Dictamen : 104 - del 15/05/2023

15 de mayo del 2023

PGR-C-104-2023

Señora

María Elena Amuy Jiménez

Directora

Sistema de Emergencias 9-1-1

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° 911-DI-2023-0799 del 17 de marzo del 2023, recibido por correo electrónico el día 20 siguiente en esta Procuraduría.

I.- ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita el pronunciamiento de este órgano asesor respecto a la viabilidad de que el Sistema de Emergencias 9-1-1, pueda donar el inmueble de su propiedad del Partido de San José, Matrícula 511574-000, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA.

Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

a) Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

b) Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.

c) Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.

d) No son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

Conforme a lo anterior, en el presente caso nos encontramos ante el requerimiento de un pronunciamiento sobre un caso concreto, pendiente de definición por parte de esa Administración, como lo es la posible donación del inmueble antes mencionado a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

En ese sentido, en casos similares hemos señalado que “…en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas (…) La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos” (dictamen C-141-2003 del 21 de mayo de 2003).

En consecuencia, las consultas deben versar sobre temas jurídicos genéricos, sin que se cuestione o se consulte sobre un caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración activa, tal y como sucede en la especie.

No obstante lo anterior, a modo de colaboración, procederemos a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de las donaciones de inmuebles de órganos o entidades estatales, esperando que sean de utilidad para esa Administración.

III.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS DONACIONES DE INMUEBLES.

En primer término, debemos señalar que para efectos de determinar si es posible proceder con la donación de un inmueble propiedad de alguna Administración, entendida como el Estado y los demás entes públicos (artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), es indispensable analizar y establecer la naturaleza del terreno, es decir, si estamos frente a un bien demanial, afecto a un fin o uso público; o si nos encontramos ante un bien patrimonial de la Administración.

A) El inmueble como un bien patrimonial: Los bienes que no estén destinados o afectos a un fin o uso público, se constituyen en bienes patrimoniales o privados de la Administración, sobre los cuales se ejercen los atributos de la propiedad como cualquier sujeto de derecho privado, aunque los mismos pertenezcan a la Administración. Ello implica que, para la transmisión de estos bienes, incluida la donación, no se requiere de la emisión de una ley que lo autorice. Sobre este particular, en la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-090 del 30 de junio del 2022, esta Procuraduría señaló:

“Lo anterior, por cuanto hemos reconocido que cuando no estamos frente a bienes de dominio público, sino ante bienes patrimoniales de la Administración, no se requiere de norma legal para ser traspasados.

Al respecto, debemos recordar que los bienes fiscales o patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil que señala:

ARTÍCULO 261.-

Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” (La negrita no forma parte del original)

A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración. Por tanto, la Administración propietaria de estos bienes actúa como un sujeto privado en cuanto a la tenencia de tales bienes y, por tanto, en ese caso no sería necesaria la emisión de una norma de rango legal para su transmisión.” (Lo destacado es del original).

En consecuencia, si el inmueble que se pretende donar constituye un bien patrimonial, no se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación.

B) El inmueble como un bien demanial: En caso que el inmueble a donar sea un bien demanial, es decir, que se encuentre destinado o afecto a un fin o uso público, necesaria e indefectiblemente se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación del mismo, salvo que ya exista una norma que permita la donación.

En ese sentido, este órgano consultivo ha señalado en múltiples ocasiones que para que la Administración pueda donar un terreno de este tipo, debe existir una norma legal que lo habilite para ello. Ello por cuanto, en virtud de la naturaleza demanial o de dominio público, la Administración no podría disponer libremente del mismo, en atención del principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, de suerte tal que se necesita de la emisión de una Ley que autorice la donación o una norma previa que posibilite dicho acto (ver criterios números C-066-99, C-208-96, C-249-2010, C-052-2011, OJ-009-2018, OJ-004-2018, C-094-2019 y OJ 085-2019).

Ahora bien, en caso que el inmueble donado vaya a ser destinado a un uso o fin público distinto al originalmente vinculado, no solo se requiere de la autorización legal para donar, sino que también deviene indispensable la expresa autorización legislativa para la desafectación del bien.

Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: “A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” (Resolución N° 2002-10447 de las 15:08 horas del 5 de noviembre del 2002).

Así las cosas, podemos afirmar que la única forma de variar el destino de un bien afecto al dominio público, es mediante una ley (principio de reserva de ley), en virtud de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.”

Teniendo en cuenta lo anterior, a efectos de la toma de decisión de esa Administración, se deberá definir la naturaleza del inmueble que sería objeto de donación, a saber, la finca del Partido de San José, Matrícula 511574-000.

Para ello, hay que considerar que en el Registro Nacional se publicita la naturaleza del predio como terreno para construir y que el mismo fue donado por el Estado al Sistema de Emergencias 9-1-1, con base en la Ley N° 7998 del 5 de mayo del 2000, denominada “Autoriza al Estado para Segregar y Donar Lote al Sistema de Emergencias 9-1-1”, la cual dispuso lo siguiente:

“Artículo 1°- Autorízase al Estado, según lo dispuesto por la Ley N° 7566, de 18 de diciembre de 1995 y sus reformas, para segregar un lote del inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad, bajo el sistema de folio real No. 218935 y donarlo al Sistema de Emergencias 9-1-1. El lote por segregar está situado en el distrito 9°, cantón I de la provincia de San José. Según el plano catastrado N° SJ-119664-93, es terreno para construir con un edificio, está ubicado frente a las instalaciones de la terminal del Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, distrito 9°, cantón I de la provincia de San José; mide 3.321,82 m2; linda al Norte y al Oeste con resto reservado, al Sur con calle pública y al Este con calle privada.

Artículo 2°- Desaféctase del dominio y uso públicos el lote descrito en el artículo anterior, para efectos del traspaso respectivo y por medio de la figura de la donación al Sistema de Emergencias 9-1-1, conforme al inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política.”

Ahora bien, por encontrarnos ante una eventual donación de un inmueble entre instituciones de la Administración Pública, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 1 de diciembre del 2022, el cual dispone lo siguiente:

“Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello.”

Conforme a lo dispuesto en esta norma, sería posible la donación de un inmueble entre dos instituciones de la Administración Pública en tanto:

a) el inmueble a donar no esté afecto a un fin público;

b) la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Finalmente, no está de más indicar que deberá cumplirse con los requisitos legales establecidos en el anterior numeral para poder realizar la respectiva donación: resolución o acuerdo motivado por parte del máximo jerarca de la institución que dona, resolución o acuerdo de aceptación tomado por el máximo jerarca de la institución beneficiaria de la donación, avalúo administrativo del inmueble a donar.

IV.- CONCLUSIONES.

La consulta formulada resulta inadmisible, al solicitarse un pronunciamiento sobre un caso concreto, pendiente de definición por parte de esa Administración, como lo es la viabilidad de realizar la donación del inmueble del Partido de San José, Matrícula 511574-000, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

No obstante lo anterior, a modo de colaboración, se procedió a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de las donaciones de inmuebles entre órganos o entidades estatales.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Notaría del Estado