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Dictamen : 072 - del 14/04/2023
14 de abril de 2023
PGR-C-072-2023
Señora
Marjorie Rojas
Solano
Presidenta
Junta de Educación de Morazán
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio número
JEDEM-027-2023 de 3 de abril de 2023, recibido en la Procuraduría el 12 de
abril, mediante el cual, en cumplimiento de lo acordado por la Junta, expone su
desacuerdo con la posición del Ministerio de Educación Pública en cuanto a la
forma de contratar a las cocineras de los comedores escolares.
Se detalla la forma en la que esa
Junta de Educación ha ejecutado esas contrataciones e indica que, a raíz de la
Convención Colectiva suscrita, el Ministerio les ha girado instrucciones. Cita
oficios y algunas comunicaciones efectuadas en ese sentido.
Con base en esas consideraciones,
plantea una serie de preguntas tendientes a determinar si la posición del
Ministerio es correcta o no, e, incluso, si resulta conveniente.
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En
virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado
de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de
ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos,
asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la
revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la
revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite,
cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro
órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea
la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea
formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver
pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020,
C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).
En cuanto al primer requisito expuesto, hemos señalado
que la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre
temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos
concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración
activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad
que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Más
detalladamente, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha
indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que,
a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y
entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y
precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión
en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de
una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de
1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. OJ-005-1998 de 27 de
enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de
2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018,
C-037-2019 de 14 de febrero de 2019, entre muchos otros).
En relación con lo
anterior, también hemos señalado que:
“No compete a la
Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la
Administración:
«la
Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un
dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica
contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y
C-126-2015)
«no
podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni
revisar la legalidad de criterios ya emitidos.» (Dictamen No. C-83-2015)
«no corresponde a la
Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la
opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al
ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de
competencias u organización de la Administración consultante, de la
interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No.
C-147-2007)
«En
otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no
puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga
a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración,
pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza
propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría
General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).”
(Dictamen No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016. En
igual sentido véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019,
C-098-2019 de 4 de abril de 2019, C-294-2020 de 24 de julio de 2020 y
C-254-2021 de 7 de setiembre de 2021).
En
esta ocasión se narra la diferencia de criterios existente entre la Junta de
Educación y el Ministerio de Educación, y se exponen las razones por las cuales
se estima que las instrucciones giradas por el Ministerio son incorrectas e
inoportunas. Así las cosas, se pretende que ejerzamos un control de legalidad
sobre actuaciones concretas del Ministerio de Educación y que resolvamos el
conflicto y la situación concreta expuesta, lo cual, como ya fue indicado, no
es parte de nuestra función consultiva.
Las
consultas deben plantearse como interrogantes generales, sobre dudas meramente
jurídicas, sin hacer alusión a un caso o una situación concreta como la
expuesta.
Aparte de lo anterior, se incumple
el segundo requisito de admisibilidad señalado de aportar el criterio de la
asesoría legal sobre el tema consultado, el cual es exigido expresamente por el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
Sobre ese requisito, hemos indicado
que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre
todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que
dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de
julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Excepcionalmente, en caso de que no se
cuente con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema
consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes nos. C-030-2017 de 15
de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de
abril de 2017 y C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018).
Con base en todo lo expuesto, la
consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para
emitir el dictamen requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
Cód.
3371-2023
ELR/ysb
PGR-C-072-2023.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. DEBE PLANTEARSE PREGUNTA
ESPECÍFICA. LA CONSULTA DEBE SER DE ÍNDOLE JURÍDICA. NO SON ATENDIBLES ASUNTOS
DE REVISIÓN DE LA LEGALIDAD U OPORTUNIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCRETOS.
CRITERIO LEGAL.
La Junta de Educación de Morazán
mediante oficio número JEDEM-027-2023 de 3 de abril de 2023, en cumplimiento de
lo acordado por la Junta, expone su desacuerdo con la posición del Ministerio
de Educación Pública en cuanto a la forma de contratar a las cocineras de los
comedores escolares.
La Procuraduría en dictamen PGR-C-072-2023 de 14 de abril de
2023 declaró inadmisible la consulta porque:
La Procuraduría, al ser un órgano
asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen
sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos,
pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa
en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
En esta
ocasión se narra la diferencia de criterios existente entre la Junta de
Educación y el Ministerio de Educación, y se exponen las razones por las cuales
se estima que las instrucciones giradas por el Ministerio son incorrectas e
inoportunas. Así las cosas, se pretende que ejerzamos un control de legalidad
sobre actuaciones concretas del Ministerio de Educación y que resolvamos el
conflicto y la situación concreta expuesta, lo cual, como ya fue indicado, no
es parte de nuestra función consultiva.
Se incumple el segundo requisito
de admisibilidad señalado de aportar el criterio de la asesoría legal sobre el
tema consultado, el cual es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica.