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Dictamen : 167 - del 04/09/2023
04
de setiembre 2023
PGR-C-167-2023
Licenciado
Osvaldo
Artavia Carballo
Presidente
Ejecutivo
Instituto
de Desarrollo Rural
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos referimos a su oficio INDER-PE-OFI-0874-2023 del
16 de julio anterior, por medio del cual solicita criterio respecto al pago de
indemnizaciones para la recuperación de terrenos indígenas.
I.-
SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
Concretamente, nos indica en su consulta
que requiere nuestro criterio técnico jurídico acerca del proceder para
cancelar indemnizaciones producto de la recuperación de terrenos indígenas, ya
sea que el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER) realice un pago a
las personas beneficiadas o bien, que transfiera los recursos destinados al
efecto a un fondo administrado por la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas
(en adelante CONAI), ello amparado en el numeral 5 de
la Ley Indígena, Ley n.°6172 del 29 de noviembre de 1977. En detalle, nos formuló la siguiente
pregunta:
¿el INDER con base en el artículo 5 de la
Ley Indígena 6172 de 29 de noviembre de 1977 puede o no realizar el pago
directo a las personas a indemnizar por la recuperación de territorios
indígenas o al establecer la norma que será a través de un fondo administrado
por la CONAI, los fondos destinados para ese fin podrán venir del INDER y ser
transferidos a la CONAI que es quien debe administrar el fondo?
Por resultar de interés para comprender
el objeto de lo consultado, se transcribe el artículo 5
de la Ley Indígena que dispone lo siguiente:
“Artículo
5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras
de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en
otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas
o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas
conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones. (Así
reformado por el artículo 65, inc. d) de la Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).
Los
estudios y trámites de expropiación e indemnización serán efectuados por el
ITCO en coordinación con la CONAI. Si posteriormente hubiere invasión de
personas no indígenas a las reservas, de inmediato las autoridades competentes
deberán proceder a su desalojo, sin pago de indemnización alguna.
Las
expropiaciones e indemnizaciones serán financiadas con el aporte de cien millones de
colones en efectivo, que se consignarán mediante cuatro cuotas anuales de
veinticinco millones de colones cada una, comenzando la primera en el año de
1979; dichas cuotas serán incluidas en los presupuestos generales de la
República de los años 1979, 1980, 1981 y 1982. El fondo será administrado
por la CONAI, bajo la supervisión de la Contraloría General de la República.” (El subrayado es
propio).
Entonces,
lo que interesa conocer al INDER es, si puede pagar directamente a los
propietarios y poseedores de buena fe la indemnización para recuperar territorios indígenas o −para realizar ese
desembolso− debe acudir al fondo administrado por la CONAI, que se
encuentra bajo la supervisión de la Contraloría General de la República.
Así las cosas, luego de un análisis
detallado de la consulta, consideramos que la gestión que se nos formuló no
cumple con los requisitos de admisibilidad dispuestos para este tipo de
trámite.
Sobre
el particular, se advierte que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
5 de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley n.°6815 del
27 de setiembre de 1982, este Órgano Técnico Superior Consultivo no puede
pronunciarse sobre asuntos cuya competencia −por ley especial− sea
propia a otro órgano administrativo. El artículo 5 de nuestra Ley n.°6815 dispone:
“ARTÍCULO
5º.-CASOS DE EXCEPCIÓN:
No
obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los
asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley.”
En
ese orden de ideas, tratándose materia de orden presupuestario, gasto e ingreso
de fondos públicos, la transferencia y su uso debido y control, el ejercicio de
la función consultiva le compete a la Contraloría General de la República de
forma exclusiva y prevalente, conforme la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, Ley n.°7428 de 7 de setiembre de 1994, derivado del
precepto instituido en el artículo 184 de la Constitución Política (Al respecto
se puede ver los dictámenes de esta Procuraduría General de la República
C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005, C-411-2014 de 20 de noviembre de 2014,
C-281-2016 de 23 de diciembre de 2016, C-025-2020 de 23 de enero de 2020,
C-095-2021 de 08 de abril de 2021, C-196-2021 del 2 de julio de 2021 y
PGR-C-055-2023 de 17 de marzo de 2023).
Así,
la transferencia de fondos públicos, como parte de la hacienda pública
(artículos 8 y 9 de la Ley n.°7428), es materia resorte del órgano
contralor. En este sentido, en nuestro
dictamen C-017-2020 del 17 de enero de 2020 −que reitera los dictámenes
C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 y C-248-2019 del 02 de setiembre de
2019− indicamos lo siguiente:
“(…)II.-IMPOSIBILIDAD
DE EJERCER LA FUNCIÓN CONSULTIVA EN EL TEMA CONSULTADO.
En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien
sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto
de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la
materia de contratación administrativa.
En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha
seguido esta línea de pensamiento. En
efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98
del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la
República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la
Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica,
artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado
en el citado artículo 12 que establece:
“La
Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán
sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se
le opongan.(…)” (Las negritas no corresponden al original).
Por esa razón, si la consulta se enmarca en el ámbito de competencia asignado constitucional y
legalmente a la Contraloría General de la República, no podemos rendir
el criterio técnico-jurídico solicitado. Sobre
el particular, hemos señalado lo siguiente:
“Cabe
recordar que en forma reiterada esta Procuraduría ha declinado el ejercicio de
la función consultiva cuando la materia es exclusiva y prevalente de la
Contraloría General de la República, pues en ese campo los criterios del órgano
contralor resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos.
En este
sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-067-2008 de fecha 06 de marzo
2008, C-340-2009 de 8 de diciembre de 2009, C-043-2010 de 19 de marzo de 2010,
C-37-2012 de 2 de febrero de 2012, C-159-2012 de fecha 27 de junio de 2012,
C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019,
C-045-2020 y C-66-2020, así como las opiniones jurídicas números OJ-305-2019 de
fecha 22 de octubre del 2019 y OJ-081-2020 de fecha 09 de junio de 2020.
Así, tomando
en cuenta que lo aquí consultado corresponde de forma directa a un tema
presupuestario, ergo, atinente al uso y disposición de fondos públicos, es la
Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y
prevalente sobre la materia, lo que imposibilita a este órgano superior
consultivo para evacuar la consulta.” (Ver el dictamen C-412-2020 del 21 de octubre de
2020. En igual sentido, puede ver los dictámenes de esta Procuraduría General de la
República C-184-2020 de 22 de mayo de 2020, C-363-2020 de 09 de
setiembre de 2020, C-071-2021 de 10 de marzo de 2021, C-129-2021 de 14 de mayo
de 2021 y PGR-C-055-2023 de 17 de marzo de 2023).
En
el caso que nos ocupa, cancelar una indemnización para recuperar terrenos
indígenas, sea que el INDER realice un pago directo o por un fondo administrado por la CONAI, lleva relación
con un tema de índole presupuestario (partidas de indemnizaciones) y el manejo
de fondos públicos, cuyo conocimiento compete a la Contraloría General de
la República. Por ello advierte el
párrafo final del artículo 5 de la Ley Indígena que incumbe al órgano contralor
−dentro de sus facultades de fiscalización y control de la Hacienda
Pública− el supervisar ese fondo administrado por la CONAI.
Así
las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, la consulta que se nos plantea
no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y
por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el
dictamen requerido.
II.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos formula
resulta inadmisible por referirse a un caso cuyo conocimiento compete a la
Contraloría General de la República.
Cordialmente,
Ricardo Jiménez Bonilla
Procurador
RJB/bba
PGR-C-167-2023
INSTITUTO
DE DESARROLLO RURAL. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. COMPETENCIA EXCLUSIVA Y
PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Mediante oficio INDER-PE-OFI-0874-2023 del 16 de
julio de 2023, el Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural nos
consulta acerca del pago de indemnizaciones para la recuperación de terrenos
indígenas. En detalle, nos formuló la
siguiente pregunta:
¿el INDER con base en el artículo 5 de la Ley Indígena 6172
de 29 de noviembre de 1977 puede o no realizar el pago directo a las personas a
indemnizar por la recuperación de territorios indígenas o al establecer la
norma que será a través de un fondo administrado por la CONAI, los fondos
destinados para ese fin podrán venir del INDER y ser transferidos a la CONAI
que es quien debe administrar el fondo?
Esta Procuraduría, en su
dictamen PGR-C-167-2023 del 04 de setiembre de 2023, suscrito por el Procurador
Ricardo Jiménez Bonilla, señaló que la consulta que
se nos formuló resulta inadmisible por nos encontramos ante un tema que atañe a
la Contraloría General de la República, quien tiene una competencia asesora
prevalente en lo que se refiere a materia presupuestaria y de uso y disposición
de fondos públicos.