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Dictamen : 188 - del 10/10/2023
10 de octubre de 2023
PGR-C-188-2023
Señora
Angie Cruickshank Lambert
Defensora de los Habitantes
Defensoría de los Habitantes de la República
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a
su oficio DH-0891-2023 del 11 de setiembre último,
por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la remuneración de
las personas que ocupen el cargo de Defensor o Defensora de los Habitantes y de
Defensor o Defensora Adjunta.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Las
consultas que se nos formulan en el oficio DH-0891-2023 aludido son las
siguientes:
“1. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera
profesional a la persona que ocupe el puesto de Defensor o Defensora de los
Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?
2. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera
profesional a aquellas personas que, a la entrada en vigencia de la ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 contemplaba dentro de su
régimen salarial el incentivo de carrera profesional y ha tenido una relación
continua de empleo público y posteriormente es nombrada como Defensor o
Defensora de los Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?”
Con la
gestión se nos remitió el oficio DH-DAJ-845-2023 del 25 de agosto del 2023,
emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Defensoría de los
Habitantes. Ese estudio arribó a las
siguientes conclusiones:
“1. Uno de los presupuestos jurídicos para el
reconocimiento del incentivo salarial denominado carrera profesional en la
Defensoría de los Habitantes antes de la entrada en vigencia de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, era ejercer un puesto que exigiera
para su desempeño como mínimo un grado universitario de bachiller.
2. Con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas, N° 9635, no se reconoce el incentivo salarial de la
carrera profesional para aquellos grados o títulos que son requisito base del
puesto.
3. De conformidad con el principio de indemnidad salarial,
establecido en el artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública, así introducido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, a la entrada en vigencia de esa ley el salario total de las personas
funcionarias no podrá ser disminuido y se respetarán los derechos adquiridos
que ostenten, de modo que aquellas personas trabajadoras acogidas al régimen de
carrera profesional antes del 04 de diciembre de 2018 conservarán la cantidad
de puntos acumulados y reconocidos antes de aquella fecha, en el tanto subsista
la relación de empleo público de manera ininterrumpida.
4. De conformidad con los numerales 4 y 10 de la Ley de la
Defensoría de los Habitantes, N°7319, el puesto de Defensor (a) y Defensor (a)
Adjunto (a) de los Habitantes no requiere como requisito para su desempeño que
la persona tenga un título universitario.
5. El puesto de Defensor/a de los Habitantes y Defensor/a
Adjunto/a no configura el hecho generador para ser beneficiario del incentivo
económico de carrera profesional, por cuanto estos puestos no requieren contar
con un título universitario.
6. Sin perjuicio de lo anterior, si la persona electa como
Defensor (a) y Defensor (a) Adjunto ha venido fungiendo como servidor público y
ha sostenido de manera ininterrumpida una relación laboral con el Estado y
antes del 04 de diciembre de 2018 con la entrada en vigencia de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ya contemplaba dentro de su régimen
salarial el incentivo de carrera profesional, a esa persona se le debe aplicar
el numeral 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y respetarse
el derecho a continuar percibiendo el referido incentivo.
7. A partir del 10 de marzo de 2023, con la entrada en
vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, la contratación para el puesto de
Defensor (a) y Defensor (a) de los Habitantes, como regla general debe
remunerarse bajo el esquema de salario global, por lo que no corresponde el
pago del incentivo salarial denominado carrera profesional.
8. Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo
Público, N°10.159, las nuevas contrataciones de empleo público se regirán bajo
el esquema de remuneración de salario global, y aquellas personas que devenguen
un salario compuesto continuarán con esa modalidad, aún y cuando se realicen
movimientos de personal, siempre y cuando bajo esa modalidad el salario a
percibir sea superior al salario global”.
A
continuación, nos referiremos a los requisitos que deben cumplir las consultas
que se formulen a este órgano asesor de la Administración Pública.
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA POR TRATARSE DE UN CASO
CONCRETO
La función
asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos
requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley
Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982. Entre esos
requisitos se encuentran los siguientes:
1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo
de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean
planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas
jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso
concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión
concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de
otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema
específico cuestionado. Al respecto pueden consultarse, entre muchos
otros, los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero
de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.
Sobre el
tercero de los requisitos mencionados, esta Procuraduría ha sostenido que “...en virtud del efecto vinculante de sus
dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas,
así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se
sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en
efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.
Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única
competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos
sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia
si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.”
(Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005)
Luego, en nuestro pronunciamiento PGR-C-255-2021 del 7 de
setiembre de 2021, reiteramos que “…
la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos
abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni
a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son
vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría
trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de
tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos o de otros órganos
competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo
nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos
corresponden”.
En este
asunto, de la lectura de la consulta que se nos planteó se deduce que está
ligada a un caso concreto, relacionado con la situación salarial de la Defensora
de los Habitantes y de quien llegue a ocupar el puesto de Defensor(a) Adjunto
(a) de los Habitantes, cuyo titular será designado en febrero del próximo año,
según se desprende de la gestión. Por
ello, atender mediante un dictamen vinculante las consultas puntuales que se
nos plantearon implicaría sustituir a la Administración activa en el ejercicio
de competencias que le son propias, como es, la de definir la situación
salarial de funcionarios específicos. De atender consultas con esas características,
estaríamos desaplicando la jurisprudencia administrativa a la que se ha hecho
referencia, lo cual resulta improcedente.
III.- CONCLUSIÓN
Con
fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos planteó resulta inadmisible
por tratarse de un caso concreto.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Mariela Villavicencio Suárez
Procurador
Abogada de Procuraduría
JCMM/MVS/hsc
PGR-C-188-2023
DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES. REQUISITOS DE
ADMISIBILIDAD. CASO CONCRETO.
INADMISIBILIDAD.
La Defensoría de los
Habitantes nos planteó una consulta relacionada con la remuneración de las personas
que ocupen el cargo de Defensor o Defensora de los Habitantes y de Defensor o
Defensora Adjunta.
Específicamente, nos formuló
las siguientes interrogantes:
“1. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera
profesional a la persona que ocupe el puesto de Defensor o Defensora de los
Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?
2. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera
profesional a aquellas personas que, a la entrada en vigencia de la ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 contemplaba dentro de su
régimen salarial el incentivo de carrera profesional y ha tenido una relación
continua de empleo público y posteriormente es nombrada como Defensor o
Defensora de los Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?”
Esta
Procuraduría, en su dictamen PGR-C-188-2023 del 10 de octubre del 2023,
suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, y por Mariela Villavicencio Suárez, abogada de Procuraduría, señaló que de la lectura de la consulta se deduce que está ligada a un
caso concreto, relacionado con la situación salarial de la Defensora de los
Habitantes y de quien llegue a ocupar el puesto de Defensor(a) Adjunto (a) de
los Habitantes, cuyo titular será designado en febrero del próximo año, según
se desprende de la gestión. Por ello,
atender mediante un dictamen vinculante las consultas puntuales que se nos
plantearon implicaría sustituir a la Administración activa en el ejercicio de
competencias que le son propias, como es la de definir la situación salarial de
funcionarios específicos. De atender consultas con esas características,
estaríamos desaplicando la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor,
lo cual resulta improcedente.