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Dictamen : 138 - del 11/07/2023
11 de julio de 2023
PGR-C-138-2023
Señora
Eilyn Ramírez
Porras
Secretaria
Municipalidad de San Rafael de Heredia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
me refiero a su atento oficio N° SCM-146-2023 de fecha 9 de mayo del año en
curso, mediante el cual nos transcribe el acuerdo tomado por el Concejo
Municipal en sesión ordinaria N° 255-2023 celebrada el 2 de mayo del 2023, en
los siguientes términos:
“ACUERDO
# 4 PRIMERO: Enviar el Oficio AM-403-2023 y el Oficio
N°051-2023-ALDCM-MSR, del Asesor Legal del Directorio, a la Contraloría General
de República, a la Dirección de Contratación Pública y a la Procuraduría
General de la República, en su calidad de abogado y asesor del Estado, para
poder tener una interpretación jurídica oficial de los artículos analizados. SEGUNDO:
Consultarles a estos entes si es obligación hacer un estudio de mercado en
los procesos de contratación pública”
Valga
agregar que las normas a las que hace referencia el acuerdo –tal como se
desprende del criterio legal y del criterio de la proveeduría municipal que
fueron aportados a la consulta– son los artículos 17 y 34 de la Ley General de
Contratación Pública, así como los numerales 44 y 85 del Reglamento a la Ley
General de Contratación Pública, N° 43808-H.
Ahora bien,
tenemos que en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las
limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley
Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en orden al cumplimiento de
nuestra función consultiva.
En virtud de
ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de
las consultas, a saber:
a) Que el objeto
de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas
jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés
particular o personal del funcionario que plantea la consulta.
b) Que se
acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados y
c) Que la
consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de
abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito de admisibilidad
expuesto, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica señala expresamente que “no
son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean
una jurisdicción especial establecida por ley.”
Ahora bien, teniendo a la vista los términos de su
oficio, resulta indispensable hacer notar que la inquietud planteada se
relaciona puntual y directamente con los sondeos o estudios de mercado,
cotizaciones, costos de referencia, estimación presupuestaria y razonabilidad
de precios en los procesos de contratación administrativa, campo en donde la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con
el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese órgano
contralor, de tal suerte que ese órgano de fiscalización es el indicado para
pronunciarse sobre la forma en que deben ser interpretadas integralmente las
normas en cuestión, en cuanto a la obligación para la Administración de llevar
a cabo estudios de mercado antes de adquirir bienes o servicios.
En
efecto, este tema ya ha sido abordado por esta Procuraduría General en
anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005
explica claramente al respecto:
“En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184
constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es
a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está
de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la
materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano
Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,
en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2
de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la
República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la
Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica,
artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado
en el citado artículo 12 que establece:
“La Contraloría General de la
República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y
prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le
opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).”
Como
se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan,
es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en
materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se
encuentra la determinación de precios de mercado para las compras públicas.
Esta
línea de criterio ha sido reiterada en múltiples ocasiones, aspecto sobre el
cual pueden consultarse –entre muchos otros- nuestros dictámenes números C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de
2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018,
C-224-2019 del 9 de agosto del 2019, C-305-2019 del 22 de octubre del 2019,
C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-250-2021 de 31 de agosto de 2021 y
PGR-C-071-2023 del 13 de abril de 2023.
Teniendo en cuenta la normativa de referencia, y en
concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta
Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que la inquietud planteada
por el Concejo Municipal en cuanto a si existe
obligación o no de efectuar estudios de mercado en los procesos de contratación
administrativa, así como el uso que puede y debe hacerse del banco
de Precios del Sistema Integrado de Actividad Contractual (SICOP), constituye un
tema que puede –y debe– ser dictaminado, en forma vinculante, por la
Contraloría General de la República, y no por este Despacho.
En todo caso,
tal como señala el acuerdo que se hizo de nuestro conocimiento, simultáneamente
la gestión que aquí nos ocupa ya fue planteada ante la Contraloría General, de
tal suerte que ese gobierno local habrá de estarse a lo que, sobre esta
materia, resuelva el órgano contralor.
De usted con toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
PGR-C-138-2023
CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA. ESTUDIOS DE MERCADO. COTIZACIONES. BANCO DE PRECIOS DEL SICOP. CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA. COMPETENCIA EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE EN MATERIA DE
CONTRATACIÓN.
La Municipalidad de San Rafael de Heredia nos
remite el siguiente acuerdo:
“ACUERDO #
4 PRIMERO: Enviar el Oficio AM-403-2023 y el Oficio
N°051-2023-ALDCM-MSR, del Asesor Legal del Directorio, a la Contraloría General
de República, a la Dirección de Contratación Pública y a la Procuraduría
General de la República, en su calidad de abogado y asesor del Estado, para
poder tener una interpretación jurídica oficial de los artículos analizados. SEGUNDO:
Consultarles a estos entes si es obligación hacer un estudio de mercado en
los procesos de contratación pública”
Mediante
nuestro dictamen PGR-C-138-2023 de fecha 11 de julio de 2023, suscrito
por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, señalamos
que la inquietud planteada se relaciona puntual y directamente con los sondeos
o estudios de mercado, cotizaciones, costos de referencia, estimación
presupuestaria y razonabilidad de precios en los procesos de contratación
administrativa, campo en donde la Contraloría General de la República ejerce
una competencia prevalente, exclusiva y
excluyente, de conformidad con el marco constitucional y legal que
regula la competencia de ese órgano contralor.
Indicamos que la inquietud planteada por el Concejo Municipal en cuanto a si existe obligación o no de
efectuar estudios de mercado en los procesos de contratación administrativa,
así como el uso que puede y debe hacerse del banco de Precios del
Sistema Integrado de Actividad Contractual (SICOP), constituye
un tema que puede –y debe– ser dictaminado, en forma vinculante, por la
Contraloría General de la República, y no por este Despacho.
En todo caso, tal como señala el acuerdo que se hizo de nuestro
conocimiento, simultáneamente la gestión que aquí nos ocupa ya fue planteada
ante la Contraloría General, de tal suerte que ese gobierno local habrá de estarse
a lo que, sobre esta materia, resuelva el órgano contralor.