Dictamen : 187 - del 09/10/2023

09 de octubre del 2023

PGR-C-187-2023

Señora

Karol Valverde Miranda

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Desamparados

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° CM-SC-03-56-2022 de fecha 14 de setiembre de 2022, mediante el cual se hizo de nuestro conocimiento el acuerdo N° 3 adoptado en la sesión N° 56-2022, celebrada por el Concejo Municipal de Desamparados el día 13 de setiembre 2022, en el que se dispuso lo siguiente:

“El Concejo Municipal de Desamparados, acuerda consultar a la Procuraduría General de la República, cuál es el órgano u órganos con competencia para instruir los procedimientos administrativos ordinarios tendientes a investigar a los miembros de juntas administrativas y juntas de educación de conformidad con el ordenamiento jurídico.”

Al oficio de referencia se adjuntó el dictamen N° 36-ALCM-MD-2022 suscrito por el señor Josué Arturo Bogantes Carvajal, en su condición de asesor legal de esa municipalidad, el cual afirma que “le corresponde al Supervisor del Centro Educativo realizar la investigación correspondiente, pero ya no bajo los términos que antes disponían los artículos del 23 al 28 del Reglamento –pues fueron anulados–, siendo que en dicha fase de instrucción, deberá adoptar el seguimiento del procedimiento establecido a partir del artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a remitir el asunto ante el Concejo Municipal; al menos estos procedimientos deberán tramitarse mediante el esquema del procedimiento administrativo ordinario, hasta que el legislador no disponga regular un procedimiento especial en una norma de alcance legal.”

Vistos los términos de su consulta, debe advertirse que la Municipalidad de Goicoechea planteó ante esta Procuraduría la misma inquietud que aquí nos ocupa, e incluso se adjuntó un criterio legal en igual sentido, rendido también por el señor Bogantes Carvajal, en dicha oportunidad como asesor legal externo de la Municipalidad de Goicoechea.

Así las cosas, es preciso indicar que mediante nuestro dictamen N° PGR-C-126-2023 de fecha 3 de julio del 2023, atendimos la mencionada consulta de la Municipalidad de Goicoechea, de tal suerte que corresponde entonces contestar la inquietud planteada en iguales términos a los indicados en el citado dictamen, tal como pasamos a desarrollar en los siguientes apartados.

I.- NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y JUNTAS DE EDUCACIÓN

Como ya ha señalado esta Procuraduría General en anteriores ocasiones, las juntas de educación se originan en lo dispuesto por la Ley Fundamental de Educación (N° 2160 de 25 de setiembre de 1957), que ha establecido que, en cada distrito escolar, deba existir una junta de educación nombrada por la municipalidad del correspondiente cantón. Esto, en los siguientes términos:

“ARTICULO 41.-

En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.”

Otro aspecto de importancia, como más adelante se verá, es que el artículo 42 de la Ley Fundamental de Educación señala expresamente que las juntas de educación son órganos auxiliares de la respectiva municipalidad, como sigue:

“ARTICULO 42.-

Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.”

En concordancia con lo anterior, el artículo 43 de ese mismo cuerpo normativo establece que corresponde a la municipalidad respectiva nombrar a los miembros de las juntas administrativas y las juntas de educación, con base en las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes:

“ARTICULO 43.-

Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.

Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.”

Por su parte, el artículo 44 de la misma Ley Fundamental de Educación, establece lo siguiente:

“ARTICULO 44.-

El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros.”

A pesar de lo dispuesto en esa norma, es lo cierto que esa materia ha venido siendo regulada por vía de reglamento (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas)[1], que actualmente corresponde al Decreto Ejecutivo N° 38249, el cual vino a establecer, entre muchos otros aspectos, la competencia y el procedimiento a seguir para destituir a los integrantes de esos órganos colegiados que hubiesen incurrido en una infracción que amerite su separación del cargo, tema este último que es el que nos interesa en la presente consulta y que pasamos a detallar en el siguiente apartado.

II. DESTITUCIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y JUNTAS DE EDUCACIÓN. ANULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO REGLAMENTARIO Y SITUACIÓN ACTUAL.

El ya citado Decreto Ejecutivo N° 38249 había creado un procedimiento especial en esta materia, sobre lo cual reviste suma importancia recalcar que, en ese diseño, se había atribuido la competencia al supervisor del centro educativo, para que, luego de recibir una denuncia, procediera a levantar una investigación y seguir un procedimiento sumario que podría desembocar en la remisión del respectivo expediente al Concejo Municipal con la solicitud de destitución, a fin de que este último resolviera lo correspondiente en orden a tal solicitud. Lo anterior, en los siguientes términos:

“Artículo 25.-El Supervisor del Centro Educativo será el responsable de realizar una investigación sumaria con el fin de determinar la existencia real de los hechos denunciados. Para tales efectos podrá contar con el apoyo técnico del Departamento de Servicios Administrativos y Financieros. Si existiere mérito, le trasladará la acusación al denunciado y se le concederá audiencia por cinco días hábiles para que se manifieste al respecto y ejerza el derecho de defensa; de no haber mérito se procederá a archivar la denuncia y a realizar a los interesados la comunicación respectiva.

Artículo 26.-La investigación sumaria deberá concluirse en el plazo máximo de un mes calendario, contado a partir de la recepción de la denuncia. La inacción u omisión por parte del Supervisor del Centro Educativo, según lo indicado en el artículo anterior, será considerado incumplimiento de funciones.

Artículo 27.-Una vez concluida la investigación sumaria, el Supervisor del Centro Educativo pondrá el expediente en conocimiento del Jefe de Servicios Administrativos y Financieros, con sus recomendaciones y observaciones incluidas.

Artículo 28.-En caso que se reciba una recomendación de destitución de la Junta o de alguno de sus miembros, el Jefe de Servicios Administrativos y Financieros verificará el cumplimiento del procedimiento establecido en los artículos precedentes. Asimismo, en un plazo máximo de cinco días hábiles, remitirá el expediente al Concejo Municipal con la solicitud de destitución, para que el Concejo Municipal proceda según corresponda.”

Artículo 94.-En su relación con las Juntas, el Supervisor de Centros Educativos tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

(…)

f) Realizar investigaciones sumarias sobre las denuncias que se presenten y comunicar los resultados al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros.

No obstante, todas esas normas fueron impugnadas mediante una acción de inconstitucionalidad, dentro de la cual, al rendir el informe dentro del expediente de la Sala Constitucional N° 20-11425-007-CO, esta Procuraduría General señaló lo siguiente:

“Debe insistirse en que ni la Ley Fundamental de Educación ni el Código de Educación, ni ninguna otra norma de rango legal, han creado ni regulado un procedimiento especial –distinto del procedimiento administrativo ordinario del artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública– para destituir a los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas. Tampoco se ha promulgado, hasta la fecha, la Ley especial prevista en el artículo 44 de la Ley Fundamental de Educación que debía regular, de forma completa –y que, por tanto, podía regular el procedimiento sancionatorio respectivo- el régimen jurídico aplicable a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de las instituciones de educación media.

Así las cosas, es claro y evidente que el procedimiento vigente que actualmente se debe sustanciar para destituir a los miembros, tanto de las Juntas de Educación como de las Juntas Administrativas, ha sido de exclusiva factura reglamentaria, pues ha sido creado, ex novo, por los artículos 94.f, 25, 26, 27 y 28 del Decreto Ejecutivo N.° 38249 de 10 de febrero de 2014. Esto, por supuesto, constituiría un quebranto del principio constitucional de reserva de ley en materia de procedimientos administrativos para imponer actos administrativos de gravamen.

Debe reiterarse que la garantía constitucional que reserva a la ley la creación de procedimientos administrativos ablatorios, no solo implica que corresponde exclusivamente al legislador establecer rasgos esenciales del respectivo procedimiento administrativo, sino que conlleva el que no resulte procedente que, por la vía reglamentaria, que se establezcan procedimientos administrativos abreviados, sumarios o con el acortamiento de plazos, o que limiten la bilateralidad de la audiencia, del contradictorio y la defensa.

No cabe duda de que el procedimiento creado por los artículos 94.f, 25, 26, 27 y 28 del Decreto Ejecutivo N.° 38249 de 10 de febrero de 2014 es de naturaleza sumaria, y que limita de forma significativa el derecho de defensa y acorta los plazos usuales para el ejercicio de importantes facultades procedimentales, por lo cual las normas de cita violentan el principio constitucional de reserva de ley en materia de procedimientos administrativos para imponer actos administrativos de gravamen.

(…)
Finalmente, es oportuno apuntar que en caso de que se declaren inconstitucionales los artículos 23, 25, 26, 27, 28 Y 94.F del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N.° 38249 del 10 de febrero de 2014, no se estaría dejando a la administración sin instrumentos para separar a los miembros de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, pues dichos funcionarios están sujetos al régimen sancionatorio previsto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, especialmente el artículo 124 previsto para cuando un miembro de una Junta Directiva comete un delito en perjuicio de la administración, para lo cual la administración podrá sustanciar el procedimiento ordinario previsto en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Todo esto sin perjuicio de lo que disponga la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, aplicable también a dichos órganos colegiados y sus miembros.”

Ahora bien, a raíz de la acción tramitada bajo el expediente referido supra, efectivamente se declararon inconstitucionales los artículos 25, 26, 27, 28 y 94 inciso f) del citado Reglamento, esto mediante sentencia N° 28022-2021 del 15 de diciembre de 2021, la cual señaló lo siguiente:

“VI.- Sobre la inconstitucionalidad alegada de los numerales 25, 26, 27, 28 y 94.f del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo n.° 38249-MEP del 10 de febrero de 2014. Los accionantes indican que los ordinales 25, 26, 27, 28 y 94.f del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo n.° 38249-MEP del 10 de febrero de 2014, son contrarios a los principios de legalidad, reserva de ley, jerarquía de las normas y debido proceso al instaurar un procedimiento sumario para la remoción de los miembros de las juntas administrativas y no respetar el procedimiento ordinario establecido en el numeral 308 de la Ley General de la Administración Pública.

Sobre el particular, es importante mencionar que las juntas administrativas se encuentran reguladas por la Ley Fundamental de Educación. En lo que interesa, los numerales 43 y 44 de ese cuerpo normativo señalan: (…)

Como se puede observar, los miembros de las juntas administrativas ostentan el cargo de concejales y su periodo de nombramiento es de tres años con posibilidad de reelección. Partiendo de lo anterior, el quid de este asunto es determinar si, a través de un reglamento, es posible establecer un procedimiento para la destitución de los miembros de las juntas administrativas.

Al respecto, los ordinales 25, 26, 27, 28 y 94.f del reglamento impugnado regulan el procedimiento de destitución de los miembros de las juntas administrativas. Puntualmente, contemplan las siguientes fases:

· El artículo 25 establece que el supervisor del centro educativo es el responsable de efectuar una investigación sumaria para determinar la existencia real de los hechos denunciados; además, si existiere mérito, debe trasladar la acusación al denunciado y concederle audiencia por cinco días hábiles para que ejerza su derecho de defensa.

· El numeral 26 contempla el plazo máximo (un mes calendario) para concluir la investigación sumaria a partir de la recepción de la denuncia.

· El ordinal 27 indica que, una vez concluida la investigación sumaria, el supervisor del centro educativo debe poner el expediente en conocimiento del jefe de Servicios Administrativos y Financieros con las recomendaciones y observaciones.

· El artículo 28 señala que, en caso de recomendación de destitución, el jefe de Servicios Administrativos y Financieros verificará el cumplimiento del procedimiento; asimismo, que en un plazo máximo de cinco días hábiles debe remitir el expediente al concejo municipal con la solicitud de destitución para que ese órgano proceda según corresponda.

· Finalmente, el inciso f) del numeral 94 reconoce al supervisor de centros educativos la facultad de realizar las investigaciones sumarias y comunicar los resultados al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros.

En relación con lo anterior, este Tribunal ha reconocido que existe reserva de ley en la creación de procedimientos administrativos en los que se puedan imponer actos de gravamen o ablatorios. En este sentido, la Sala, mediante sentencia n.º 2011-4431 de las 10:32 horas de 1° de abril de 2011, dispuso:

“IV.-RESERVA DE LEY EN MATERIA DE CREACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA IMPONER ACTOS ADMINISTRATIVOS DE GRAVAMEN. Los procedimientos administrativos son el conjunto concatenado de actos que realiza un poder público para ejercer sus potestades públicas de manera eficiente y eficaz para el mejor cumplimiento y satisfacción del interés público con respeto de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados. En cuanto el ejercicio de las funciones administrativas de carácter formal puede concluir con el dictado de un acto administrativo de contenido ablatorio o de gravamen, resulta indispensable que la ley establezca las características esenciales del respectivo procedimiento a través del cual se van a dictar actos de imperio. Así, el artículo 59, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública recoge un principio de rancio abolengo en el Derecho Administrativo, en protección de los administrados y como garantía de principios constitucionales de primer orden como la interdicción de la arbitrariedad y la seguridad jurídica, conforme al cual “La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio”. En cuanto los procedimientos administrativos deben estar diseñados y concebidos con las necesarias garantías para asegurar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales y humanos al debido proceso y la defensa, cualquier restricción o limitación de tales derechos, también, debe estar establecida por la ley, según se desprende del principio de reserva de ley en materia del régimen de limitaciones de los derechos fundamentales consagrado en el artículo 28 constitucional, a contrario sensu, y 19, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, al preceptuar, explícitamente, que “El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes”. Empero, la consideración anterior, no significa que un poder público no pueda, por vía de un Reglamento Ejecutivo, desarrollar normas de carácter legal atinentes a un procedimiento administrativo determinado. Esa habilitación existe, siempre y cuando, la ley –en sentido formal y material- establezca los rasgos esenciales del respectivo procedimiento administrativo y el respectivo reglamento se limite a desarrollarlos, complementarlos, aclararlos o precisarlos. Consecuentemente, no resulta posible que se establezcan procedimientos administrativos abreviados, sumarios o con el acortamiento de plazos, con la consiguiente restricción de la bilateralidad de la audiencia, del contradictorio y la defensa, por virtud de un reglamento ejecutivo, la ley tendría que autorizar el diseño de un cauce procedimental. Si a través de un reglamento se acuña un procedimiento administrativo acortado o abreviado, sin previa habilitación legislativa, se violenta el principio de la reserva de ley y el reglamento ejecutivo deja de ser “secundum legem” o subordinado a la ley al regular “ex novo” una materia no cubierta por la ley incurriendo en un grave vicio “ultra vires”, produciéndose, también, una clara infracción de los principios constitucionales de la interdicción de la arbitrariedad y de la seguridad jurídica. En el principio de reservar a la ley la determinación de los rasgos esenciales o fundamentales de los procedimientos administrativos a través de los cuales se pueden dictar actos administrativos de imperio o de gravamen, subyacen, también, razones que surgen del principio democrático, en cuanto es a través del órgano en el que delegan los administrados o ciudadanos la potestad de legislar el que debe establecer los cauces procedimentales para suprimirles, limitarles, denegarles situaciones jurídicas sustanciales o imponerles obligaciones de hacer, dar o no hacer. Los poderes administrativos, podrán, desarrollar, complementar, aclarar o precisar los procedimientos administrativos cuyas características esenciales son definidas por la ley, pero no crear ex novo procedimientos administrativos que restrinjan los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa, según sus veleidad, antojo o mal entendida discrecionalidad.”(El resaltado no es original).

De ahí que, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República, este tipo de procedimiento está afectado por el principio de reserva de ley, razón por la cual el ulterior despliegue normativo que haga el Poder Ejecutivo se encuentra supeditado a la existencia previa legal de los elementos esenciales del procedimiento administrativo, de forma tal que el reglamento únicamente se limite a desarrollarlos, complementarios, aclararlos o precisarlos. Conforme tal tesitura, el Tribunal Constitucional ha considerado improcedente que vía normas infralegales se creen procedimientos sumarios (con reducción de plazos, restricción del contradictorio, entre otros) que limiten los derechos de defensa al debido proceso de las personas afectadas, lo que comprende, entre otros, los casos en que puedan ser destituidas de sus cargos.

En la especie, la Sala observa que el procedimiento de destitución de los miembros de las juntas administrativas fue creado ex novo vía reglamentaria, de lo que, primeramente, se colige una transgresión al principio de reserva de ley en relación con los derecho de defensa y al debido proceso, y, derivado de lo anterior, la inconstitucionalidad de los ordinales 25, 26, 27, 28 y 94 inciso f) del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo n.° 38249-MEP del 10 de febrero de 2014.

Por último, dado que existen suficientes razones para declarar la inconstitucionalidad de la normativa referida deviene innecesario pronunciarse sobre el resto de reclamos, tal como desde un inicio ha sido la tesis de esta Sala en cantidad de asuntos (ver sentencias números 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633, 1990-001463, entre otras).”

Así las cosas, tenemos que no solo el procedimiento sumario diseñado por este reglamento fue anulado por inconstitucional, sino que –de particular relevancia para lo que aquí nos interesa–, nótese que fue declarado inconstitucional el inciso f) del artículo 94, cuyo texto señalaba:

“Funciones y atribuciones del Supervisor de Centros Educativos

Artículo 94.-En su relación con las Juntas, el Supervisor de Centros Educativos tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a) Valorar la documentación y otorgar el visto bueno a las ternas emitidas por los Directores de los Centros Educativos, relacionadas con la conformación de la Junta respectiva.

b) Verificar que los Directores de los Centros Educativos bajo su jurisdicción participen en las sesiones de la Junta, tanto ordinarias como extraordinarias.

c) Coordinar con el Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, las acciones necesarias para asegurar el buen funcionamiento de las Juntas de su jurisdicción.

d) Atender las denuncias que se presenten sobre el funcionamiento de la Junta o de alguno de sus miembros.

e) Atender las denuncias que formule la Junta en contra del director o el personal docente y administrativo.

f) Realizar investigaciones sumarias sobre las denuncias que se presenten y comunicar los resultados al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros.

g) Apoyar al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, en los procesos de asesoramiento, capacitación e inducción a las Juntas, así como en las visitas que deben realizar para valorar temas específicos.

h) Promover en coordinación con los Directores de Centros Educativos y sus respectivas Juntas el desarrollo de actividades que potencien el arte, la cultura, el deporte y la recreación como medio para fortalecer el arraigo, la armonía y la identidad regional.

i) Otras funciones y tareas relacionadas con la gestión de juntas, encomendadas por el superior jerárquico.”

Lo anterior nos lleva a la indefectible conclusión de que, por virtud de la anulación de esta norma en vía constitucional, los supervisores de los centros educativos perdieron la competencia que les atribuía esa norma reglamentaria para realizar la investigación y consecuente procedimiento. En efecto, recordemos que, tal como lo reseña la sentencia, según el artículo 25 el supervisor debía efectuar una investigación sumaria para determinar la existencia real de los hechos denunciados, y, si existía mérito, trasladar la acusación al denunciado y concederle audiencia por cinco días hábiles para que ejerciera su derecho de defensa. Es decir, le correspondía sustanciar un procedimiento sumario, el cual debía concluir en el plazo de un mes calendario, según el artículo 26.

Luego de ello (artículo 27) el supervisor debía poner el expediente en conocimiento del jefe de Servicios Administrativos y Financieros con las recomendaciones y observaciones, quien debía –en caso de recomendación de destitución–, simplemente verificar que se hubiera cumplido dicho procedimiento sumario y luego remitir el expediente al concejo municipal con la solicitud de destitución para que ese órgano procediera según corresponda (artículo 28).

Así las cosas, no podemos compartir la posición que sostiene el criterio legal que se adjuntó a la consulta, en el sentido de que en la actualidad estos supervisores podrían seguir sustanciando los procedimientos administrativos dirigidos a la eventual destitución de los miembros de este tipo de juntas, puesto que la referida declaratoria de inconstitucionalidad no recayó únicamente sobre las normas de procedimiento, sino también sobre la disposición que atribuía la competencia de tales funcionarios. Ergo, a esta fecha no existe en el ordenamiento fundamento alguno para que puedan ejercer esa competencia.

Lo anterior se reafirma en virtud de que la sentencia N° 28022-2021 no efectuó ningún dimensionamiento en orden a la futura realización de los procedimientos administrativos, que permitiera arribar a esa conclusión del criterio legal. Antes bien, la Sala expresamente declinó referirse a ese punto, por la siguiente razón:

“VII.- Sobre las solicitudes de los accionantes con posterioridad al curso de la acción y a las contestaciones de las audiencias. Los accionantes se apersonan luego del curso de la acción y del informe de la Procuraduría General de la República con el propósito de solicitar que en la sentencia se contemple: “1. El dictado de las reglas necesarias para evitar una grave dislocación de la Seguridad, la Justicia y la Paz Sociales (art. 91 LJC), se solicita, debido a que las .Juntas Administrativas y de Educación como lo indica el señor Procurador, son entes auxiliares de la Corporación Municipal y representantes de la sociedad y no de la administración (propiamente del Ministerio de Educación Pública), por el principio de imparcialidad, de la autonomía de los gobiernos locales, de la participación ciudadana, que se disponga en sentencia que el nombramiento, sanción o remoción de sus miembros corresponda única y directamente de la respectiva Municipalidad, a la cual se le debe ordenar emitir la debida reglamentación en sujeción a la Ley y al Debido Proceso, para que nombre, amoneste, sancione, remueva y reciba la respectiva rendición de cuentas por el actuar de las Juntas Administrativas y de Educación de Escuelas y Colegios, art 41, 42, 43, 44 de Ley Fundamental de Educación. 2. Se ordene a la Asamblea Legislativa, para que en un plazo razonable, emita la Ley que regule la función, nombramiento, sanciones y demás reglas debidas a la función de las Juntas Administrativas y de Educación de Escuelas y Colegios, ya que esta normativa es reserva de Ley, art 44 de Ley Fundamental de Educación y según informa el señor Procurador, a la fecha no se ha promulgado. (…)

Al respecto, estas solicitudes no fueron contempladas ni desarrolladas en el escrito de interposición de la acción, sino que se formularon luego de la resolución de curso y de las contestaciones de las audiencias, por lo que no conforman el objeto del sub iudice. (…)”

Tampoco podemos compartir la posición del criterio legal aportado, cuando afirma que los supervisores de los centros educativos podrían a la fecha seguir ejerciendo la competencia de tramitar los procedimientos administrativos con sustento en el artículo 24 del DE-38249, porque esta norma lo que dispone es que “Cualquier miembro de la comunidad educativa podrá presentar por escrito ante el Supervisor del Centro Educativo, las denuncias sobre supuestos hechos anómalos de la Junta, con el fin de que se realice la investigación correspondiente”.

Nótese que no es lo mismo la función material de recibir una denuncia, que el ejercicio de una competencia sustantiva para tramitar y dirigir un procedimiento, pues la denuncia ciertamente puede eventualmente dar lugar a que deba abrirse un procedimiento, pero aquella norma (artículo 24) no está destinada a atribuir esa competencia, como sí lo hacía el inciso f) del artículo 94 que, como vimos, fue anulado en sede constitucional.

Así las cosas, en tanto no se dicte una nueva normativa que disponga otra cosa, tenemos que será el concejo municipal el que deba ordenar la apertura de un procedimiento administrativo ordinario para la eventual destitución de un miembro de una junta administrativa o junta de educación. Esto en razón de que, por principio general, el competente para ejercer esta potestad es el órgano que tiene la atribución para ordenar la sanción –en este caso la destitución– del funcionario de que se trate.

En este punto, recordemos que el Código Municipal dispone lo siguiente:

Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

(Así reformado el inciso anterior por aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).

Sobre el particular, en nuestro dictamen C-413-2020 del 22 de octubre de 2022, afirmamos:

“Ahora bien, de acuerdo con el artículo 13.g del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a los miembros tanto de las Juntas Administrativas de los centros de educación media como a las Juntas de Educación. Se transcribe el artículo 13.g que es la norma de interés: (…)

Del mismo artículo 13.g del Código Municipal, se entiende, con la mayor claridad, que corresponde también al Concejo Municipal destituir a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros de educación media, previo debido proceso, y cuando exista una justa causa.

Es decir que, de acuerdo con la Ley, corresponde al Concejo Municipal nombrar y remover a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros de educación media.

(…)

De seguido, debe insistirse en que el Código Municipal le atribuye al Concejo Municipal no solamente una función de nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de centros de educación media, sino también le atribuye la función de destituirles mediando justa causa, lo cual implica la potestad de instruir el respectivo procedimiento administrativo con plena garantía del principio de debido proceso, lo cual exige que el Concejo Municipal se apegue, en todas estas funciones, al más estricto principio de imparcialidad.” (énfasis suplido)

Como vemos, es el concejo municipal el competente para nombrar y remover a estos miembros de las juntas, lo cual es congruente con la naturaleza que ostentan estas últimas, según quedó visto líneas atrás, por cuanto actúan como delegaciones de las municipalidades. Esto, sin perjuicio de la relación que tienen con el Ministerio de Educación Pública y los diferentes centros educativos, como ya lo hemos explicado en anteriores oportunidades.

En efecto, ante la consulta del proyecto de Ley denominado “Reforma del inciso g del artículo 13 del Código Municipal”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 20.182, por la que se pretendía delimitar el poder de decisión de los concejos municipales en el proceso de nombramiento de los miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y juntas de educación, dejando de ser una atribución exclusiva, para sujetarlos a una terna previamente enviada por los consejos de profesores, expresamos que ello no pareciera ser violatorio de la autonomía municipal, pues no constituye una limitación al núcleo duro de sus atribuciones constitucionales (OJ-089-2017 de 18 de julio de 2017).

Así, señalamos que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pero que, fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades, entre ellas las competencias educativas.

Bajo ese entendido, en el dictamen C-413-2020 de 22 de octubre de 2020, se moderó la posición hasta entonces asumida respecto de las competencias concurrentes entre el MEP y los concejos municipales, para afirmar que con base en lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g) del Código Municipal, dichos concejos tienen atribuida la función de nombramiento de los integrantes de las juntas de educación y de las juntas administrativas de centros de educación media, así como su destitución previo procedimiento administrativo.

Posteriormente, mediante nuestro dictamen N° C-182-2021 de fecha 25 de junio de 2021, explicamos las competencias concurrentes del MEP y los gobiernos locales con respecto a las juntas, agregando lo siguiente:

“Cabe destacar que esta última interpretación por nosotros asumida coincide con la del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, como órgano contralor administrativo no jerárquico, bifásico –arts. 173 constitucional, 165 y ss. del Código Municipal y 189 y ss. del Código Procesal Contencioso Administrativo-. Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el punto:

“(…) se estimó que en ejercicio de la autonomía municipal, el Concejo puede nombrar a las personas que considere más oportunas para ocupar los cargos de la respectiva junta. La anterior consideración no es compartida por este Tribunal, por las razones que seguidamente se explican. Si bien es cierto que los ayuntamientos se constituyen como gobiernos locales con autonomía, ello no puede entenderse como una independencia absoluta del resto de la conformación estatal. Ello por cuanto la integración de los distintos entes y órganos que componen el Estado, impone que existan mecanismos de coordinación y colaboración interinstitucional tendientes a garantizar la eficiencia en los servicios públicos. Desde esta perspectiva, debe entenderse que las Juntas de Educación y Administrativas son entidades de derecho público creadas desde el Código de Educación de 1944 y desarrolladas en la Ley Fundamental de Educación de 1957, que normalmente no pueden responder de manera autónoma en su gestión ni son órganos estrictamente cantonales ni responden a intereses exclusivamente locales, pues ello sería desconocer su condición de organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública (Estado Central). Además, su sostenimiento financiero proviene, mayoritariamente, de transferencias del Presupuesto Ordinario de la República. Desde la Ley Fundamental de Educación -Ley No. 2160 del 25 de setiembre de 1957-, se reguló el mecanismo de nombramiento de las Juntas de Educación, al disponerse lo siguiente:(…)

"ARTICULO 41.-

ARTICULO 42.-

Las anteriores normas se complementaron con el Código Municipal anterior -Ley 4574 del 04 de mayo de 1970-, que dispuso, en su artículo 21 inciso f), que era atribución del Concejo Municipal, "Nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza, los cuales sólo podrán ser removidos con justa causa", disposición que es reiterada en el actual Código Municipal -Ley 7794 vigente desde el 18 de mayo de 1998-, en la que únicamente se agregó que se requiere de una mayoría simple del cuerpo edil, para su nombramiento. Adicionalmente, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas -Decreto Ejecutivo No. 31024 del 13 de febrero del 2003- dispuso que las juntas de educación serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil." A criterio de este Tribunal, toda la normativa que rige la materia es, sin duda, armoniosa y, además, tiene total vigencia. No puede el Concejo Municipal, transgredir una norma de orden legal cuya aplicación es indiscutible, cual es la contenida en el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, en donde somete al gobierno local, a recibir la integración de la terna que envía el Supervisor de la zona en conjunto con el Director del centro escolar correspondiente. Sobre este particular, debe indicarse que las municipalidades, a diferencia de lo que esgrime el cuerpo edil, ostentan capacidad reglamentaria respecto de su organización y servicio (artículo 14 inciso a) del Código Municipal), en lo que se refiere al ordenamiento urbano (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana) y de iniciativa de formación de ley ordinaria en materia tributaria (sometida a la Asamblea Legislativa por artículo 121 constitucional). Empero, la autonomía municipal implica, eso sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad administrativa, de modo tal que toda ley de orden público, la vincula. Es incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de discrecionalidad llega, en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente, pues ello es una clara transgresión al artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, derogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación, que la obliga a recibir las ternas de las autoridades escolares respectivas, a efecto de nombrar su Junta de Educación. Nótese, inclusive, la razonabilidad de la norma, pues en efecto son las personas que están en el centro educativo, quienes tienen el conocimiento para proponer las personas cuyas cualidades personales y hasta profesionales sean aptas para la administración de la junta de administración, resultando inapropiada e incorrecta, la escogencia libre y absoluta de tales integrantes por parte del cuerpo edil. En este caso impera la aplicación de una normativa especial, que armoniza perfectamente con el numeral 13 inciso g) del Código Municipal, de donde no se puede más que concluir que es obligatorio, para la corporación municipal, recibir y respetar la terna enviada por el Supervisor y la Directora de la escuela a efecto de nombrar la Junta de Educación, no pudiendo elegir a ninguna persona que no sea aquella expresamente ofrecida en tales términos. En el supuesto contrario, todo lo actuado resulta viciado de nulidad absoluta por transgresión al ordenamiento jurídico administrativo. Es por ello que el acuerdo impugnado tiene vicios de nulidad absoluta, lo cual se declara en este acto, en el tanto ignoró la propuesta enviada por la Directora de la Escuela, y nombró la Junta de Educación con base en una terna enviada por el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Quitirrisí, quien no tiene facultades para hacer semejante propuesta. “ (Resolución No. 414-2014 de las 14:15 hrs. del 29 de agosto de 2014. Lo destacado y subrayado es nuestro. En sentido similar, las Nos. 461-2012 de las 16:30 hrs. del 31 de octubre de 2012 y 523-2012 de las 14:20 hrs. del 6 de diciembre de 2012, todas del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Posición coincidente con la No. 0145-2018-VI de las 10:35 hrs. del 30 de noviembre de 2018, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, como órgano judicial. Y por las que se supera la anterior postura sostenida en las resoluciones Nos. 266-2011 op. cit. y 253-2012 de las 15:05 hrs. del 22 de junio de 2012, por las que la Sección Tercera del Tribunal Contencioso estimó que existía una antinomia normativa que resolvía a favor de las corporaciones municipales para que nombraran sin sujeción a las ternas previamente confeccionadas).

Incluso, recientemente la propia Sala Constitucional ha avalado esta posición al admitir como ratio decidendi -argumentos fundamentales para decidir- que, si bien la Ley Fundamental de Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros de las Juntas de Educación de las escuelas públicas para nombrar las Juntas Administrativas de los colegios oficiales, la Municipalidad no es enteramente libre para nombrar, ya que debe, por el contrario, seleccionar dentro de la lista que le propongan los funcionarios que ejerzan la inspección de las Escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela para cumplir legalmente con el procedimiento previamente establecido. Lo que significa que, de acuerdo con dicha Ley, la faculta de selección del Concejo está limitada por la terna propuesta. De ahí que reconoció la importancia de que las autoridades competentes dispongan lo pertinente para que se proceda con el nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación (Resolución No. 2020-004499 de las 09:30 hrs. del 6 de marzo de 2020). Véase que anteriormente el Tribunal Constitucional había advertido que la relación de las Juntas de Educación con las municipalidades y el régimen de sus competencias en relación con el Ministerio de Educación, son todas regulaciones provenientes de la Ley ordinaria, no de la Constitución Política. Por lo que la discusión acerca de la distribución de competencias entre el Ministerio y las municipalidades “tampoco puede enfocarse (…) como violación del régimen constitucional de las municipalidades, porque no es la autonomía de éstas la que corre peligro, dado que las Juntas son meras colaboradoras de la Administración Central, nombradas por las Municipalidades” (Resolución No. 0337-95 de las 15:36 hrs. del 17 de enero de 1995, Sala Constitucional. Posición coincidente con la de la Sala Primera, ejerciendo como tribunal de conflictos de competencia, en las resoluciones Nos. 000341-C-S1-2013 de las 13:35 hrs. del 14 de marzo de 2013, 004169-C-S1-2019 de las 15:50 hrs. del 28 de noviembre de 2019, entre otras).”

Así las cosas –y sin perder de vista la especial naturaleza que ostenta la relación de las juntas en orden a las competencias que ejercen los concejos municipales y también el Ministerio de Educación–, en cuanto al punto planteado en su consulta, debe concluirse que debe recaer sobre el concejo municipal la competencia para ordenar la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio para este tipo de casos, recurriéndose a las normas de la Ley General de la Administración Pública relacionadas con el procedimiento administrativo ordinario, que debe ser observado en materia disciplinaria tratándose de la eventual imposición de una sanción gravosa, como puede ser la destitución de un cargo (artículos 308 y siguientes).

En cuanto al punto de la conformación del órgano director por parte del concejo municipal, nuestro dictamen C-103-2014 del 24 de marzo de 2014 –entre muchos otros–, apunta lo siguiente:

“Tal disyuntiva ha sido zanjada con anterioridad por parte de este órgano técnico asesor, el cual, sostuvo:

“…En relación con el tema del órgano director valga apuntar que este Órgano Asesor ha precisado que en el procedimiento administrativo se distinguen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, los cuales cumplen funciones diferentes. El primero, resulta ser aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad posee la competencia para emitir el acto final, sea para decidir el asunto, por ende, es quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento administrativo, y consecuentemente también puede instruirlo. No obstante lo anterior, puede delegar esa fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, cuya competencia se limitará a la tramitación del expediente administrativo…

De conformidad con lo expresado líneas atrás, el órgano competente para emitir la decisión final en un asunto determinado es el llamado a nombrar al órgano director. Consecuentemente, el nombramiento del órgano director en materia municipal dependerá de a quién le corresponde tomar la decisión final en el caso específico, en virtud de que algunos casos el competente será el Concejo Municipal y en otros el Alcalde Municipal debido a la división de funciones que existe entre éstos…

Desde esta perspectiva, si el competente para dictar el acto final es el Concejo Municipal la instrucción del procedimiento administrativo puede ejercerla el propio Concejo, o bien, puede delegarla en la figura del Secretario Municipal; sin embargo no puede delegar su competencia en uno o varios de sus miembros (artículos 90 inciso e) de la LGAP y 53 del Código Municipal).

De manera excepcional en aquellos casos en que la realización del fin público así lo requiera, y de considerar ese Concejo que por razones de oportunidad y conveniencia, por la especialidad de la materia, o bien por razones de impedimento, resulta necesario nombrar a un funcionario distinto al Secretario, ello sería posible en el tanto tal decisión esté plenamente motivada en el acuerdo firme que en ese sentido se adopte. En esa dirección, resulta imperativo que en el referido acuerdo se establezca con claridad el motivo de necesidad y el carácter excepcional del nombramiento que se realiza, y que el mismo recaiga, por tratarse de órganos colegiados, en un Secretario ad-hoc nombrado exclusivamente para la instrucción del procedimiento administrativo…” (Dictamen C-194-2008 del 04 de junio del 2008)”

III.- CONCLUSIONES

Con sustento en las consideraciones expuestas, y en orden a la inquietud planteada, esta Procuraduría General arriba a las siguientes conclusiones:

1.- En los artículos 25 a 28 del Decreto Ejecutivo N° 38249 se establecía un procedimiento especial para la eventual destitución de los miembros de las juntas de educación y de las juntas administrativas. No obstante, esas normas fueron anuladas del ordenamiento en virtud de la sentencia de la Sala Constitucional N° 28022-2021 del 15 de diciembre de 2021.

2.- Dicha sentencia también anuló el inciso f) del artículo 94 del citado decreto, razón por la cual los supervisores de centros educativos perdieron la competencia para sustanciar un procedimiento administrativo dirigido la eventual destitución de los miembros de dichas juntas.

3.- Por principio general, el competente para ejercer la potestad de sustanciar el procedimiento administrativo es el órgano que tiene la atribución para ordenar la sanción –en este caso la destitución– del funcionario de que se trate.

4.- Sin perjuicio de las competencias que ostenta el MEP en esta materia, debe tenerse claro que el concejo municipal es el competente para nombrar y destituir a los miembros de las juntas de educación y juntas administrativas. En consecuencia, mientras no se dicte normativa que disponga otra cosa, los concejos municipales son los competentes para disponer la apertura y tramitación de los procedimientos administrativos ordinarios dirigidos a determinar la posible destitución de tales miembros de junta. Ello con apego a los cánones de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/nmm

[1] La materia se ha regulado por vía reglamentaria desde el Decreto Ejecutivo Nº 17763-E del 3 de setiembre de 1987.

PGR-C-187-2023

JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y JUNTAS DE EDUCACIÓN. NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO. DESTITUCIÓN DE SUS MIEMBROS. ANULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO REGLAMENTARIO Y SITUACIÓN ACTUAL. COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL.

La Municipalidad de Desamparados nos plantea lo siguiente:

Mediante nuestro dictamen N° PGR-C-187-2023 de fecha 9 de octubre de 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones: