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Dictamen : 189 - del 10/10/2023
10 de octubre del 2023
PGR-C-189-2023
Señora
Nayuribe Guadamuz Rosales
Ministra de Cultura y Juventud
Estimada señora:
Con aprobación del
Procurador General de la República, me refiero a su oficio MCJ-DM-0354-2023 del
13 de marzo de 2023, mediante el cual solicita que nos refiramos a “si, de conformidad con las leyes 6377 y 7606, el Museo
Histórico Cultural Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, órgano desconcentrado de
esta Cartera Ministerial, podría: 1. ¿Desarrollar actividades que no se
encuentran definidas en el artículo 3 de la Ley 7606, como por ejemplo
concesión de espacios, o facilitar mecanismos de alianzas público-privadas para
el desarrollo a terceras personas (entidades privadas con o sin fines de
lucro), a efecto de cumplir con los fines públicos encargados por su ley de
creación? 2. Siendo que la Fundación Amigos del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón
Guardia forma parte de la estructura del Consejo Directivo del Museo, ¿podría
la institución otorgar permiso de uso de espacios para el desarrollo de
actividades que permitan la recaudación de fondos en pro de las actividades y
necesidades propias del Museo? ¿Existe algún conflicto de intereses en relación
con esta posibilidad?”
En
cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del
criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y
Juventud.
I.
SOBRE LOS FINES AUTORIZADOS AL
MUSEO DR. RAFAEL ANGEL CALDERÓN GUARDIA
La primera
interrogante que se plantea es sobre la posibilidad del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia de
desarrollar actividades que no se encuentran definidas en el artículo 3 de la
Ley N.° 7606 del 24 de mayo de 1996. Específicamente, se consulta si las
autoridades del museo podrían concesionar espacios o facilitar mecanismos de
alianzas público-privadas con entidades privadas con o sin fines de lucro.
En primer
lugar, debemos señalar que el Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia fue
creado originalmente mediante el Decreto Ejecutivo N.°20499-C del 5 de junio de
1991. Posteriormente, a raíz de una reforma reglamentaria operada mediante el Decreto
Ejecutivo 23376-C del 25 de mayo de 1994, que causó cierto descontento por la
forma en que quedaba integrado el Consejo Directivo, el legislador decidió
darle rango de ley a su creación y funcionamiento para resguardar su
integración (folios 4 y 5 de la exposición de motivos del proyecto de ley
11.975).
Fue así que
se emitió la Ley N.° 7606 del 24 de mayo de 1996, mediante la cual se creó
dicho museo como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Cultura y
Juventud y se le reconoció personalidad jurídica instrumental. Señala el
artículo 1°:
“ARTICULO 1º.- Creación
Se crea el Museo Dr. Rafael Angel Calderón Guardia como órgano de desconcentración
máxima, con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de
Cultura, Juventud y Deportes.”
En cuanto a la sede del museo, el artículo 2° de la ley dejó establecido
que se utilizaría el inmueble declarado monumento nacional según la Ley N.° 6377
del 5 de setiembre de 1979 (antigua casa de habitación del expresidente Rafael
Ángel Calderón Guardia, ubicada en Barrio Escalante de San José), lugar que “se
destinará exclusivamente al Museo”.
Nótese que el legislador
restringió en ese artículo, el uso que podía dársele a las instalaciones, pues
lo limitó exclusivamente a la actividad del propio museo.
Adicionalmente, en el
artículo 3° de la referida ley de creación, se establecieron sus objetivos,
disponiendo:
“El Museo tendrá los siguientes objetivos:
a) Recuperar, conservar y divulgar los
hechos destacados de la vida del ex Presidente de la República y Benemérito de
la Patria Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.
b) Resaltar y reconocer la importancia de
su obra social en beneficio de la sociedad costarricense.
c) Difundir los principios del humanismo
cristiano, con el objetivo de procurar el desarrollo cultural y la promoción
humana, a la luz del pensamiento reformador del Dr. Rafael Angel
Calderón Guardia.
d) Desarrollar y apoyar actividades
tendientes a fortalecer la cultura nacional.
e) Proyectar el Museo en los ámbitos
nacional e internacional.”
Como se observa, la ley estableció objetivos muy específicos
relacionados, en su mayoría, con la divulgación de la vida y la obra del Dr.
Rafael Ángel Calderón Guardia, lo cual se desprende de la exposición de motivos
del proyecto que sirvió de base a la Ley N.° 7606, al señalar:
“La importancia de la entidad creada, trasciende cualquier interés
político partidista, ya que los fines que persigue se insertan en las mejores
tradiciones del costarricense y en la necesidad
de que las generaciones actuales y las futuras, que no vivieron la rica
e intensa obra social y económica, desarrollada a través de la visionaria y
patriótica acción del Benemérito Dr. Rafael Angel
Calderón Guardia, en favor de las grandes mayorías, sean informadas de sus
obras y de la profunda inspiración social cristiana de su gestión.” (Folio 2 del proyecto de ley)
Sin perjuicio de ese fin específico que le fue asignado, el Museo
también cuenta con objetivos más generales como desarrollar y apoyar
actividades que fortalezcan la cultura nacional y proyectarse en el ámbito
nacional e internacional.
Para cumplir con los anteriores objetivos el Museo podrá, de acuerdo al
artículo 4° de la citada ley, realizar actividades de difusión cultural y
artística, intercambio y formación académicos, así como investigación y
divulgación.
En el artículo 5 de la ley de creación del Museo se indica que será
administrado por un Consejo Directivo, el cual tendrá las funciones que
establece el artículo 6, que son:
ARTICULO 6º.-
Funciones del Consejo Directivo
El Consejo Directivo desempeñará las
siguientes funciones:
a) Velar por
la buena administración y el funcionamiento del Museo Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.
b) Recomendar
el nombramiento del Director y del Subdirector del Museo; así como del
personal.
c) Proponer el
anteproyecto de presupuesto del Museo al Ministro de Cultura, Juventud y
Deportes.
d) Administrar
el Museo dictando las disposiciones necesarias para conservar, guardar y
adquirir objetos y mantener el equipo y mobiliario del inmueble.
e) Aprobar
la programación de las actividades del Museo.
f) Presentar
anualmente, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, un informe de las
actividades del Museo.
g) Recomendar,
al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, la celebración de convenios que
contribuyan a los fines de esta ley.
(El
resaltado no es del original).
Como
puede observarse, las funciones encomendadas al Consejo Directivo del museo son
específicas, algunas de ellas en lo fundamental son competencias decisorias o deliberativas que vienen a materializar la desconcentración de las atribuciones
fijadas en el artículo 3 ya comentado y que permiten llevar a cabalidad la
buena administración del museo. Pero, además, se le otorga al Consejo Directivo
la posibilidad de recomendar al Ministerio de Cultura la realización de
convenios que contribuyan a alcanzar los fines de la ley.
Las autoridades del Museo Dr.
Rafael Ángel Calderón Guardia tienen total autonomía de decisión en las
materias concernientes a la vigilancia para la buena administración y
funcionamiento del Museo, sobre el dictado de disposiciones para la
conservación, guarda y adquisición y mantenimiento de equipo y mobiliario, en
la programación de las actividades, así como en la presentación del informe de
sus actividades al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. El despliegue de
estas tareas debe estar ligado a los fines autorizados en la Ley 7606, por lo
que deberá manifestarse en la recuperación, conservación y divulgación de los
hechos destacados de la vida del ex Presidente Dr. Rafael Ángel Calderón
Guardia, así como resaltar y reconocer la importancia de su obra social,
difundiendo los principios del humanismo cristiano, además, desarrollando y
apoyando actividades tendientes a fortalecer la cultura nacional y finalmente
proyectar al museo en los ámbitos nacional e internacional.
Las atribuciones antes
descritas, son las que manifiestan efectivamente el poder de decisión y la
desconcentración máxima del Museo, las que deben ser llevadas a cabo por el
Consejo Directivo y ejecutadas por el Director y Subdirector, sin injerencia
alguna del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, salvo en lo que se
refiere a la suscripción de convenios, pues el legislador le
otorgó a las autoridades del museo únicamente la posibilidad de “recomendar” al
Ministerio en esta materia.
Es precisamente esa
autorización legal que tiene el Museo de recomendar al Ministerio la
realización de convenios, lo que lleva a la posibilidad de que la norma
legal sea reglamentada por el Poder Ejecutivo, para regular qué tipo de
convenios podrían realizarse. Sería en una eventual norma reglamentaria
donde pueda determinarse, como sucede con otros museos nacionales, si existe la
posibilidad de realizar convenios con terceros y, específicamente con
particulares o en alianzas público-privadas, siempre y cuando se garantice el
cumplimiento de los fines expresamente autorizados por el legislador y que el
inmueble no se desnaturalice del fin que fue creado, sea la actividad de museo,
tal como lo autorizan los artículos legales ya mencionados.
Partiendo de ese marco
normativo, debemos señalar que la consulta que se plantea no es clara en cuanto
refiere a la posibilidad de “concesión de espacios, o facilitar mecanismos de alianzas
público-privadas para el desarrollo a terceras personas”, sin embargo, de manera general, debemos
señalar que, a través de una norma reglamentaria del Poder Ejecutivo, podrían
regularse los supuestos en que podrían realizarse convenios con terceros, en
los términos autorizados legalmente.
Debe recordarse que el principio de legalidad de la Administración consagrado en
el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado también en el
artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la
actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que
le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa,
lo siguiente:
“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no
pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”
“Artículo 11.-
1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo
podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se
considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al
menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”
Consecuentemente,
a partir del principio de legalidad, tendría que reglamentarse la autorización
dada en el artículo 6 inciso g) de la Ley, para que se determine bajo qué
circunstancias podría el Museo proponer y el Ministerio autorizar la
realización de convenios con terceros.
Adicionalmente,
debe considerarse que mediante la Ley N.°6377 del 5 de setiembre de 1979, se
otorgó al inmueble que ocupa el Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia valor histórico
arquitectónico. Con ello, además, el inmueble quedó también sometido a las
limitaciones que establece la Ley N.° 7555 del 4 de octubre
de 1995, de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica y su reglamento
y, en caso de que se considere alterar, modificar o construir en el inmueble,
debe consultarse al Centro de Investigación y Conservación del Ministerio de
Cultura y Juventud. De ahí que la reglamentación que se emita para la
suscripción de los convenios, también queda sometida a las limitaciones
dispuestas para el régimen de patrimonio histórico arquitectónico.
II. SOBRE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO
AUTORIZADAS AL MUSEO DR. RAFAEL ANGEL CALDERÓN GUARDIA
La segunda interrogante que se plantea
en la presente consulta, tiene relación con la posibilidad del Museo Dr. Rafael
Ángel Calderón Guardia de autorizar actividades que permitan recaudar fondos en
pro de las actividades y necesidades propias del museo.
Sobre el particular, debemos señalar
que la Ley N.° 7606, además de la desconcentración máxima reconocida al Museo, le
concedió autonomía presupuestaria, la que se desprende no sólo del artículo 1° que le otorga personalidad
jurídica instrumental, sino también de los artículos 8° y 9° que señalan:
ARTICULO 8º.- Financiamiento
El Poder Ejecutivo tomará las previsiones
presupuestarias requeridas para el desarrollo normal del Museo y el
cumplimiento de sus objetivos.
ARTICULO 9º.- Autorización
A fin de cumplir con esta ley, se autoriza
a las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y los demás
entes estatales para prestar colaboración económica y técnica al Museo Dr.
Rafael Angel Calderón Guardia.
La normativa mencionada evidencia que el Museo cuenta con absoluta
independencia para administrar y disponer su presupuesto, aunque las fuentes
principales de financiamiento previstas por el legislador, son las provenientes
del presupuesto nacional y las colaboraciones económicas que puedan darle las
instituciones autónomas, semiautónomas, las municipalidades y los demás entes
estatales.
Eso queda reforzado en el artículo 6 inciso c) de su ley de creación que
señala como función del Consejo Directivo:
“Proponer el anteproyecto de presupuesto
del Museo al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.”
Como se observa, la fuente de
financiamiento principal del Museo es el presupuesto nacional, sin perjuicio de
los aportes institucionales que puedan realizarse por otras entidades públicas,
lo cual quedó evidenciado también en el trámite legislativo.
Si
analizamos las actas del proyecto de ley 11.975, que
sirvió de antesala a la Ley 7606, se desprende la discusión generada a partir
de la intervención de la diputada Valverde Acosta sobre el tema del
financiamiento del Museo. La señora diputada indicó:
“(…)
Sin
embargo, no sé cómo explicarlo, no es que yo quiera hablar en contra, voy a
votar el proyecto a favor, pero el hecho de que el Estado se obligue a
financiarlo, no estoy completamente segura. Quiero que me expliquen más sobre
este tema.
Los museos normalmente tienen o no
tienen nombre o están dedicados a una situación general. No me queda claro de
la lectura del proyecto, en qué términos está la situación actual y cómo sería
que eso se consolida. “ (folio 99 del proyecto de ley)
Ante esa duda, el diputado Fernández Alvarado
señaló:
“La impresión que tengo al estar en la
Comisión dictaminadora, Diputada Acosta, es que se crea un ente con
capacidad jurídica instrumental. Se deja la puerta abierta por si ocupa
algún tipo de donación. No es realmente una obligación. Es una autorización
para que se le puede prestar colaboración económica y técnica, porque hacer un
ente, con una entidad jurídica instrumental, requiere que esa autorización
quede previa y expresa para que se pueda aplicar.
Incluso en la Comisión, inicialmente, hubo
que hacer correcciones sugeridas por el señor Letrado. Las modificaciones se
hicieron para ajustarla y que se pudiera dar que los entes quedaran
autorizados, no obligados, porque también está adscrito al Ministerio de
Cultura, por lo que va a haber una intercomunicación de ayudas y como se
creó una persona jurídica, había que dejar la autorización y no en sí la
obligación para la colaboración (folio 100 del
proyecto de ley, la negrita no es del original)
En la misma línea, el diputado
Chaves Olivares indicó:
“En este momento,
el Museo está incluido en el presupuesto del Ministerio de Cultura. Creo que
algún personal del Ministerio trabaja en el Museo.
En el proyecto de
ley lo que se deja claro es que conserva lo que el Ministerio le está
aportando al Museo Calderón Guardia. Se deja contemplado, que “el Poder
Ejecutivo hará las previsiones presupuestarias necesarias, para el normal
desenvolvimiento”, porque hay un guarda o personas que son del Ministerio, que
trabajan -no sé si existirán actualmente, pero si ha habido- y también, algún
renglón presupuestario que siempre se le ha dado a ese Museo.” (idem)
Ante dichas aclaraciones, la diputada
Valverde Acosta cerró la discusión indicando:
“Gracias Diputado Chaves. Creo que esa
era la pregunta exactamente, porque entiendo, diputado Fernández que lo que se
hace es crear una persona jurídica funcional y que se faculte a las
instituciones autónomas.
En lo que no estaba completamente
segura, era precisamente en el artículo 8 que dice que: “el Poder Ejecutivo,
hará las previsiones” o sea, el Estado se obliga a mantener el Museo. Lo
que el Diputado Chaves me responde que se consolida lo que ya está”. (idem)
Como se observa, el legislador quería dotar al Museo de personalidad jurídica instrumental para que administrara su propio presupuesto, pensando en que siguiera recibiendo la partida presupuestaria que ya obtenía del Ministerio de Cultura a la fecha de aprobación de la ley. Además, dejó autorizadas las donaciones, pero por parte de las instituciones públicas mencionadas en la norma.
La Ley no señala expresamente otras fuentes de financiamiento, sin embargo, el legislador sí autorizó de manera amplia la realización de convenios, tal como hemos venido señalando. Esa autorización genérica establecida en el numeral 6 inciso g) que comentamos, no se limita a la realización de determinados convenios, sino que es una autorización general que puede ser reglamentada.
Es
por ello, que la recaudación de fondos a través de convenios que permitan el
uso de espacios, en pro de las necesidades y actividades propias del museo,
podría ser reglamentada por el Poder Ejecutivo siempre que se respeten los
fines legales autorizados por el legislador. Es precisamente en dicha
reglamentación donde eventualmente deben regularse los eventuales conflictos de
interés que puedan surgir.
III.
CONCLUSIÓN
De lo dispuesto en las Leyes 7606 y 6377, debemos concluir lo siguiente:
a) La finalidad del Museo Rafael
Ángel Calderón Guardia está ligada a la recuperación, conservación y
divulgación de los hechos destacados de la vida del ex Presidente Dr. Rafael
Ángel Calderón Guardia, así como resaltar y reconocer la importancia de su obra
social, difundiendo los principios del humanismo cristiano, además,
desarrollando y apoyando actividades tendientes a fortalecer la cultura
nacional y finalmente proyectar al museo en los ámbitos nacional e
internacional;
b) El artículo 6 inciso g) de la
Ley 7606 autoriza al Consejo Directivo del Museo Rafael Ángel Calderón Guardia
la posibilidad de recomendar al Ministerio de Cultura la realización de
convenios que contribuyan a alcanzar los fines de la ley;
c) Dado lo anterior, el Poder
Ejecutivo podría reglamentar lo dispuesto en dicha disposición legal para que se determine bajo qué
circunstancias podría el Museo proponer y el Ministerio autorizar la
realización de convenios con terceros, incluyendo la utilización de espacios
para el cumplimiento de los fines legales autorizados por el legislador. De
igual forma, podría reglamentarse la posibilidad de recaudación de
fondos a través de convenios que permitan el uso de esos espacios, en pro de
las necesidades y actividades propias del museo;
d) Lo anterior, siempre y cuando
no se desnaturalice la actividad del museo, los fines autorizados en la ley y
se respeten las limitaciones dispuestas en cuanto a las edificaciones
declaradas patrimonio histórico cultural.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
C. Consejo Directivo
Museo Dr. Rafael Ángel
Calderón Guardia
Director Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia
PGR-C-189-2023
MUSEO
CALDERÓN GUARDIA. FIN PÚBLICO. PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL. CONCESIÓN DE
ESPACIOS EN EL MUSEO. SUSCRIPCIÓN DE CONVENIOS. POTESTAD REGLAMENTARIA.
La señora Nayuribe Guadamuz Rosales, Ministra de Cultura y
Juventud solicita nos
refiramos a “si, de conformidad con las leyes 6377 y 7606, el Museo
Histórico Cultural Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, órgano desconcentrado de
esta Cartera Ministerial, podría: 1. ¿Desarrollar actividades que no se
encuentran definidas en el artículo 3 de la Ley 7606, como por ejemplo
concesión de espacios, o facilitar mecanismos de alianzas público-privadas para
el desarrollo a terceras personas (entidades privadas con o sin fines de
lucro), a efecto de cumplir con los fines públicos encargados por su ley de
creación? 2. Siendo que la Fundación Amigos del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón
Guardia forma parte de la estructura del Consejo Directivo del Museo, ¿podría
la institución otorgar permiso de uso de espacios para el desarrollo de
actividades que permitan la recaudación de fondos en pro de las actividades y
necesidades propias del Museo? ¿Existe algún conflicto de intereses en relación
con esta posibilidad?”
Mediante
dictamen PGR-C-189-2023 del 10 de octubre del 2023, suscrita por
la Procuradora Silvia Patiño Cruz se concluyó lo siguiente:
a) La finalidad del Museo Rafael
Ángel Calderón Guardia está ligada a la recuperación, conservación y
divulgación de los hechos destacados de la vida del ex Presidente Dr. Rafael
Ángel Calderón Guardia, así como resaltar y reconocer la importancia de su obra
social, difundiendo los principios del humanismo cristiano, además, desarrollando
y apoyando actividades tendientes a fortalecer la cultura nacional y finalmente
proyectar al museo en los ámbitos nacional e internacional;
b) El artículo 6 inciso g) de la
Ley 7606 autoriza al Consejo Directivo del Museo Rafael Ángel Calderón Guardia
la posibilidad de recomendar al Ministerio de Cultura la realización de
convenios que contribuyan a alcanzar los fines de la ley;
c) Dado lo anterior, el Poder
Ejecutivo podría reglamentar lo dispuesto en dicha disposición legal para que se determine bajo qué
circunstancias podría el Museo proponer y el Ministerio autorizar la
realización de convenios con terceros, incluyendo la utilización de espacios
para el cumplimiento de los fines legales autorizados por el legislador. De
igual forma, podría reglamentarse la posibilidad de recaudación de
fondos a través de convenios que permitan el uso de esos espacios, en pro de
las necesidades y actividades propias del museo;
d) Lo anterior, siempre y cuando
no se desnaturalice la actividad del museo, los fines autorizados en la ley y
se respeten las limitaciones dispuestas en cuanto a las edificaciones
declaradas patrimonio histórico cultural.