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Dictamen : 185 - del 06/10/2023
06 de octubre del 2023
PGR-C-185-2023
Ingeniera
Beatriz Guzmán Meza
Secretaria a.i
Junta Directiva
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General Adjunto por ministerio de ley, Ricardo Vargas Vásquez, en virtud del
artículo 12, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica (N.°6815 del 27 de
setiembre de 1982), me refiero al oficio SJD-1277-2023
del 21 de junio de 2023, mediante el cual pone en conocimiento de este órgano
asesor lo resuelto por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social en el artículo 8° de la sesión N° 9298, celebrada el 1 de diciembre de
2022, en el cual se acordó solicitar a esta Procuraduría un dictamen favorable,
según lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley
General de la Administración Pública, a
efectos de declarar la nulidad del informe de inspección N.°
1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del 27 de diciembre de 2017 y la
resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R de las 14:15 horas del 08 de
febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea
Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte, así como la resolución
administrativa GF-6.054-18 de las 13:30 horas del 13 de diciembre de 2018,
emitida por la Gerencia Financiera de la CCSS, actos dictados en perjuicio del
señor xxx.
I.
ANTECEDENTES
De importancia
para referirnos a la solicitud de dictamen planteada deben considerarse los
siguientes hechos de relevancia:
a) El 12 de setiembre de 2017, la Subárea de
Gestión Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte, emitió traslado de cargos en
contra del Sr. xxx, por considerar que debió reportar los periodos ingresados
por concepto de alquileres que comprenden de marzo de 2005 a setiembre de 2007
y de octubre de 2009 a setiembre de 2016, otorgándosele un plazo de 10 días
hábiles para ofrecer las pruebas de descargo o las alegaciones que considerara
pertinentes (folios 42 al 45 del expediente);
b) El 27 de setiembre de 2017, el señor xxx se opuso al traslado de
cargos alegando la improcedencia de los cobros al confundirse los ingresos de
alquileres como salarios e interpuso una nulidad absoluta y prescripción ante
la Subárea Gestión Servicios de Inspección y
Cobranza, de la Dirección Regional de Sucursales Huetar
(folios 47 al 75 del expediente);
c) Mediante informe de inspección 1360-02554-2017-I
de las diez horas con quince minutos del 27 de diciembre de 2017,
funcionarios de la Subárea Gestión Servicios de
Inspección y Cobranza, de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, ratificaron el traslado de cargos y
confeccionaron factura al señor xxx para los periodos comprendidos de marzo del
2005 a setiembre del 2007 y de octubre del 2009 hasta setiembre del 2016
(folios 97 al 139 del expediente);
d) El 8 de enero de 2018, el señor xxx interpuso recurso de revocatoria
con apelación en subsidio y nulidad concomitante en contra del informe de
inspección N°1360-02554-2017-I, solicitando además la prescripción de las
cuotas anteriores a setiembre 2017 (folios 185 al 222 del expediente);
e) Mediante resolución 1360-00287-2018-R de
las 14:15 horas del 8 de febrero de 2018, la Jefe de la Subárea
Gestión Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte declaró sin lugar el recurso
de revocatoria, señalando que los ingresos por alquileres están afectados a
cargas sociales (folios 224 al 276 del expediente);
f) El 7 de mayo de 2018, recibido en la Comisión de Apelaciones de
la Gerencia Financiera de la CCSS, el señor xxx amplió los alegatos presentados
mediante el recurso de revocatoria (folios 280 al 289 del expediente);
g) Por resolución GF-6.053-18 de las 13:30
horas del 12 de diciembre de 2018, notificada el 12 de marzo de 2019, el Gerente de la Gerencia
Financiera rechazó el recurso de apelación interpuesto por el Sr. xxx, dando
por agotada la vía administrativa (folios 290 al 295)
h) El 19 de agosto de 2019, el señor xxx canceló bajo protesta a la
Caja Costarricense de Seguro Social la suma requerida y el 21 de junio de 2022,
el señor xxx, solicitó a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social la repetición de lo adeudado a través de un recurso de revisión
(documento adjunto);
i) Mediante oficio GA- DJ- 8920- 2022 del
28 de noviembre de 2022, la Asesoría Jurídica de la CCSS recomendó a la
Junta Directiva solicitar a esta Procuraduría el dictamen favorable dispuesto
en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública para anular
los siguientes actos administrativos: informe de inspección N.° 1360-02554-2017-I
de las 10:15 horas del 27 de diciembre de 2017, resolución administrativa No.
1360-00287-2018-R de las 14:15 horas del 08 de febrero de 2018, ambos emitidos
por la Subárea Gestión de Servicios de Inspección y
Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar
Norte, así como la resolución administrativa GF-6.054-18 de las 13:30
horas del 13 de diciembre de 2018 de la Gerencia Financiera de la
CCSS. (documento adjunto a la solicitud)
j) Por acuerdo adoptado en el artículo 8°
de la sesión N° 9298, celebrada el 1 de diciembre de 2022, la Junta
Directiva de la CCSS acordó solicitar a esta Procuraduría un dictamen
favorable, según lo dispuesto en el artículo 183
de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de declarar la nulidad del informe de
inspección N.° 1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del 27 de diciembre de 2017
y la resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R de las 14:15 horas del 08
de febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea
Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte, así como la resolución
administrativa GF-6.054-18 de las 13:30 horas del 13 de
diciembre de 2018, emitida por la Gerencia Financiera de la CCSS, actos
dictados en perjuicio del señor xxx por supuestamente adeudar cuotas de la
seguridad social por concepto de alquileres (documento adjunto).
k) Por oficio GA-DJ-7303-2023 del 19 de
setiembre de 2023, la Asesoría Jurídica de la CCSS, recomendó a la Junta Directiva
de dicha institución, corregir el error material contenido en el acuerdo
adoptado en el artículo 8° de la sesión N° 9298, celebrada el 1 de diciembre de
2022, para que se tuviera por establecido que los actos a anular son los
siguientes: informe de inspección N.° 1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del
27 de diciembre de 2017 y la resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R
de las 14:15 horas del 08 de febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la
Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así
como la resolución administrativa GF-6.053-18 de las 13:30 horas
del 12 de diciembre de 2018, emitida por la Gerencia Financiera
de la CCSS (documento adjunto)
l) Mediante el oficio SJD-2038-2023 del 27 de
setiembre de 2023, se remitió a esta Procuraduría lo acordado por la Junta
Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el artículo 31° de la
sesión N° 9366, celebrada el 21 de setiembre de 2023, a efectos de corregir el
error material contenido en el acuerdo adoptado en el artículo 8° de la sesión
N° 9298, celebrada el 1 de diciembre de 2022, para que se tuviera por
establecido que los actos a anular son los siguientes: informe de inspección
N.° 1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del 27 de diciembre de 2017 y la
resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R de las 14:15 horas del 08 de
febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea
Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte, así como la resolución
administrativa GF-6.053-18 de las 13:30 horas del 12 de
diciembre de 2018, emitida por la Gerencia Financiera de la CCSS (documento
adjunto)
II. LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LOS ACTOS DESFAVORABLES AL ADMINISTRADO Y
EL CASO CONCRETO
La
Administración se encuentra obligada a anular de oficio los actos absolutamente
nulos, pues así lo dispone el artículo 174 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP).
Dicha ley
regula, además, los procedimientos necesarios para declarar esa nulidad, siendo
uno de ellos destinado a la declaratoria de nulidades de actos desfavorables
al administrado. Al respecto, señala el artículo 183:
“Artículo 183.-
1) La administración conservará su potestad para anular o declarar de
oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el
administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones
procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del
administrado y sus derechos.
2) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este
artículo no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por
la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la
República.
(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de
abril de 2006,).
3) Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de
este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios
de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá
acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal
Contencioso-Administrativo.”
(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de
abril de 2006,).”
(Así
reformado por el artículo 47 (actual 50) de la ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, Nº 6815 de 27 de setiembre de
1982) (La negrita no es del original)
A
partir de lo dispuesto en dicho artículo, hemos señalado que para que pueda
declararse la nulidad de un acto que perjudica a un administrado, debe estar
firme, además, que el acto esté viciado de nulidad absoluta o relativa.
Para
estos supuestos la ley no señala un plazo de caducidad ni la necesidad de
seguir un procedimiento administrativo con audiencia al interesado, como sí se
estableció para la anulación de los actos favorables al administrado (artículo
173 LGAP) pero, en ambos supuestos, el legislador optó por establecer la
necesidad de requerir el dictamen previo de esta Procuraduría.
A través del
dictamen de este órgano asesor, se pretende
evitar que, mediante la anulación de un acto válido, se otorguen a
los particulares beneficios que no les corresponden, por lo que se convierte en
una
garantía de protección del interés público, evitando abusos o errores de la
Administración (Dictamen N.° C-064-2007 de 28 de febrero de 2007 y en igual
sentido el N.° C-389-2006 de 4 de octubre de 2006).
En este caso, tal como se desprende
del apartado de antecedentes que hemos citado anteriormente, a partir de
informes de inspección realizados por la Subárea de Gestión de Servicios de
Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la Caja Costarricense de Seguro Social, se
realizó un traslado de cargos al señor xxx, por considerar que debió reportar los periodos
ingresados por concepto de alquileres que comprenden de marzo de 2005 a setiembre
de 2007 y de octubre de 2009 a setiembre de 2016, otorgándole un plazo de 10
días hábiles para ofrecer las pruebas de descargo o las alegaciones que
considerara pertinentes (folios 42 al 45 del expediente);
El
afectado ejerció su defensa a partir de la presentación de los recursos de
revocatoria y apelación en subsidio, los cuales fueron rechazados
respectivamente mediante las resoluciones 1360-00287-2018-R de las 14:15 horas del 8 de febrero de 2018, de la Jefe de la Subárea
Gestión Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte y GF-6.053-18 de las 13:30
horas del 12 de diciembre de 2018, del Gerente de la Gerencia Financiera de
la CCSS. Esto evidencia que el acto administrativo
quedó firme, cumpliéndose con el primer requisito derivado del artículo 183 de
la Ley General de la Administración Pública.
Además,
los actos que se pretenden anular resultan desfavorables a los intereses
del señor xxx, pues se le requirió el
pago de montos supuestamente adeudados a la seguridad social como trabajador
independiente, derivados de una actividad de alquileres. La existencia de un
acto desfavorable, cumple también con lo regulado en el numeral 183 de
comentario.
Adicionalmente,
si valoramos el fondo del asunto, se observa que, en este caso, existe una
nulidad que puede ser declarada de oficio por la Administración, pues al señor xxx se le imputó un supuesto adeudo con la CCSS, a pesar de que la
reglamentación en esta materia establece a los alquileres como renta pasiva y,
en consecuencia, no susceptible de generar la obligación de pago de las cuotas
de la seguridad social.
Al respecto, el Reglamento
N.° 7877-3 del 5 de agosto de 2004, Reglamento para la Afiliación de los
Trabajadores Independientes, vigente al momento del traslado de cargos hecho al
señor xxx, establecía que la cobertura y cálculo de
las cuotas de la seguridad social aplicaban para “los trabajadores
independientes manuales o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún
tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos”, supuesto en el
cual no pueden ser comprendidas las rentas pasivas.
Lo anterior, fue dispuesto con mayor contundencia y claridad en el
Reglamento 9257-A del 5 de mayo de 2022, Reglamento para el aseguramiento
contributivo de los trabajadores independientes, que derogó el anterior y se
encuentra vigente en la actualidad, el cual dispone de manera expresa:
“Artículo 11.-Exclusión de rentas pasivas. Los ingresos
derivados de las rentas pasivas no se consideran ingresos de los trabajadores
independientes que estén sujetos a las contribuciones de los seguros sociales.
En
esta categoría se encuentran: ingresos por certificados de inversión, avales,
dividendos, intereses no derivados de una actividad laboral o profesional,
arrendamiento de licencias o patentes; intereses de inversiones financieras;
otras formas de distribución de utilidades; dietas por participación en órganos
colegiados e ingresos por alquileres.”
Partiendo de lo anterior, la
Administración tiene la potestad de revisar de oficio los actos administrativos
desfavorables a los administrados que estén viciados de nulidad, por lo que lo
que corresponde es emitir un dictamen favorable para que se anulen los actos
cuya nulidad solicita la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social.
III. CONCLUSIÓN
En virtud de lo expuesto, se
emite dictamen favorable a partir de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley
General de la Administración Pública, para que se anulen los actos
administrativos plasmados en el informe
de inspección N.° 1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del 27 de diciembre de
2017 y la resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R de las 14:15 horas
del 08 de febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea
Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de
Sucursales Huetar Norte, así como la resolución
administrativa GF-6.053-18 de las 13:30 horas del 12 de diciembre de 2018,
emitida por la Gerencia Financiera de la CCSS.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-185-2023
NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DESFAVORABLES AL ADMINISTRADO. ARTICULO 183 LGAP. NULIDAD RELATIVAS Y ABSOLUTAS. REVISIÓN OFICIOSA DE LA ADMINISTRACIÓN.
La ingeniera Beatriz Guzmán Meza, Secretaria a.i de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social pone en conocimiento de este órgano asesor lo resuelto por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 8° de la sesión N° 9298, celebrada el 1 de diciembre de 2022, en el cual se acordó solicitar a esta Procuraduría un dictamen favorable, según lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de declarar la nulidad del informe de inspección N.° 1360-02554-2017-I de las 10:15 horas del 27 de diciembre de 2017 y la resolución administrativa N.° 1360-00287- 2018-R de las 14:15 horas del 08 de febrero de 2018, ambos emitidos por la Subárea Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución administrativa GF-6.054-18 de las 13:30 horas del 13 de diciembre de 2018, emitida por la Gerencia Financiera de la CCSS, actos dictados en perjuicio del señor xxx.
Mediante dictamen PGR-C-185-2023 del 6 de octubre de 2023, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se emitió dictamen favorable a partir de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública por cumplirse los presupuestos legales.