Opinión Jurídica : 090 - del 04/09/2023

4 de setiembre de 2023

PGR-OJ-090-2023

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio No. AL-CPAJUR-2416-2023 de 08 de marzo de 2023.

En el oficio AL-CPAJUR-2416-2023 se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23.411 denominado “LEY PARA LA CREACION DEL TIMBRE DEL ORGANISMO DE INVESTIGACION JUDICIAL”.

En razón del objeto de consulta, aclaramos que, el criterio por rendir, se basa en consideraciones jurídicas de temas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Objeto del Proyecto de Ley, C) Análisis del Proyecto de Ley y D) Conclusión

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Antes de analizar el proyecto de ley, es importante destacar que nuestra opinión no tiene carácter vinculante debido a que la gestión proviene de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa y no de un órgano del Estado en función administrativa.

Sin embargo, ofrecemos esta opinión jurídica como una forma de contribuir a su labor, aunque la misma carece de efectos vinculantes, ya que es evidente que nuestra opinión no puede prevalecer sobre la del legislador. En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada administración pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los diputados de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada.

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

B) OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos, se extrae que la justificación del proyecto se da producto del aumento en las manifestaciones de la delincuencia en nuestra sociedad, como lo es la problemática del narcotráfico, el crimen organizado y toda la violencia que lo acompaña, incidiendo en la comisión de delitos tales como homicidios, violaciones, entre otros.

Ante tal escenario, es claro y evidente que, se requiere de una acción constante de la Policía Judicial, lo cual ha llevado al Organismo de Investigación Judicial a replantearse su forma de actuar, y re-direccionar su presupuesto, ya que en los últimos años ha sufrido recortes que le han afectado desde las remuneraciones a su personal hasta el sufragar sus gastos operativos, llevándolo incluso a una posición de un posible cierre técnico.

Paralelamente a la situación descrita, se expone que la difícil situación económica no solo incide en el OIJ, sino que, todos los servicios brindados por el Poder Judicial se han visto afectados, tal y como sucede en la materia cobratoria, y los Juzgados Especializados de Cobro Judicial.

Se indica que, en dicha jurisdicción se encuentra uno de los colapsos más grandes del sistema judicial debido a la gran cantidad de procesos que en muchas ocasiones generan únicamente gastos a nuestro sistema judicial, con la gravedad de que no existe forma de recuperar la contraprestación del servicio de justicia brindado.

Producto de lo anterior, el objeto del presente proyecto de ley es la creación del “Timbre del Organismo de Investigación Judicial (OIJ)”, cuyo fin consiste en destinar el monto recaudado para financiar la compra de infraestructura inmobiliaria, remodelaciones y construcción, así como la adquisición de activos y servicios esenciales para la adecuada operación institucional, entre ellos, equipo policial, mobiliario, licencias de software y equipos e insumos en el campo de la medicina legal y el laboratorio de ciencias forenses, y por último aumentar plazas de personal cuando así lo requiera un estudio técnico.

De igual forma, pretende dotar de recursos a los Juzgados de Cobro Judicial, al destinar un porcentaje de los ingresos de dicho tributo, con el fin de que se refuerce su operación, así como contener de alguna forma la gran cantidad de procesos cobratorios que plantean instituciones, personas jurídicas y físicas ante la jurisdicción de cobro judicial.

En resumen, el proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema judicial, mediante la creación de un tributo, cuya recaudación iría destinada a la policía judicial, así como a la jurisdicción cobratoria dotándolas de nuevos recursos.

C) ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto que se somete a consideración, propone la creación de seis artículos mediante los cuales, se pretende establecer un tributo que grave la presentación de procesos de cobro judicial, a fin de dotar de una fuente adicional de ingresos al Organismo de Investigación Judicial y a los Juzgados de Especializados de Cobro, y así lograr un mejoramiento en la operatividad de los mismos.

Según el Principio de Reserva de Ley establecido en nuestra Constitución Política (artículo 121, inciso 13) y el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (artículo 5), es el Estado, a través de la Asamblea Legislativa, el único responsable de crear, modificar o eliminar tributos, definir el hecho que genera la relación tributaria, establecer las tarifas y las bases de cálculo de los impuestos, determinar el sujeto pasivo, conceder exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios. Esto se conoce como la “Potestad Tributaria del Estado”.

La Sala Constitucional en múltiples ocasiones se ha referido respecto de esta Potestad con que cuenta el Estado, señalando lo siguiente:

“IV. - DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” Voto 2000-08755 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de las 14:08 del 04 de octubre del 2000.

De acuerdo con lo antes mencionado, es importante señalar que, en caso de existir consenso para la creación del tributo propuesto, es necesario realizar un análisis exhaustivo para determinar si cumple con los principios constitucionales de justicia tributaria. En este sentido, es fundamental considerar los argumentos previamente expuestos por la Sala Constitucional en otras oportunidades, en la que expresado lo siguiente:

"III- Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si, por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra ella. (…)" Voto 2197-92 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de las 14:30 del 11 de agosto del 1992.

De las citas transcritas, es claro que la Sala Constitucional ha sostenido que el Estado tiene la potestad soberana de exigir contribuciones y que esta facultad está limitada por los principios y valores establecidos en la Constitución. Por lo tanto, en caso de existir consenso para la creación de un tributo, es necesario realizar un análisis exhaustivo para asegurar que cumpla con los principios constitucionales de justicia tributaria.

En resumen, antes de implementar el proyecto y establecer el tributo de cobro judicial, es fundamental realizar un análisis detallado para garantizar que cumpla con los principios constitucionales y las normas vigentes en materia tributaria. Este análisis debe asegurar que la medida sea justa, equitativa y no genere discriminación arbitraria.

Una vez teniendo claro lo anterior, procederemos a realizar un análisis específico de aquellos artículos que, a nuestro criterio, merecen algún tipo de discusión, siendo enfáticos que nuestro análisis no se centrará en temas de oportunidad y conveniencia, sino únicamente en aspectos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico y de técnica legislativa.

ARTÍCULOS 1, 2 y 3

En una primera instancia, es menester señalar que de acuerdo a los dispuesto en artículos 1, 2 y 3; así como a la integralidad del presente proyecto, no queda claro para este órgano asesor, cual es la naturaleza jurídica del timbre que se pretende establecer y, por consiguiente, el tipo de tributo que se pretende crear.

El Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), en su artículo 4, el cual consiste en una serie de “Definiciones”, conceptualiza lo que debe entenderse como una “Tasa”, y como una “Contribución Parafiscal”, institutos ante los cuales se cuestiona en cuál de ellos pretende ubicarse el proyecto.

A razón de lo anterior, se procede a transcribir las conceptualizaciones dadas por el CNPT, el cual señala lo siguiente:

Artículo 4.- (…)

“Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.”

Sobre el tema de los llamados “timbres” esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar en numerosas ocasiones las características y la naturaleza propias de este tipo de tributos, señalando:

“Sobre la naturaleza de esta figura jurídica, la Procuraduría General en el supra citado dictamen, en términos generales, señaló que el Timbre de Periodistas es un tipo de contribución con una naturaleza tributaria especial, de carácter parafiscal, que la diferencia de los ingresos fiscales propiamente dichos.

En ese sentido, la Procuraduría apuntó que dichas contribuciones parafiscales "obedecen a diferentes denominaciones dentro del ámbito del derecho tributario, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, que son impuestas por el Estado en el ejercicio de su potestad tributaria, pero con la característica de que no figuran en el presupuesto general. Difieren también las contribuciones parafiscales de los impuestos, en que éstas no se proponen actuar dentro del concepto de justicia tributaria, y no contemplan la capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado grupo."

Sobre el tema, el tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:

"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores…En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza…Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva sin embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)” (Dictamen C-270-2003 12 de setiembre del 2003; sobre el tema puede consultarse los dictámenes C-047-1997 del 3 de marzo de 1997, C-299-2001 del 29 de octubre del 2001, C-270-2003 del 12 de setiembre de 2003 y C-39-2010 del 16 de marzo de 2010, OJ-032-2012).

Ante las definiciones expuestas, así como, lo indicado por esta Procuraduría en otras ocasiones sobre los “timbres”, podríamos llegar a concluir que, estamos en presencia de una contribución parafiscal, al tener su recaudación un destino específico, el cual consiste en un 60% del monto recaudado destinado al OIJ para cumplir con lo ordenado en el artículo 1° del proyecto; y el otro 40%, tendría como destino el mejoramiento de los Juzgados Especializados de Cobro Judicial, según lo señala el artículo 03.

Ahora bien, a pesar de lo anterior, una de las características de este tipo de tributos consiste en que lo recaudado no debe ingresar a las cuentas de ingresos estatales (caja única del Estado), siendo su destino predeterminado y predestinado (OJ-032-2012 de 07 de junio de 2012 y Sentencia No. 119-2012 de las 14:05 horas del 11 de junio de 2012, de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo); razón por la cual consideramos que, la redacción del artículo 3 del presente proyecto, violenta dicho precepto ya que expresamente indica que, los entes recaudadores deben dirigir el monto recaudado mensualmente a la caja única del Estado, para que posteriormente sea redirigido según los términos señalados.

Esta situación, genera una duda razonable, sobre la naturaleza jurídica del tributo por crear, así como, en el tratamiento que se le debe dar a los montos recaudados según su naturaleza jurídica, razón por la cual, se recomienda tomar en consideración y analizar, cual es el tributo que se pretende crear en el presente proyecto con sus respectivas características, e indicando, a su vez, expresamente en el proyecto sobre qué instituto jurídico se trata, con el fin no solo de tener una mayor claridad y seguridad jurídica, sino de poder realizar un análisis más pródigo al respecto.

Por otra parte, en cuanto al ordinal segundo de este proyecto, se desea hilar el mismo con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política, no sin antes, transcribir el mismo para una mayor comprensión.

“Artículo 2.- El timbre tendrá carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas de cobro judicial que se presenten ante los juzgados competentes. Toda persona, física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre correspondiente y adjuntar el comprobante a la hora de presentar dicha demanda ante el juzgado.

En atención al artículo 41 constitucional, el mismo reza lo siguiente:

“Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacerles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes “

Del ordinal transcrito, se desglosa una serie de derechos, como son el “Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida”, el “Derecho al Honor” y el “Derecho a la Reparación Integral del Daño”, entre otros. De igual forma, se desprende el principio de “Acceso a la Justicia”, el cual para nuestros efectos es el que nos interesa desarrollar, producto de la relación intrínseca que tendrá con el proyecto en consulta.

Este principio se entiende como, el derecho fundamental que permite a los ciudadanos poder hacer valer sus derechos de forma justa y equitativa ante la ley sin prejuicio de discriminación alguna. Al respecto nuestra Sala Constitucional, ha desarrollado este principio al señalar:

“Sobre el derecho de acceso a la justicia. En la sentencia Nº 2005-011532 de las 12:09 horas y nueve minutos del veintiséis de agosto del dos mil cinco, esta Sala se refirió al derecho de acceso a la justicia tutelado en el numeral 41 de la Constitución Política: “El derecho de acceso a la justicia. En la base de todo orden procesal está el principio y, con él, el derecho fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un sistema de administración de la justicia, sea, de un conjunto de mecanismos idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado -declarar el derecho controvertido o restablecer el violado, interpretándolo y aplicándolo imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuerzos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en condiciones de igualdad y sin discriminación. El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el acceso a la justicia pronta y cumplida, en favor de quienes han sufrido un daño que merece ser reparado. (…) Este Tribunal ha desarrollado este derecho constitucional en su jurisprudencia (sentencia 2001-3945 de las 16:07 horas del 15 de mayo del 2001), señalando que de dicho precepto se desprende que, por los medios legales, las partes pueden demandar amparo a un derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el uso legítimo de ese derecho”. (Resolución No. 2019003225 de las 09:45 horas del 22 de febrero de 2022.)

Expuesto lo anterior, y en atención al contenido del artículo 2 de este proyecto, considera este órgano asesor que el establecer un timbre con carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas, podría limitar el acceso a la justicia en materia cobratoria por parte de los administrados, en caso de que se convierta en una barrera insalvable para la efectiva puesta en práctica del derecho fundamental.

El Tribunal Constitucional, en una situación similar, analizó una acción de inconstitucionalidad en contra del Timbre del Colegio de Abogados, como una forma de violación al derecho de acceso a la justicia. En su momento, dicho Tribunal señaló que, “El pago de varias clases de timbres parte del normal funcionamiento del sistema judicial y esos pagos pueden entenderse a lo sumo como limitaciones legítimas al acceso a la justicia, pero nunca podría entenderse que signifiquen la denegación del derecho o del servicio.” (Voto No. 13332-2006 de las 17:35 horas del 06 de setiembre de 2006).

Ahora bien, dicha conclusión debe de analizarse desde la naturaleza propia de este timbre del colegio de abogados, toda vez que, la misma Sala Constitucional dispuso que este timbre no es un requisito de acceso a la jurisdicción, ya que es algo que debe pagar no la parte, sino su abogado, el timbre constituye un recargo de honorarios de los profesionales en Derecho…; ante esta situación, lo asemeja a costos propios de procesos judiciales como lo son la garantía de costas, la fijación y depósito de honorarios de peritos, el costo de un reconocimiento judicial, entre otros.

En este sentido, es dable concluir que nos encontramos en situaciones de hecho distintas, ya que el mismo artículo 2 del proyecto, señala que el timbre tiene un carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de las demandas de cobro judicial, y debe ser asumido por toda persona física y jurídica que figure como actor en este tipo de procesos.

Ante esta situación, podríamos estar ante un posible quebranto constitucional por parte del legislador, al establecer un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia a un grupo particular de la población, al indicar expresamente que “Toda persona, física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre correspondiente…”.

Así las cosas, hacemos propio lo dispuesto en la Opinión Jurídica número OJ-126-2020 de fecha 21 de agosto de 2020, al señalar que lo dispuesto “… es lo cierto que en materia de justicia, independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado, de suerte tal que sujetar a algunos ciudadanos (acreedores en los procesos monitorios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposición de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los Juzgados de Cobros ) al pago de un tributo viene a constituir una discriminación odiosa con respecto a otros ciudadanos que tienen derecho a acceder a la justicia de manera gratuita, lo que vendría a constituir una flagrante violación al artículo 33 constitucional al crear una distinción entre iguales y violentar la gratuidad en el acceso a la justicia que deriva del artículo 41 constitucional.”

En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, podemos concluir que el citado artículo, podría rozar con los principios constitucionales de “No Discriminación” y “Acceso a la Justicia”, dispuestos en los artículos 33 y 41 de nuestra Carta Magna, razón por la cual se recomienda someter a valoración el presente proyecto a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

ARTÍCULO 3.

En la misma línea de análisis jurídico, es menester indica que el presente artículo regula la forma en que el tributo será recaudado y distribuido, al afirmar:

“Todos los bancos del Estado serán los entes recaudadores autorizados para el cobro del timbre OIJ, por lo que venderán los timbres, y dirigirán el monto recaudado mensualmente a la caja única del Estado, para que a través del Ministerio de Hacienda se dirija a las arcas del Organismo de Investigación Judicial y al Poder Judicial según corresponda. El sesenta por ciento (60%) de lo recaudado por concepto de este timbre, independientemente a la asignación presupuestaria ordinaria designada para el OIJ, será para uso exclusivo de lo indicado en el artículo 1; asimismo, el cuarenta por ciento (40%) restante será destinado al Poder Judicial para el mejoramiento de los Juzgados Especializados de Cobro”. (La negrita no es del original).

Ante tal propuesta, y siendo que se ordena al Ministerio de Hacienda para que distribuya el monto de lo recaudado, se debe tener en cuenta que, en cuanto a la recaudación y administración de fondos públicos mediante la recepción de tributos, debe prevalecer el Principio de Caja Única del Estado, el cual tiene su fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:

“La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales”.

Así mismo, dicho numeral es desarrollado mediante la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que en su artículo 66 regula dicho principio sosteniendo que:

“Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.

De la normativa citada anteriormente, se desprende que la Tesorería Nacional es el único órgano competente para recibir y administrar el dinero que es percibido por la Administración Central, dentro de la que se encuentra el Poder Judicial según lo regulado en el artículo 1 inciso b de la ley antes citada. A ello se ha referido la Sala Constitucional en el Voto Nº 12175 - 2019 del 03 de Julio del 2019 a las 09:30, en la cual se indicó:

“En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria”.

En concordancia con ello en la resolución N° 09563-2006 de la Sala Constitucional del 05 de Julio del 2006 a las 16:06, se expone la importancia de la Caja única, afirmándose:

“La existencia de diversos presupuestos origina que el Poder Ejecutivo al elaborar el Presupuesto Nacional, desconozca el monto real de los recursos públicos que manejan sus órganos, para el cumplimiento de determinadas actividades específicas, situación que el constituyente quiso impedir con el sistema de Caja Única que exige que todos los recursos del gobierno central sean depositados en la Tesorería Nacional, la que girará los recursos de acuerdo con las autorizaciones y necesidades presupuestarias”.

De los extractos jurisprudenciales anteriores se desprende que el Principio de Caja Única del Estado tiene rango constitucional, el cual se encuentra relacionado con la creación de la Tesorería Nacional, siendo este un órgano desconcentrado de relevancia constitucional. Así mismo, todo el dinero recaudado en favor del Estado (administración central), debe dirigirse a un único destino, y que, con posterioridad a la aprobación del presupuesto nacional, dicho órgano redirigirá el monto correspondiente a cada institución.

Nótese que en el artículo 3 del proyecto de ley en cuestión, se afirma que el Ministerio de Hacienda se encargará de dirigir el 60% el dinero recaudado producto del tributo a las arcas del Organismo de Investigación Judicial y el restante 40% al Poder Judicial, específicamente para los Juzgados Especializados de Cobro. Por lo que existe en dicha redacción una violación al Principio de Caja Única del Estado.

Lo anterior debido a que existe una diferencia entre la Tesorería Nacional que es un órgano desconcentrado del Ministerio de Hacienda (véase resolución N° 09563 - 2006 de la Sala Constitucional del 05 de Julio del 2006 a las 16:06), al cual la propia Constitución Política así como la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, designa a este específicamente la competencia exclusiva de la recepción y manejo de los fondos que formarán parte del presupuesto nacional, y el Ministerio de Hacienda que es el Ministerio del cual se produce dicha desconcentración, pero que no cuenta con la especificidad de dicha competencia.

De modo que, con el respeto acostumbrado, esta Procuraduría recomienda la revisión del artículo 3 del proyecto de ley consultado, para que se modifique su redacción y se sustituya “Ministerio de Hacienda” por “Tesorería Nacional”, en respeto del principio constitucional de caja única del Estado, tomando en consideración lo expuesto en el apartado anterior, respecto de la naturaleza jurídica y las características del tributo que se pretende crear en el presente proyecto.

ARTÍCULO 4-

El artículo 4 del proyecto establece el valor del timbre del OIJ de manera escalonada, el cual se determina según el valor de la cuantía del proceso, hasta un máximo de quinientos millones en adelante.

Una vez analizado el contenido del mismo, se considera que la determinación de la base imponible, en la forma consignada podría quebrantar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que inspiran la justicia tributaria, toda vez que, del expediente del presente proyecto no se desprende mediante un informe técnico, los parámetros utilizados que justifiquen objetivamente el valor del timbre en razón de la cuantía del proceso.

De igual forma, es menester señalar que el pretender gravar con un porcentaje que se incrementa de menos a más dependiendo de la cuantía, puede generar un efecto adverso al principio constitucional de acceso a la justicia (desarrollado previamente), e incluso violatorio al principio tributario de no confiscatoriedad, derivado de los artículos 18, 45 y 50 de nuestra constitución política, en el tanto el contribuyente debe cumplir con el deber fundamental de pagar el tributo sin que ello signifique llegar a sacrificar su capacidad económica.

Si bien es cierto, nuestra Constitución Política no manifiesta de forma expresa el principio de no confiscación, en la reforma a la Ley 9069, del 10 de setiembre de 2012, “Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria“, el legislador realizó un intento por incorporar al ordenamiento jurídico los principios constitucionales tributarios, quedando concebido el artículo 167 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios de la siguiente forma:

“Artículo 167- Principios generales tributarios. - Por medio de la tributación, no deberá sustraerse una porción sustancial de la riqueza del contribuyente, en tal medida que haga nugatorio, desaliente o límite, de manera significativa, el ejercicio de un derecho o la libertad fundamental tutelados en la Constitución Política. (…)

Haciendo un análisis más profuso, el principio de confiscatoriedad, es ampliamente reconocido y estudiado por la doctrina y la jurisprudencia nacional, al punto que se determina su existencia producto de un análisis en conjunto de diversas normas de la Carta Magna, tal es así que, el jurista Torrealba Navas ha señalado lo siguiente:

“En la Constitución Costarricense, el límite deriva implícitamente de la relación entre el artículo 18 (Deber de contribuir), con el artículo 45 (derecho de la propiedad), y el artículo 40 (prohibición de penas confiscatorias). En realidad, como se expuso, este límite forma parte del derecho fundamental a contribuir según la capacidad económica y se relaciona con la intensidad máxima de la tributación. (Torrealba Navas, Adrián. 2001. Principios de aplicación de los Tributos. San José, Costa Rica. Primera Edición. Editorial Investigaciones Jurídicas.”

El principio de no confiscatoriedad, en el contexto de leyes costarricenses, es fundamental para proteger los derechos y la propiedad de los ciudadanos, por lo que es importante establecer que, para la creación de este tributo, la misma no sea excesiva o irrazonable, de manera que confisque injustamente la propiedad de los individuos.

En virtud de lo expuesto, es de mérito traer a colación que, el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a rigorosos parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la sociedad como un todo, situación que se pone en entre dicho de acuerdo a lo indicado en los párrafos anteriores. Importante es decir que, en aspectos técnicos no cabe la discrecionalidad, tal y como lo dispone el artículo 16 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública al expresar que:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. “

Dicho en otras palabras, las cargas tributarias deben necesariamente estar guiadas por los valores de justicia fiscal y en consecuencia estas deben ser realizadas de forma racional, proporcional y equitativa, evitando que la potestad tributaria del Estado sea confiscatoria de acuerdo a la capacidad económica de cada individuo, y más aún, puedan consistir en un posible obstáculo para el acceso a la justicia.

En síntesis, podemos señalar que el presente artículo podría presentar roces de constitucionalidad, al violentar principios tales como el del acceso a la justicia y el de no confiscatoriedad, así como de legalidad, al no justificarse bajo parámetros técnicos el valor por cancelar respecto del timbre del OIJ.

ARTÍCULO 5.

En atención a este numeral, el presente proyecto dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 5- Quedarán exentos del pago del timbre que se crea en esta ley las instituciones del gobierno central y las instituciones autónomas cuando se trate de procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas parafiscales”.

En atención al contenido del articulado propuesto, es menester traer a colación el “Principio de Inmunidad Fiscal del Estado”, el cual deriva de su poder tributario, permitiendo al Estado imponer y recaudar coercitivamente el pago de impuestos a su favor, generando obligaciones tributarias establecidas ¨ex lege¨, donde el Estado actúa como el acreedor en la relación jurídico-tributaria.

Es lógico pensar que, como acreedor en esta relación, el Estado no debería estar obligado a pagar los tributos que él mismo ha creado a su favor; toda vez que, resulta evidente que el Estado no puede desempeñar simultáneamente el papel de sujeto activo y sujeto pasivo en la relación jurídico-tributaria.

Al respecto, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de referirse a este principio, tal es el caso del dictamen jurídico No. C-005-1999 del 07 de enero de 1999, el cual ha sido citado en múltiples ocasiones (C-035-2000, C-312-2001, PGR-C-171-2022, entre otros), al exponer lo siguiente:

" En este orden de ideas interesa destacar lo siguiente: la inmunidad fiscal es consecuencia del poder tributario que pertenece al Estado. El Estado que impone los tributos no se considera involucrado por este Poder, por lo que está exento del pago de los tributos que impone. Pero esta circunstancia no debe ser entendida como una no sujeción general al ordenamiento tributario por parte del Estado, sino que es también consecuencia de la estructura de la relación jurídico tributaria. Derivado de que los tributos establecidos son normalmente tributos estatales, se sigue de ello que el sujeto activo de la obligación tributaria es el Estado. Como sujeto activo "es el ente acreedor del tributo" (artículo 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). Si el Estado no estuviere exento del pago de los tributos de los que es acreedor, se produciría una confusión y por tanto, se extinguiría la obligación tributaria. Se comprende que si el Estado debiese pagar los tributos de los que es acreedor el desembolso realizado no produciría un incremento efectivo en el conjunto de los fondos estatales, por lo que al reunirse en el Estado las condiciones de sujeto activo y sujeto pasivo de la obligación tributaria, ésta se extingue por confusión, tal como está previsto en el artículo 49 del Código Tributario. De allí que aún en la hipótesis en que el Estado no estuviera exento del pago del tributo, no existiría obligación tributaria."

Pese a lo expuesto, es necesario apuntar que los alcances del principio de inmunidad fiscal del Estado no son absolutos, sino que más bien debe entenderse que tienen un carácter limitado. En ese sentido, debemos entender que tal principio tiene una naturaleza restringida, ya que únicamente será de aplicación en aquellos supuestos fácticos en los cuales el Estado, ocupe al mismo tiempo la posición de sujeto activo y de sujeto pasivo de la obligación jurídico tributaria, es decir cuando haya una identidad subjetiva entre acreedor y deudor tributario.

En este sentido, conviene tener claridad y precisar la conformación de la Administración Central y descentralizada con el fin de determinar si aplica el presente principio en lo reglado por el proyecto bajo análisis.

En la Opinión Jurídica número OJ-249-2003 de fecha 28 de noviembre de 2003, se precisó “Administración Central y Descentralizada”, en los siguientes términos:

“(…) La Administración Pública Central está conformada por el Estado, el que, a su vez, está compuesto por los órganos constitucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República) y los órganos de relevancia constitucional (Registro Civil, Tesorería Nacional, Consejo Superior de Educación).

La Administración Pública descentralizada, por su parte, supone la existencia de entes públicos menores, dotados de ciertas características: personalidad jurídica, patrimonio propio y la atribución, en tesis de principio, de una competencia exclusiva o privativa. En cuanto a la tipología de tales entes, podemos distinguir tres grandes formas: a) la Administración Pública Descentralizada Territorial, que genera la creación de entes territoriales, por ejemplo, las municipalidades; b) la Administración Pública Descentralizada Institucional o Funcional, que provoca la creación de entes especializados para un fin específico y exclusivo, como serían, por ejemplo, las instituciones autónomas, las instituciones semi-autónomas y los entes públicos no estatales; y c) la Administración Pública Descentralizada Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o asamblea general de personas vinculadas por un interés común, que puede ser el ejercicio de una profesión –caso de los colegios profesionales-, o el desarrollo de una actividad industrial, comercial o de cualquier otra índole –corporaciones públicas de carácter productivo o industrial” (Lo resaltado no es del original).”

Como se desprende de la anterior transcripción, la denominación de Administración Central refiere al “Estado” como ente mayor, el cual está compuesto por los órganos constitucionales que comprende a los tres Poderes del Estado, la CGR y el TSE y los de relevancia constitucional.

Por su parte, la Administración descentralizada alude a los entes públicos menores, dentro de los cuales se enlistan las municipalidades, instituciones autónomas y semiautónomas, entre otras.

De lo expuesto, es claro que el artículo propuesto establece la exoneración del presente tributo a la administración central y únicamente a las instituciones autónomas cuando se trate de procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas parafiscales, sin embargo, considera esta Procuraduría, que en razón del presente principio, se deben tomar en cuenta la generalidad de las obligaciones dinerarias que pudieran surgir en el desarrollo y ejercicio de dichos sujetos pasivos, toda vez que se estaría dejando por fuera, actividades de cobro como lo son el de cuotas obrero patronales, las de protección al consumidor, multas impuestas por el Tribunal Ambiental Administrativo, cobro de obligaciones del IMAS, PANI, CONESUP, entre otras.

En esta línea, de mantenerse el artículo propuesto, podría llegar a violentarse el “Principio de Inmunidad Fiscal del Estado”, y por consiguiente la ley, razón por la cual se recomienda su valoración en cuanto a los alcances que pretende darle el legislador a la exoneración establecida.

ARTICULO 6.

En atención al texto propuesto, nótese que lo dispuesto consiste en agregar un nuevo requisito, respecto de la forma y contenido de una demanda civil, según lo reglado por el artículo 35.1 del Código Procesal Civil (CPC), al señalar que deberá adjuntarse el respectivo entero de cancelación de timbre para el OIJ, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Creación del Timbre del Organismo de Investigación Judicial.

Como primera observación, se destaca un aspecto de forma, toda vez que el artículo 35.1 del CPC refiere a la generalidad de los requisitos necesarios para presentar una demanda civil, razón por la cual, debería especificarse en el inciso 12) propuesto que, dicho requisito aplicaría única y exclusivamente en aquellos procesos de “Cobro Judicial” tal y como lo dispone el artículo 2 del proyecto.

Por otra parte, en atención a la reforma planteada, esta debe analizarse de forma armoniosa con lo establecido en el artículo 35.4 del mismo cuerpo normativo, el cual regula lo pertinente a la “Demanda Defectuosa” que señala:

“35.4 Demanda defectuosa. Si la demanda no cumple los requisitos legales, el tribunal los puntualizará todos de una vez y ordenará su corrección en el plazo de cinco días. Si la prevención no se cumple, se declarará la inadmisibilidad de la demanda y se ordenará su archivo. No obstante, por única vez, se podrá hacer una segunda prevención en casos excepcionales, cuando sea evidente la intención de la parte de subsanar los defectos señalados. (…)”

Nótese de lo transcrito que, en caso que no cumplir con los requisitos legales, el actor tendrá un plazo para subsanar defectos, entre ellos el pago del timbre del OIJ; y que en caso de no realizarlo se declararía la inadmisibilidad de la demanda ordenando su archivo.

Esta situación ejemplifica, un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia por parte de la población, al declarar la inadmisibilidad de una demanda, de acuerdo a los fundamentos planteados a lo largo del presente documento.

D) CONCLUSIÓN

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que el proyecto de Ley denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL TIMBRE DEL ORGANISMO DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 23.411, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, los cuales deben ser de análisis de la Sala Constitucional de la Corte Suprema Justicia, al ser el órgano competente para referirse a la constitucionalidad del proyecto en sí, razón por la cual respetuosamente se sugiere plantear la consulta de constitucionalidad en los términos descritos por el artículo 96 de la Ley No. 7135 “Ley de Jurisdicción Constitucional”.

De igual forma, y en virtud de lo desarrollado se considera que el presente proyecto presenta eventuales problemas de legalidad y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar.

Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República dentro del ámbito de su discrecionalidad.

Con toda consideración, suscriben atentamente:

Lic. Héctor Edo. García Villegas	Lic. Douglas Fernando Herrera Hernández
Procurador	Abogado de Procuraduría

HGV/DHH/gab