Dictamen : 172 - del 11/09/2023

11 de setiembre del 2023

PGR-C-172-2023

 

Señora

Ángela Ileana Aguilar Vargas

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Heredia

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AMH-0080-2023, recibido en esta oficina el día 25 de enero del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico en orden a la siguiente interrogante:

 

"¿Si a la luz de la aplicación de la Ley de reducción de deuda pública por medio de la venta de activos ociosos o subutilizados del sector público, Ley N°10092, en sus artículos 1 y 8, los bienes demaniales municipales también deben someterse a esa evaluación de ociosidad, o si esto solo resulta aplicable para los bienes del demanio público de los órganos o entes del Poder Ejecutivo?”

 

            A la consulta de mérito se adjuntó el respectivo criterio legal, rendido mediante oficio N° DAJ-0019-2023 de fecha 10 de enero de 2023, el cual concluye que “la Ley de reducción de la deuda pública por medio de la venta de activos ociosos o subutilizados del sector público Nº10092 sí resulta de aplicación para la Municipalidad de Heredia, toda vez que no excluye a la Administración Pública Descentralizada o al Régimen Municipal.”

 

Asimismo, la asesoría legal advierte una posible contradicción en la ley, por cuanto, según entiende, “si bien el artículo primero excluye a los bienes afectados

al uso o dominio público de la evaluación de ociosidad, el numeral octavo faculta a los órganos o entes de la Administración Pública a declarar la ociosidad de sus bienes, autorizar el traspaso y solicitar al Poder Ejecutivo, en los casos que corresponda, la presentación del proyecto para la desafectación del bien público, en los términos dispuestos por esa ley. En consecuencia, no queda claro si los bienes demaniales municipales también deben someterse a esa evaluación o si eso solo resulta aplicable para los bienes del demanio público de los órganos o entes del Poder Ejecutivo”.

 

 

I.-                    Antecedentes sobre la “Ley de Reducción de la Deuda Pública por medio de la Venta de Activos Ociosos o Subutilizados del Sector Público” (Ley N° 10092)

 

Los términos de la consulta planteada exigen desentrañar el origen y la motivación de la Ley N° 10092, dado que se requiere determinar su ámbito de cobertura, y, por ende, si resulta aplicable o no a la municipalidad consultante.

 

Así, de la revisión del expediente legislativo que dio origen a esta normativa, se advierte que en la exposición de motivos del proyecto se señaló que el Estado costarricense cuenta con una gran cantidad de bienes que no están siendo utilizados, a los cuales no se les ha podido sacar provecho alguno y, más bien, generan gastos de mantenimiento, cuido, bodegaje y depreciación que, en todo momento, pero especialmente en una época de crisis fiscal, constituyen un verdadero despilfarro de recursos.

 

Por lo anterior, se pensó en que la venta de esos activos, que en realidad no se están utilizando para el fin público por el que fueron adquiridos y que no están representando ningún beneficio para los ciudadanos, podría generar recursos frescos para pagar la deuda pública, reduciendo así la presión fiscal y la inflexibilidad del Presupuesto de la República.

 

 En ese sentido, con esta iniciativa se buscó autorizar a las instituciones y entes para que, a partir del inventario anual de sus bienes, determinen cuáles pueden ser calificados como ociosos y procedan a traspasarlos al Ministerio de Hacienda, el cual, una vez que tenga dominio sobre tales bienes, realice los remates correspondientes, siguiendo los cánones del régimen de contratación administrativa (para ese momento, los artículos 49 y 50 de la hoy derogada Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento).

 

Se pensó en que el producto –económico– total generado en dichos remates sea utilizado exclusivamente para el pago de la deuda pública, logrando así contribuir con el saneamiento de las finanzas públicas.

 

            Ahora bien, dicho proyecto dio inicio en fecha 31 de julio del 2018 y fue consultado a diversos órganos y entes, tanto de la administración central como descentralizados, entre esos, las municipalidades. Valga acotar que, de una revisión del respectivo expediente legislativo, no logramos encontrar ningún criterio o manifestación vertida en su oportunidad por la municipalidad consultante.

 

En general, la mayoría de las instituciones consultadas no presentó oposición al proyecto, pero sí realizaron comentarios y observaciones que fueron tomados en cuenta por la respectiva comisión para efectos de rendir su informe dentro del trámite legislativo.

 

Tanto el Ministerio de Hacienda como la Contraloría General de la República hicieron una serie observaciones durante la tramitación del proyecto, de las cuales conviene mencionar algunas de interés para la consulta que aquí nos ocupa. Así, tenemos que dicha cartera ministerial manifestó que esa normativa en realidad podría estimarse innecesaria, pues no se tomó en cuenta que ya existen procedimientos en esa materia, y además, hacía referencia a normativa ya derogada.

 

Es importante destacar que se hizo la observación de que, en caso de mantener la decisión sobre la aprobación del texto, es importante que se comunique y envíe a la DGCN toda la información de soporte del traslado al Ministerio de Hacienda y la correspondiente a la generada en el momento de la subasta, para que se pueda así llevar un registro de los mismos, máxime en el caso de los entes descentralizados que no se encuentran dentro del SIBINET. Nótese que con ello el Ministerio de Hacienda claramente entiende que los bienes entregados para los fines de esta ley pueden provenir del sector descentralizado, que comprende a las municipalidades.

 

Por su parte, la Contraloría General de la República, al rendir sus observaciones al proyecto, manifestó que ese órgano contralor resalta y legitima la finalidad primaria del proyecto en cuestión, cual es un mejor aprovechamiento de los recursos del Estado y la reducción de la deuda interna. También recordó que existe una normativa vigente para la venta de bienes en desuso, el procedimiento para tal efecto y las funciones de las proveedurías interinstitucionales, de manera que con el texto propuesto se generaba cierto grado de duplicidad.

 

Como observaciones de interés que, si bien se externaron al momento de la tramitación del proyecto, merecen ser tomadas en cuenta por la Administración activa en la actualidad, al momento de aplicar esta Ley, recomendó la Contraloría considerar –de previo a la venta de los bienes en desuso–, que  se tenga certeza de que en los planes a corto, mediano y largo plazo, aquellos no van a ser requeridos por el Estado, y que su venta no afecte los planes institucionales ni el Plan Nacional de Desarrollo.

 

Asimismo, se manifestó que debe propiciarse una coordinación y consultas interinstitucionales para descartar la venta de bienes que pueden ser aprovechados por otras instituciones, en calidad de préstamo, arrendamiento, o donación, pues el Estado debe verse como una sola unidad. Lo anterior, en aras de reducir el riesgo de que la Administración tenga que comprar a un mayor precio un bien que antes fue de su propiedad.

 

 

II.-       Interpretación y alcances de la Ley 10092

 

Como vimos, esta normativa, desde su gestación, pretendía autorizar a todas las instituciones y entes estatales a liquidar sus bienes muebles e inmuebles ociosos, traspasándolos a manos del Ministerio de Hacienda, el cual, una vez con el dominio sobre aquellos, debe proceder a obtener el dinero proveniente de su remate, a fin de contribuir al alivio de la deuda pública. Ello, según indica este cuerpo legal, con apego a lo estipulado en la Ley de Contratación Administrativa y su respectivo reglamento.

 

            Son varias las consideraciones que deben hacerse respecto de la aplicación de esta Ley N° 10092. En primer término, recordemos que su artículo 1° señala que el remate de los bienes se hará de acuerdo con los parámetros de la Ley 7494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

 

            No obstante, a esta fecha esa Ley 7494 ha quedado derogada en virtud de la entrada en vigencia de la nueva Ley General de Contratación Pública (Ley N° 9986 del 27 de mayo de 2021). Así las cosas, debe entenderse que actualmente habrían de seguirse los procedimientos de esta nueva normativa general de contratación. Esto, no solo en virtud del principio de autointegración del derecho administrativo, consagrado en el artículo 9° de la Ley General de la Administración Pública (véase nuestro dictamen C-251-2014 del 14 de agosto del 2014) sino además, en este caso, recurriendo a la letra del artículo 5 de este cuerpo normativo (Ley 10092), el cual a la letra dispone que “Tan pronto el bien declarado ocioso pase a dominio del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Bienes y Contratación Administrativa de dicha cartera anunciará la posibilidad de desprenderse de este mediante un remate, que se regulará según lo dispuesto por la legislación de contratación administrativa vigente.”

 

Ahora bien, como quedó visto en el apartado anterior, el objeto que se perseguía con la aprobación de dicha ley (disminuir la deuda pública a través de los ingresos provenientes de la venta de los activos subutilizados) se pretendió alcanzar con la participación no solo de la Administración Central y demás poderes del Estado, sino que se tuvo en mente la inclusión de todo el sector descentralizado, del que forman parte los gobiernos locales. Ergo, esa municipalidad consultante sí puede recurrir a la aplicación de este cuerpo legal.

 

Sin embargo, también puede afirmarse que para los entes descentralizados la aplicación es potestativa. Esto, recurriendo a una interpretación que integre varios elementos, pues ciertamente el texto de la ley pareciera prestarse para ciertas ambigüedades. Entre ellas, que el artículo 1 y 8 hablan de que se autoriza –es decir, con carácter potestativo– el traspaso de los bienes. Esto último, entendido para los fines de esta ley, pues resulta claro que existen –y siempre han existido– otras normas aplicables a la eventual venta de bienes por parte de cualquier entidad pública, por cualesquiera otras razones. A esto se le suma que el artículo 8 de la Ley dispone que “los órganos o entes de la Administración Pública, en ejercicio de sus potestades y competencias, podrán declarar la ociosidad de sus bienes, autorizar el traspaso y solicitar al Poder Ejecutivo, en los casos que corresponda, la presentación del proyecto para la desafectación del bien público”. Es decir, nuevamente se consagra como una potestad –que no una obligación– ese traspaso de bienes ociosos al Ministerio de Hacienda.

 

No obstante lo anterior, el artículo 9 señala que el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 de esta ley será causal de responsabilidad administrativa y civil para el jerarca del órgano o ente. Ese artículo 3° se refiere a la obligación para la Administración de realizar un inventario anual de todos sus bienes muebles e inmuebles y remitir un informe al Ministerio de Hacienda, a más tardar el 31 de marzo de cada año, en el cual identificará, además, los bienes que catalogarían como ociosos.

 

A la luz de lo anterior, es preciso recurrir a los criterios de interpretación adecuados con apego a la lógica y a nuestro régimen constitucional, tema sobre el cual nos permitimos recurrir a lo expuesto en nuestro dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, que ilustra muy bien su alcance y sentido, en los siguientes términos:

 

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

 

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

 

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.”

 

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

 

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

 

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).” (énfasis suplido)

 

Con apego a esa doctrina, es nuestro criterio que la interpretación que debe hacerse de esta normativa es que para el Estado en sentido estricto, entendido como los poderes del Estado, resulta mandatorio hacer el inventario con el fin de que se trasladen los bienes ociosos al Ministerio de Hacienda. No obstante, para el sector descentralizado –que comprende a las municipalidades– esta ley si bien prevé y propicia su participación y colaboración –lo cual resulta en una legítima aspiración por el fin público superior de contribuir a la disminución de la deuda pública que pesa sobre el Estado costarricense– lo hace a nivel de autorización, siendo potestativo –y no obligatorio– para las entidades del sector descentralizado trasladar sus bienes ociosos al Ministerio de Hacienda para los fines de este cuerpo legal.

 

Esa interpretación, a nuestro modo de ver, es la que resulta alineada al régimen de autonomía que la Constitución Política garantiza a los entes descentralizados, pues se trata de los bienes de su propiedad sobre los cuales ostentan y ejercen un manejo independiente a nivel administrativo. Tal como hemos señalado, “es parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder disponer libremente de los recursos humanos, materiales y financieros (criterio reafirmado en la resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de septiembre de 2002)” (Opinión jurídica N° OJ-165-2004 del 3 de diciembre de 2004). Sobre el particular, hemos explicado lo siguiente:

 

“No obstante, que el ámbito de autoadministración del ente autónomo lo define la ley, procede recordar que el legislador está obligado a atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N. 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y en recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los recursos económicos necesarios para funcionar. Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía. Afirmó la Sala en la resolución antes citada:

 

"Es claro que el superior de la Administración como conjunto (central y descentralizada), es la Asamblea Legislativa y la Ley puede no sólo crear entes autónomos (artículo 189, inciso 3), sino también organizarlos y ordenarlos en materia de gobierno. Sin embargo, y es aquí donde se encuentra el punto central a resolver, la legislación no puede restar o disminuir a los entes autónomos aquellas potestades administrativas que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad específica. Además, de conformidad con la propia Constitución, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos (incluyendo por supuesto al Poder Ejecutivo) o entes, intervengan o afecten la independencia administrativa de la institución autónoma, dentro de lo cual está, como se indicó, la potestad de disponer de sus servidores...". El énfasis no es del original.

 

Criterio que ha reiterado en posteriores resoluciones, entre ellas la N. 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999.

 

   Por otra parte, la Sala ha señalado en diversas resoluciones el deber de los entes públicos de invertir para mejorar la prestación del servicio. La inversión deviene una obligación de la entidad para la prestación eficiente del servicio (resolución N. 3410-92 de 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992). A su vez, esa prestación eficiente de los servicios públicos es un deber ineludible de la Administración (resolución N. 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Y para cumplir ese deber es necesario invertir en bienes y servicios necesarios para la prestación del servicio público. Servicio que, en algunos casos, encuentra fundamento constitucional. Por consiguiente, existe un vínculo indisociable entre inversión y prestación eficiente del servicio.

 

  A partir del criterio de "directriz" y dada la necesidad de que el ente invierta en la satisfacción del fin público, la Sala ha declarado contrarias a la garantía de autonomía diversas directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ha considerado el Tribunal Constitucional que dichas directrices eran particulares, por lo que podían catalogarse de órdenes y que además impedían el cumplimiento de los fines de la Institución por razones financieras. Así, se han anulado directrices dirigidas al INA (resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, ya citada) y a JAPDEVA (resolución N. 436-20001 de 14:57 hrs. del 6 de junio de 2001).

 

   De modo que si bien el legislador puede limitar la autonomía de los entes autónomos, no puede ejercer esa potestad para impedir al ente ejercitar su competencia. Lo anterior es importante ante la idea de condonar las deudas que el Gobierno Central tiene con los entes autónomos.

 

    Las deudas que pretenden ser condonadas han sido constituidas en virtud de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Dichas directrices limitan el gasto de los entes, en su caso, les impiden realizar inversiones, y obligan a cada uno de los entes a constituir superávits para que sean invertidos en títulos valores del Gobierno Central. Lo anterior independientemente de la decisión de la entidad y de que ésta deje o no de realizar inversiones necesarias. Si se obliga a la condonación de la totalidad de la deuda y la entidad no puede dedicar las utilidades que haya generado o no puede del todo generar utilidades, es claro que se podría poner al ente en una situación tal que impida el cumplimiento de los fines. Desde esa perspectiva se afectaría la autonomía administrativa del ente.” (OJ-115-2002 del 9 de agosto de 2002)

           

En consonancia con lo anterior, y respecto del traspaso de bienes a título de donación por parte de instituciones del sector descentralizado –precisamente de municipalidades–, hemos señalado:

 

“En relación con la forma traslativa del dominio en el proyecto, se debe indicar que la donación es un acto unilateral, solemne y gratuito, en donde por voluntad del titular del derecho, según criterios de oportunidad o conveniencia, decide trasladar el dominio de un terreno en desuso a un beneficiario. La promulgación de la ley que autoriza la donación no obliga al donante a realizarla. La donación es facultativa y no imperativa para la Administración. Es un acto que le está vedado por no ser su actividad principal en el ámbito del patrimonio público, debido a la autonomía que ostenta el Estado o los entes descentralizados en el ejercicio de su función administrativa en relación al control, administración y uso de su patrimonio.  De ahí que la función del legislador se circunscribe a remover el obstáculo jurídico para habilitar a la Administración a trasladar el dominio de los bienes inmuebles a un beneficiario público o privado.

 

En relación con lo indicado, en la opinión jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017, la Procuraduría indicó lo siguiente:

 

“Ahora bien, esta autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa.

 

Al respecto, este Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996, manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.

 

“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

 

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

Bajo ese entendido, nótese que adquiere mayor relevancia lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley en cuestión (Ley N° 10092), cuando establece la facultad de las entidades para contribuir al fin de la ley, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 8- Facultad de los órganos o entes de la Administración Pública para participar

 

Los órganos o entes de la Administración Pública, en ejercicio de sus potestades y competencias, podrán declarar la ociosidad de sus bienes, autorizar el traspaso y solicitar al Poder Ejecutivo, en los casos que corresponda, la presentación del proyecto para la desafectación del bien público, en los términos dispuestos por la presente ley.” (énfasis suplido)

 

      Ahora bien, teniendo claro todo lo anterior, respecto de los bienes que son propiedad de la municipalidad, sin duda debe señalarse que en caso de que el bien ocioso se encuentre afecto a un fin público, necesariamente debe seguir el procedimiento de desafectación establecido en el artículo 7 de la Ley en cuestión, pues esto supone un obstáculo legal que debe ser removido de previo a disponer del bien para cualquier otro fin, como podría ser justamente entregarlo al Ministerio de Hacienda para que sea rematado y el producto de dicho remate se destine a contribuir con el pago de la deuda pública.

 

En efecto, siempre que se pretenda cambiar el uso y destino de un bien que se encuentra sujeto o ligado a un fin público, se debe realizar el trámite de desafectación ante la Asamblea Legislativa, tema que ya ha sido reiteradamente tratado en pronunciamientos de esta Procuraduría General. En ese sentido, podemos recurrir a la Opinión Jurídica OJ-002-2018 del 11 de enero del 2018, cuando explica lo siguiente:

 

 

 “Sin embargo, cuando la donación implique la desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requiere de la autorización legislativa previa. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha indicado:

 

"A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, son parte del patrimonio de la comunidad y quedan bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables.” Sentencia n.° 2002-10447, de las 15:08 horas del 5 de noviembre del 2002.

 

 

Por su parte, la opinión Jurídica OJ-092-2019 del 27 de agosto de 2019, señala:

 

“… Ahora bien, otro aspecto trascendental para la procedencia del proyecto de Ley es que el bien está afecto a un uso público. Esta situación implica que, para modificar su destino, conforme al principio de paralelismo de las formas, se debe seguir el mismo procedimiento de su afectación…”

 

 

Así pues, en caso de que esa municipalidad, en ejercicio de sus potestades, decida aplicar la Ley 10092 a efectos de traspasar al Ministerio de Hacienda algún bien inmueble de su propiedad que se considere actualmente ocioso (a fin de contribuir con el pago de la deuda pública), pero que se encuentre sujeto y legalmente destinado a algún uso público, se deberá seguir el procedimiento previsto en el artículo 7° de ese cuerpo legal, es decir, solicitar al Poder Ejecutivo la presentación del proyecto para la desafectación del bien público, en los términos dispuestos por esa misma ley.

 

A partir de todas las consideraciones expuestas, que resultan necesarias para contextualizar la respuesta a su puntual inquietud, podemos abordar el aspecto específico de la valoración y determinación de la condición de ociosidad de un bien. En este sentido, recordemos que la normativa en cuestión establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1- Autorización

 

Se autoriza a todos los entes y órganos de la Administración Pública para que enajenen o liquiden, de manera directa, los bienes muebles e inmuebles inscritos a su nombre y que no estén afectados al uso o dominio público sobre los que proceda la compra directa, de acuerdo con los parámetros de la Ley 7494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento; siempre y cuando dichos bienes no estén siendo utilizados en modo alguno y a criterio de la institución resulten ociosos, de acuerdo con el efectivo cumplimiento del fin público por el que fueron adquiridos.

 

ARTÍCULO 2- Definición

 

Para efectos de esta ley, se entenderá por activo ocioso aquel bien mueble o inmueble que, estando disponible para su uso, en la ubicación y en las condiciones esperadas, requeridas y necesarias para utilizarlo, no genere utilidades, beneficios o rentabilidad alguna, ni se le pueda dar el uso previsto para el que fue adquirido o algún otro que sea en función de su naturaleza.

 

ARTÍCULO 3- Declaratoria de ociosidad

 

Cada órgano y entidad de la Administración Pública tendrá la obligación de realizar un inventario anual de todos sus bienes muebles e inmuebles y remitir un informe al Ministerio de Hacienda, a más tardar el 31 de marzo de cada año, en el cual identificará, además, los bienes que catalogarían como ociosos. En caso de no existir bienes de este tipo, el jerarca deberá hacerlo constar en el respectivo informe. Corresponderá al máximo jerarca del órgano o ente emitir la resolución razonada por la cual declara el bien como ocioso, así como acreditar que desprenderse de este no generará afectación al servicio público ni a derechos de terceras personas sobre estos.”

            En concordancia con el análisis realizado líneas atrás, en el sentido de que, en el caso del sector descentralizado constituye una facultad –y no una obligación– contribuir con sus bienes ociosos a las finalidades de la Ley 10092, tenemos que será la propia institución la que debe evaluar y determinar si un bien puede ser catalogado como ocioso, según la definición que brinda el artículo 2° de esta normativa, para lo cual la jerarquía habrá de dictar una resolución debidamente razonada en donde se acredite que el bien de que se trate cumple tal condición.

 

Así, una vez determinado lo anterior, dicho bien podrá ser trasladado al Ministerio de Hacienda según los cánones que esa normativa establece, a fin de que el bien sea rematado y el producto de tal remate sea destinado exclusivamente para el abono a la deuda pública.

 

            En caso de que tal condición de ociosidad sea determinada respecto de un bien demanial, como ya vimos, debe hacerse la desafectación del mismo, de tal suerte que habrá de recurrirse a lo dispuesto por el artículo 8° de la Ley 10092, cuando dispone:

“ARTÍCULO 8- Facultad de los órganos o entes de la Administración Pública para participar

Los órganos o entes de la Administración Pública, en ejercicio de sus potestades y competencias, podrán declarar la ociosidad de sus bienes, autorizar el traspaso y solicitar al Poder Ejecutivo, en los casos que corresponda, la presentación del proyecto para la desafectación del bien público, en los términos dispuestos por la presente ley.”

 

Como vemos, la declaratoria de ociosidad debe realizarse tanto para los bienes propiedad de las instituciones autónomas, como de los bienes propiedad del Poder Ejecutivo, lo cual resulta lógico puesto ello constituye un paso previo, básico y fundamental para la aplicación de esta Ley 10092, en tanto el traspaso al Ministerio de Hacienda para que el bien sea rematado y se obtenga un monto económico que sirva para amortizar la deuda pública, solo puede y debe hacerse utilizando bienes que verdaderamente se encuentran en condición de ociosidad.

 

En efecto, todos los demás bienes que posee cualquier órgano o ente de la Administración Pública deben estar destinados al cumplimiento de los fines para los cuales fueron adquiridos, o incluso eventualmente ser traspasados a otra institución en caso de que ello sea conveniente y adecuado para el cumplimiento de otros fines públicos. Esto último ocurre, por ejemplo, cuando mediante la promulgación de leyes se autoriza la donación de bienes entre instituciones públicas, existiendo múltiples y frecuentes ejemplos de ello en nuestro ordenamiento jurídico.

 

Valga hacer la acotación de que –al contrario de lo que afirma el criterio legal aportado a su consulta–, no existe contradicción entre los artículos 1° y 8° de la Ley 10092, puesto que ambas normas exigen la determinación de ociosidad de un bien antes de ser utilizado para las finalidades de esa Ley, esté o no afecto a un fin público.

 

En ese sentido, la frase “en los casos corresponda” contenida en el artículo 8°, se refiere al trámite de desafectación, que se requiere únicamente para bienes afectos a un fin público. Es decir, ello no está referido a la declaratoria de ociosidad, que desde luego se requiere en todos los casos, no solo porque la normativa expresamente así lo exige, sino porque, con apego a la lógica, solo ese tipo de bienes (catalogados de ociosos) pueden destinarse a los fines de la Ley 10092, y no los demás que están siendo utilizados con normalidad por las instituciones. 

 

 

III.                  CONCLUSIONES

 

1.-        El objeto que se perseguía con la aprobación de la Ley 10092 (disminuir la deuda pública con ingresos provenientes de la venta de los activos subutilizados) se pretendió alcanzar con la participación no solo de la Administración Central y demás poderes del Estado, sino que se tuvo en mente la inclusión de todo el sector descentralizado, del que forman parte los gobiernos locales. Ergo, la municipalidad consultante sí puede recurrir a la aplicación de este cuerpo legal.

 

2.-        No obstante, también puede afirmarse que para los entes descentralizados la aplicación es potestativa, dada la autonomía administrativa que la Constitución Política les garantiza, la cual incluye poder disponer libremente de los bienes de su propiedad. Ello, además, con apego a los términos de los artículos 1 y 8 de la misma Ley 10092.

 

3.-        De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 10092, la propia municipalidad debe evaluar y determinar si un bien puede ser catalogado como ocioso. Una vez determinado lo anterior, dicho bien podrá ser trasladado al Ministerio de Hacienda según los cánones que esa normativa establece, a fin de que el bien sea rematado y el producto de tal remate sea destinado exclusivamente para el abono a la deuda pública.

 

4.-        La declaratoria de ociosidad debe realizarse tanto para los bienes propiedad de las instituciones autónomas, como de los bienes propiedad del Poder Ejecutivo, lo cual resulta lógico puesto ello constituye un paso previo, básico y fundamental para la aplicación de esta Ley 10092, en tanto el traspaso al Ministerio de Hacienda para que el bien sea rematado y se obtenga un monto económico que sirva para amortizar la deuda pública, solo puede y debe hacerse utilizando bienes que verdaderamente se encuentran en condición de ociosidad.

 

5.-        No existe contradicción entre los artículos 1 y 8 de la Ley 10092, puesto que ambas normas exigen la determinación de ociosidad de un bien antes de ser utilizado para las finalidades de esa Ley, determinación que es competencia del órgano jerárquico superior -en el caso municipal, el Concejo-.   En caso de que tal condición de ociosidad sea acreditada respecto de un bien demanial, debe hacerse la desafectación del mismo, para cuyos efectos deberá entonces recurrirse a lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 10092.

 

6.- Ergo, los bienes demaniales municipales sí deben ser sometidos a una evaluación de ociosidad, para efectos de la aplicación de la Ley 10092.

 

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                                       Mónica Alvarado Alfaro

Procuradora                                                                  Abogada de Procuraduría

 

 

 

 

 

 

ACG/maa

Cod.529-2023

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-172-2023

 

ANTECEDENTES SOBRE LA “LEY DE REDUCCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA POR MEDIO DE LA VENTA DE ACTIVOS OCIOSOS O SUBUTILIZADOS DEL SECTOR PÚBLICO” (LEY N° 10092). INTERPRETACIÓN Y ALCANCES DE LA LEY 10092.

 

La Municipalidad de Heredia nos consultó si a la luz de la aplicación de la Ley de reducción de deuda pública por medio de la venta de activos ociosos o subutilizados del sector público, Ley N°10092, en sus artículos 1 y 8, los bienes demaniales municipales también deben someterse a esa evaluación de ociosidad, o si esto solo resulta aplicable para los bienes del demanio público de los órganos o entes del Poder Ejecutivo.

 

Mediante nuestro dictamen PGR-C-172-2023 de fecha 11 de setiembre de 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Mónica Alvarado Alfaro, Abogada de Procuraduría, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:  

 

1.- El objeto que se perseguía con la aprobación de la Ley 10092 (disminuir la deuda pública con ingresos provenientes de la venta de los activos subutilizados) se pretendió alcanzar con la participación no solo de la Administración Central y demás poderes del Estado, sino que se tuvo en mente la inclusión de todo el sector descentralizado, del que forman parte los gobiernos locales. Ergo, la municipalidad consultante sí puede recurrir a la aplicación de este cuerpo legal.

 

2.- No obstante, también puede afirmarse que para los entes descentralizados la aplicación es potestativa, dada la autonomía administrativa que la Constitución Política les garantiza, la cual incluye poder disponer libremente de los bienes de su propiedad. Ello, además, con apego a los términos de los artículos 1 y 8 de la misma Ley 10092.

 

3.- De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 10092, la propia municipalidad debe evaluar y determinar si un bien puede ser catalogado como ocioso. Una vez determinado lo anterior, dicho bien podrá ser trasladado al Ministerio de Hacienda según los cánones que esa normativa establece, a fin de que el bien sea rematado y el producto de tal remate sea destinado exclusivamente para el abono a la deuda pública.

 

4.- La declaratoria de ociosidad debe realizarse tanto para los bienes propiedad de las instituciones autónomas, como de los bienes propiedad del Poder Ejecutivo, lo cual resulta lógico puesto ello constituye un paso previo, básico y fundamental para la aplicación de esta Ley 10092, en tanto el traspaso al Ministerio de Hacienda para que el bien sea rematado y se obtenga un monto económico que sirva para amortizar la deuda pública, solo puede y debe hacerse utilizando bienes que verdaderamente se encuentran en condición de ociosidad.

 

5.- No existe contradicción entre los artículos 1 y 8 de la Ley 10092, puesto que ambas normas exigen la determinación de ociosidad de un bien antes de ser utilizado para las finalidades de esa Ley, determinación que es competencia del órgano jerárquico superior -en el caso municipal, el Concejo-.   En caso de que tal condición de ociosidad sea acreditada respecto de un bien demanial, debe hacerse la desafectación del mismo, para cuyos efectos deberá entonces recurrirse a lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 10092.

 

6.- Ergo, los bienes demaniales municipales sí deben ser sometidos a una evaluación de ociosidad, para efectos de la aplicación de la Ley 10092.