Accesibilidad
Dictamen : 214 - del 14/11/2023
14 de noviembre del 2023
PGR-C-214-2023
Luis Alonso Alán Corea
Alcalde Municipal
Municipalidad de La Cruz, Guanacaste
Estimado
señor:
Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio n°. MLC-DAM-OF-047-2023,
de fecha 16 de febrero del 2023, por medio del cual solicita el criterio
técnico jurídico de esta Procuraduría, respecto a la procedencia del “pago de viáticos en jornales nombrados
para la realización de trabajos de campo”.
Concretamente, plantea las siguientes interrogantes:
“
1. ¿Procede
o no el pago de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades
de campo, donde dada la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas,
limpieza, recolección de basura, labores varias de campo) diariamente deben de
desplazarse a ella?
2. ¿Cuál sería la sede del trabajo o “centro de trabajo” de aquellos
trabajadores contratados para laborar en campo, playas o zonas rural?”
En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del
criterio jurídico n°. MLC-ZMT-GJ-CJ-003-2023 del 16 de febrero del 2023, suscrito
por la licenciada Alba Ruiz Caldera, en su condición de Gestora Jurídica de
Z.M.T a.i. de la Municipalidad de La Cruz, mediante
el cual se concluyó:
“En respuesta a lo consultado y tomando
en consideración todo lo antes expuesto, acerca de que si ¿Procede o no el pago
de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades de campo,
donde dada la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas, limpieza,
recolección de basura, labores varias de campo) diariamente deben de
desplazarse a ella? considera esta representación que no resulta aplicable el pago de viáticos a aquellos trabajadores que
pretendan el reconocimiento por el pago de viáticos, dado que el mismo aplica y
solo debe de corresponder en razón a que las actividades desarrolladas por
trabajador; se hicieron o se ejecutaron fuera o de manera ajena, alejada; al
centro donde naturalmente debido a las condiciones contractuales se deben de
efectuar los trabajos para los cuales dicha persona fue contratada, tal sería
el supuesto de los jornales o peones de la Zona Marítima terrestre,
quienes desde en un inicio tienen pleno conocimiento de las condiciones, y que
en efecto fueron contratados para laborar esencialmente en playas, zonas
rurales.
Así también, con respecto a la segunda interrogante
sobre ¿Cuál sería la sede del trabajo o “centro de trabajo” de aquellos
funcionarios contratados para laborar en campo, playas o zonas rural?, se
concluye que no podría entenderse que el centro de trabajo sea, en el supuesto
de trabajadores contratados para laborar en campo, playas o zonas rural, por
ejemplo el plantel municipal, o las oficinas administrativas del municipio;
pues el desarrollo, ejecución, realización, y cumplimiento de sus labores es
propiamente el sector que demande el patrono en relación al lugar que fue
señalado contractualmente, tal sería el caso por ejemplo de los jornales o
peones de zona marítimo, donde ejecutan sus actividades en las playas, siendo
este entonces el entorno en el que se realiza el trabajo, o sea su centro de
trabajo; además porque el termino o definición también viene ligado de la mano
con el aspecto de permanencia de ejecución de las labores encomendadas para lo
cual se efectuaron las contrataciones de forma previsible, planificada y
sustancial que precisamente resulta obligatorio el desplazamiento para
ejecutarlos.”
I.
SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA:
La Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (ley n°. 6815 del 27 de septiembre de 1982
y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con
plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio
de nuestra competencia consultiva, a saber:
“Artículo 1.- Naturaleza
jurídica: La
Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante
legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio
en el desempeño de sus funciones.
Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
(…)
b) Dar informe, dictámenes,
pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le
soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos
y las empresas estatales. (...).
Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos,
podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de
los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.
No obstante, de
la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos),
ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo
2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar
dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben verificarse cuando se nos
solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.
En virtud de ello, se deduce la existencia de
ciertos requisitos mínimos para la admisibilidad de las consultas: 1) que las
interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o
por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma
clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico,
lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver
o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión
no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se
remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado (dictámenes C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020,
C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre
muchos otros).
Ahora
bien, puntualmente, en esta gestión por el tema consultado el órgano competente
para su atención es la Contraloría General de la República. Por lo tanto, esta
Procuraduría se encuentra imposibilitada para entrar a conocer el fondo, ya que
conforme se expuso al inicio de este dictamen, las
interrogantes que se plantean se relacionan con el tema del “pago de
viáticos en jornales nombrados para la realización de trabajos de campo”.
Concretamente, las dudas de la Municipalidad de la Cruz se
circunscriben a la procedencia o no del pago de viáticos a funcionarios que
fueron contratados para actividades de campo, donde debido a la naturaleza del
trabajo que desempeñan (chapeas, limpieza, recolección de basura, labores
varias de campo), diariamente deben de desplazarse a diferentes lugares para
ejecutar sus labores. Ante esa situación, y directamente relacionado con la
duda anterior, se genera la inquietud de cuál sería la sede o centro de trabajo
de dichos colaboradores (contratados para laborar en campo, playas o zonas
rurales), para determinar la procedencia o no de dicho pago.
En este
contexto, debemos señalar que
de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que
posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De lo anterior queda claro que
la Procuraduría General de la República está imposibilitada para ejercer su
función consultiva en los casos en que el ordenamiento jurídico haya atribuido
esa función a otro órgano especializado (dictámenes C-144-2013 del 29 de julio de 2013,
C-210-2019 del 23 de julio del 2019, C-329-2020 del 21 de agosto de 2020 y
C-083-2021 del 18 de marzo del 2021, entre otros).
Así las cosas, hemos señalado que en el caso de
las consultas relacionadas con el tema de viáticos, por tratarse del uso y
disposición de fondos públicos, el órgano que ostenta la competencia
prevalente, exclusiva y excluyente para referirse a esa materia es precisamente
la Contraloría General de la República (véanse entre otros muchos, la opinión jurídica OJ-176-2005 del 4 de noviembre de 2005 y los dictámenes C-69-2009 del 10 de marzo del 2009, C-090-2009 del 26 de marzo de
2009 y C-446-2014 del 3 de diciembre del 2014).
Dicha
competencia tiene su fundamento en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como
en los numerales 1, 2, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República (n°. 7428 de 7 de setiembre de 1994), se establece esa competencia
constitucional.
Puntualmente,
en el dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005, expresamos las razones
por las cuales resulta improcedente emitir criterio al encontrarnos frente a
asuntos que son de conocimiento prevalente y exclusivo del órgano contralor:
“En
relación con el asunto consultado, el
Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos
frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una
competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien
sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos
donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En
este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea
de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo
de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente
de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con
su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: “La
Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otra
disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (El resaltado
no pertenece al original).
En el mismo sentido, el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre
de 2005, dispuso:
“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La Contraloría General de la
República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del
control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia
funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y
1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano
estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o
recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión
y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la
República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual
sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).
De igual manera, en otras ocasiones nos hemos
referido a la imposibilidad que tiene esta Procuraduría de emitir criterio
sobre aspectos relacionados con el pago de viáticos, el cual reafirmamos
en el dictamen C-083-2021 del 18 de marzo del 2021:
“…la Ley Reguladora de los Gastos de
Viaje y Gastos por Concepto de Transporte para todos los Funcionarios del
Estado, n.° 3462 del 26 de noviembre de 1964, establece que le corresponde a la
Contraloría General de la República regular lo relativo al pago de viáticos en
el sector público. Atendiendo esa atribución, la Contraloría
General de la República dictó el Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte
de los Funcionarios Públicos (Resolución n.° 4-DI-AA-2001 de las 15:00 horas
del 10 de mayo del 2001) lo cual reafirma la especialidad que ostenta el órgano
contralor en esa temática.” (Dictamen C-210-2019 del 23 de julio del
2019).
“… se solicita dictamen que defina
"la controversia sobre cuál norma debe aplicarse a los funcionarios que
deben hacer reintegro por sumas de dinero giradas a título de viáticos y en
forma adelantada".
La consulta está relacionada con el manejo del pago de viáticos
por adelantado y tratándose de materia como la que nos expone en su oficio, el
órgano competente para pronunciarse sobre la misma, es la Contraloría General
de la República, en virtud de que es el órgano encargado constitucionalmente de
la vigilancia de la Hacienda Pública y, legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica
artículos 4 y 12, los criterios que emita el ente contralor son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve
claramente plasmado en el artículo 12 de su Ley Orgánica…”. (OJ-198-2001
del 20 de diciembre del 2001, reiterado en el C-329-2020 del 21 de agosto del
2020). (El resaltado no pertenece al original).
Nótese, incluso que es el propio criterio legal, el
que hace alusión a la competencia exclusiva y prevalente del órgano contralor,
al puntualizar que le corresponde la defensa de la hacienda pública; lo
anterior, dadas las facultades constitucionales conferidas por ley.
Por todo lo expuesto, nos
vemos en la obligación de declinar el ejercicio de la competencia asesora
general y de declarar inadmisible la presente consulta. Ello, porque existe un
órgano con prevalencia especial para dictaminar sobre el tema que se nos
consulta. Y, por ende, se procede con su archivo.
Cordialmente.
Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán
Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría
Dirección de la Función Pública Dirección de la Función
Pública
YAV/XEG/gmcc
PGR-C-214-2023
MUNICIPALIDAD DE LA CRUZ. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. CONSULTA INADMISIBLE el órgano competente para pronunciarse SOBRE EL
TEMA CONSULTADO ES La Contraloría General de la República. (PAGO DE VIÁTICOS).
Por oficio N° MLC-DAM-OF-047-2023, de fecha 16 de
febrero del 2023, el señor Luis Alonso Alán Corea, Alcalde de la Municipalidad de
La Cruz, Guanacaste, solicita el criterio de
la Procuraduría General, respecto a la procedencia del “pago de viáticos en jornales nombrados
para la realización de trabajos de campo”. Concretamente, plantea las
siguientes interrogantes:
“
1. ¿Procede
o no el pago de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades
de campo, donde dada la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas,
limpieza, recolección de basura, labores varias de campo) diariamente deben de
desplazarse a ella?
2. ¿Cuál sería la sede del trabajo o “centro de trabajo” de aquellos
trabajadores contratados para laborar en campo, playas o zonas rural?”
Mediante el dictamen PGR-C-214-2023 del 14 de noviembre del
2023, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde,
Procuradora Adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza
Guzmán, Abogada de Procuraduría, con la aprobación del señor Procurador General
de la República, se concluyó:
“Por todo
lo expuesto, nos vemos en la obligación de declinar el ejercicio de la
competencia asesora general y de declarar inadmisible la presente consulta.
Ello, porque existe un órgano con prevalencia especial para dictaminar sobre el
tema que se nos consulta. Y, por ende, se procede con su archivo”.
La Contraloría
General de la República es la competente para dictaminar el tema consultado.