa es una garantía individual humana situada en el
artículo 46 de la Constitución Política, entendida como ese derecho que ostenta
la persona para emprender una actividad económica (autonomía de la voluntad).
Su contenido esencial es la libre escogencia sin restricciones de una actividad
comercial legalmente permitida; pero está libertad no es absoluta, pudiendo
encontrar restricciones, razonables y proporcionales constitucionalmente, como
lo son el orden público, las buenas costumbres o la lesión antijurídica a
terceros, como es el caso del interés público y salud pública, lo que
surge ante la necesidad de garantizar el
bien común y el mayor bienestar de sus habitantes (Consúltese el dictamen
C-149-2001 del 24 de mayo del 2001). En el voto N.º 2012-04936 de las quince
horas treinta y tres minutos del dieciocho de abril del dos mil doce, la Sala
Constitucional explicó sobre este derecho lo siguiente:
“VI.-
Sobre el fondo del asunto. […]
«La Libertad de Empresa: Esta
libertad contenida en el artículo 46 en relación con el 28, ambos de la
Constitución Política, garantiza a toda persona el derecho a emprender
cualquier actividad económica, siempre y cuando ésta no atente contra el orden
público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. En la medida que la
Carta Política consagra esta libertad como derecho constitucional, ello
significa que se quiere evitar una política intervencionista por parte del
Estado que termine por suprimir aquel derecho. Ello no quiere decir que el
Estado no esté facultado para controlar aquella actividad, preservando
lógicamente un ámbito suficiente de libertad comercial entre los particulares o
de estos con el Estado. »”.
Empero, la libertad de empresa, al mismo tiempo, puede ser objeto de
regulación por parte del Estado, lo que no puede confundirse como sinónimo de
restricción. La regulación, implica la emisión de normas compatibles con el
derecho de la constitución para impulsar, limitar y desarrollar las activades lucrativas dentro de políticas socioeconómicas,
de tal forma que haya un ejercicio del derecho individual compatible con otros
derechos individuales o sociales, y además en consonancia con las potestades y
competencias públicas que los entes y órganos del Estado ejercen en tutela de
los intereses públicos. La restricción, de reserva de ley formal, establece
prohibiciones y límites -propiamente dicho- a los derechos, tanto para el
“acceso a…” como para el “ejercicio de…”, que en todo caso no puede vaciar el
contenido del derecho. En este sentido, el citado voto N.º 2012-04936 explica:
“VIII.-
Por su parte, la libertad de empresa o comercio, contenida en el artículo 46 de
la Constitución Política, radica en el derecho de cada ciudadano de escoger
libremente la actividad económica que desea desarrollar. Sin embargo, éste no
es un derecho ilimitado, pues el Estado puede limitar dicha actividad por
razones de orden público, la moral y la tutela de los derechos de terceros. Una
vez que una persona escoge la actividad económica que desea desarrollar, debe
ajustarse a los requisitos y lineamientos que el ordenamiento jurídico exige
para llevar a cabo la actividad, siempre que estos requisitos superen el juicio
de razonabilidad y proporcionalidad, y que no hagan nugatorio el ejercicio del
derecho fundamental. Además, no debe resultar extraordinario que las imponga
cuando la actividad empresarial es de interés público. (Sentencia número
2010-015055, de las catorce horas y cuarenta y siete minutos de ocho de
setiembre de dos mil diez).”
Por su parte, el derecho al ejercicio liberal de la profesión (también
denominada libertad profesional), trata de un categoría
especial de los trabajadores por la naturaleza propia de los servicios
que prestan y sus condiciones particulares. Se basa principalmente en el
componente intelectual, técnico o de formación académica y la independencia, la
cual, en su prestación, se basa en una relación de confianza y responsabilidad
personal (Véase el dictamen C-151-2017 del 28 de junio de 2017). La
jurisprudencia constitucional ha remarcado sobre el ejercicio liberal de la
profesión, en lo que interesa, lo siguiente:
“[…]
El profesional liberal aplica, para un caso concreto, sus conocimientos
científicos o técnicos sin someterse a ninguna dirección y bajo su exclusiva
responsabilidad, esto es, de acuerdo a su leal saber y entender. Es menester
señalar que el ejercicio de una profesión liberal, está íntimamente ligado a la
libertad profesional, la cual incluye la de elegir libremente la profesión que
se pretende ejercer y, una vez obtenida ésta a través de una titulación
adecuada y la correspondiente colegiatura, la de ejercerla libremente sin otros
límites que los necesarios para garantizar la corrección, supervisión y
fiscalización en su ejercicio y la protección del interés público y, en
particular, de los consumidores de los servicios profesionales. El ejercicio de
una profesión liberal tiene por objeto proveerle a quien la despliega una
remuneración que le asegure una calidad de vida digna, tanto en lo personal
como en lo familiar. Es el ejercicio de actividades de orden comercial,
empresarial e industrial las que tienen por objeto la obtención de un lucro o
de réditos adicionales a los que pueden asegurar una
existencia y calidad de vida digna.” (Voto N.º 2019-002104 de las doce horas y diez
minutos de seis de febrero de dos mil diecinueve).
La libertad de empresa como la
libertad de profesión, al tratarse de derechos constitucionales, su limitación
y regulación esencial es reserva de ley. El Estado, sea a través del poder
central o de los entes descentralizados, para imponer una limitación u
obligación, lo debe hacer al amparo de una ley formal. El ordinal 28, en
relación con el 121 incisos 1), ambos de la Constitución
Política, contienen la doctrina del “Principio de Reserva de Ley”, que
significa que la regulación de los Derechos Fundamentales de las personas no
queda al arbitrio de la administración pública, solo el legislador puede
normarlos por la ley, y no siendo posible hacerlo por otra norma jurídica. Los
reglamentos (ejecutivos o autónomos) únicamente pueden desarrollar,
complementar o precisar el contenido establecido en la ley. El artículo 19.1 de
la Ley General de la Administración Pública, ley N.º
6227, fortalece este principio, al decir que “El régimen jurídico de los
derechos constitucionales estará reservado a la ley […]”.
La incorporación obligatoria a los colegios profesionales es el
arquetipo a la limitación de la libertad de empresa y de la libertad de
profesión. Mediante ley, por motivo de conveniencia y oportunidad, el
legislador crea un ente público no estatal, de base asociativa, para
determinada profesión, al cual, deben estar incorporados un explícito sector
profesional. Es decir, previo ejercer determinada profesión, la persona debe
estar habilitada por un colegio profesional. Está obligación tiene dos
finalidades: la primera, es la defensa de la sociedad, las personas
usuarias o contratantes de sus servicios puedan contar con profesionales de un
alto nivel ético, experto y técnico, y de incumplir, cuenten con un mecanismo
de fiscalización y corrección efectivo; y segundo, la protección de la
colectividad, mejorando y organizando el desempeño del gremio, participando
en su formación. Sobre la finalidad de los colegios profesionales se invita a
leer los votos N.º 2018-015419 de las nueve horas
veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho y 1995-5483 de las
nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos
noventa y cinco, ambos de la Sala Constitucional.
La obligatoria incorporación a un colegio profesional se enmarca dentro
de la reserva de ley, por tratarse de una restricción grave a los derechos y
libertades fundamentales de empresa y ejercicio profesional. En este sentido,
el voto N.º 2012-12259 de las once horas treinta minutos del treinta y
uno de agosto de dos mil doce de la Sala Constitucional indicó:
“Esta
Sala ha reconocido la libertad profesional como libertad fundamental, que
garantiza en nuestro ordenamiento el derecho al trabajo, lo que comprende tanto
el derecho de elección de la profesión como el derecho al libre ejercicio de la
actividad profesional. Si bien la elección de la profesión es un acto de
autodeterminación de la libre voluntad del individuo, ajeno a toda intervención
del poder público, lo cierto es que mediante el ejercicio de la profesión
elegida el individuo interviene directamente en la vida social, lo que conlleva
a que se puedan imponer restricciones en interés de los demás. Así, sujeto
al principio de reserva de ley, pueden establecerse limitaciones al ejercicio
de la actividad profesional para procurar la no afectación a terceros, la
protección de la moral y el orden público." (El resaltado no corresponde
al original) (Reiterado en el voto N.º 2019-002104 de las doce horas y diez
minutos de seis de febrero de dos mil diecinueve).
La incorporación, como barrera
que es, solo el Poder Legislativo, por habilitación de la Constitución, es el
único órgano público que puede ordenar su cumplimiento o sujeción, estando
vedado los órganos o entes públicos, vía interpretación, a incrementar las
restricciones establecidas, o crear las no establecidas por ley, debiendo
respetar rigurosamente el "contenido esencial" del derecho.
Consecuentemente con lo expuesto, este órgano superior técnico-jurídico
consultivo en anterior ocasión ha indicado sobre la colegiatura obligatoria que
no es jurídicamente valido que vía norma reglamentaria se fijen regulaciones o
restricciones no previstas en la ley, y principalmente si genera una nueva
consecuencia esencial a una libertad fundamental (Dictamen C-193-2010 del 7 de
setiembre de 2010).
B.
INCORPORACIÓN AL COLEGIO DE PROFESIONALES
EN CRIMINOLOGÍA: ÁMBITO DE APLICACIÓN RESTRICTIVO
La Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa
Rica, ley N.º 8831 del 28 de abril de 2010, crea un
ente público no estatal, que velará por el cumplimiento de las normas técnicas
y éticas para el ejercicio de la criminología, depositándole la potestad de
fiscalización y sanción sobre sus agremiados (art. 1, 2, 3.a, 3.b y 3.c).
Lo artículos 4, 5, 6, 7, 9 inciso h), 12, 14 y 40 inciso a) de la ley
establecen que el colegio está conformado por sus agremiados, quienes son
profesionales en criminología graduados en universidades y colegios parauniveristarios, siendo miembros activos aquellas
personas incorporadas que se encuentran al día con las cuotas colegiales. Los
artículos 5 y 12 de la ley N.º 8831:
“ARTÍCULO
5.- Profesionales del Colegio
El
Colegio estará formado por profesionales en Criminología graduados en
universidades, así como en colegios paraunivesitarios.
ARTÍCULO
12.- Ejercicio de la profesión
Ante
las autoridades de la República y las instituciones públicas o las privadas,
solo podrán ejercer como profesionales en Criminología las personas miembros
que permanezcan activas en el Colegio, siempre que no se encuentren suspendidas
en el ejercicio profesional por cualquiera de las causas establecidas en esta
Ley, y se ajusten a lo establecido en esta Ley y sus reglamentos. Es obligatorio que se colegien las personas
profesionales en Criminología que pretendan ejercer su profesión en cualquier
punto de la República.”
De conformidad con los artículos 5 y 12 citados anteriormente, la ley es
sumamente clara en establecer que para ejercer que una persona ejerza la
profesión liberal de la criminología, sea en el sector público o privado, es un
requisito “sine qua non” que previamente esté incorporada, habilitada y activa
ante el Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica. La ley N.º 8831 no obliga a otras profesiones que, para su
ejercicio, estén incorporadas a ese colegio. Al contrario, en forma
restrictiva, identifica que únicamente son agremiados los profesionales que se
gradúan como profesionales en criminología de universidades públicas o
privadas, nacionales o extranjeras, que hayan cumplido con los requisitos
legales, según el numeral 7 de la ley, igualmente precisado en el artículo 4
del Reglamento interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa
Rica, Decreto N.º 42675-MJP.
Es así, que no puede por criterio de inclusión obligar a otras profesiones a
incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología, a falta de la
existencia de un respectivo colegio según cada profesión. De hacerse, devendría
en una violación constitucional a la libertad de empresa y libertad
profesional, como un quebranto al Principio de reserva de ley, por crear una
restricción que el legislador no ha dispuesto. Nótese que, de la lectura de la
ley N.º 8831 se desprende que el régimen de obligaciones y derechos esta
instituido a un gremio especifico, y los preceptos que desarrolla el reglamento
siguen la misma línea, en favor y defensa solo de los profesionales de
criminología. En el mismo sentido, los órganos internos del colegio, tanto el
gobernante, como el de dirección y sanción, tienen fijadas sus competencias en
relación a sus pares.
Corolario de lo anterior, solo deben incorporarse al Colegio de
Profesionales en Criminología de Costa Rica las personas profesionales con el título
en licenciatura, bachillerato y/o diplomado en criminología, obtenido
en universidades y colegios para-universitarios nacionales o de universidades
extranjeras, para ejercer como profesionales en criminología en el país.
C.
CONCLUSIÓN
Con sustento en los artículos 5, 7 y 12 de la Ley Orgánica del Colegio
de Profesionales en Criminología de Costa Rica, ley N.º 8831 del 28 de abril de
2010, y artículo 4 del Reglamento interno del Colegio de Profesionales en
Criminología de Costa Rica, Decreto N.º 42675-MJP, únicamente deben
incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica las personas
profesionales con el título en licenciatura, bachillerato y/o diplomado en
Criminología, obtenido en universidades y colegios para-universitarios
nacionales o de universidades extranjeras, para ejercer como profesionales en
criminología en el país.
No es procedente interpretar el artículo 5 de la Ley N.° 8331 para
habilitar la colegiatura de profesionales de otras disciplinas científicas,
aunque sean atinentes a la criminología.
Atentos se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo
Álvarez Robert William
Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado de
Procuraduría
JAOA/rwrs/
Código 6970-2023
PGR-C-192-2023
INCORPORACIÓN
OBLIGATORIA A LOS COLEGIOS PROFESIONALES: RESERVA LEGAL CONSTITUCIONAL.
INCORPORACIÓN AL COLEGIO DE PROFESIONALES EN CRIMINOLOGÍA: ÁMBITO DE APLICACIÓN
RESTRICTIVO.RESERVA DE LEY PARA LA RESTRICCIÓN A LA LIBERTAD DE EMPRESA Y DE
EJERCICIO LIBERAL DE LA PROFESIÓN. DIFERENCIA ENTRE REGULACIÓN Y RESTRICCIÓN DE
UN DERECHO. PROTECCIÓN DERECHOS CONSTITUCIONALES. FINALIDAD DE LOS COLEGIOS
PROFESIONALES.
Mediante oficio sin número de consecutivo fechado 14 de julio de 2023 el Lic. Franz Ubeth Villalobos Arias, Secretario de la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, hace de conocimiento el acuerdo N.º 9 adoptado en la sesión extraordinaria N.º 018-2023 de ese órgano colegiado, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de incorporar a profesionales de otras ciencias al colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, según el artículo 5 de la ley orgánica del Colegio (oficio CPC-JD-392-2023 del 05 de junio de 2023).
La administración pública consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio sin consecutivo fechado 16 de mayo de 2023 de la asesoría legal externa del Colegio.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-191-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, abogado de Procuraduría, concluyen lo siguiente:
- Con sustento en los artículos 5, 7 y 12 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, ley N.º 8831 del 28 de abril de 2010, y artículo 4 del Reglamento interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, Decreto N.º 42675-MJP, únicamente deben incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica las personas profesionales con el título en licenciatura, bachillerato y/o diplomado en Criminología, obtenido en universidades y colegios para-universitarios nacionales o de universidades extranjeras, para ejercer como profesionales en criminología en el país.
No es procedente interpretar el artículo 5 de la Ley N.º 8331 para habilitar la colegiatura de profesionales de otras disciplinas científicas, aunque sean atinentes a la criminología.